EXAMEN EN COMMISSION
I. AUDITION DE M. PIERRE JOXE, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES
Réunie le jeudi 22 octobre 1998, sous la présidence de
M. Alain Lambert, président, la commission a procédé
à
l'audition
de
M. Pierre Joxe, Premier Président
de la Cour des Comptes,
accompagné de
M. François
Logerot, Président de la Première Chambre
,
et de
M. Bernard Cieutat, Rapporteur Général des lois de
règlement,
sur les
projets
de
loi
n°
527
(1997-1998) portant
règlement
définitif
du
budget
de
1995
et n°
528
(1997-1998) portant
règlement définitif
du
budget
de
1996
et sur le rapport de la Cour des comptes sur
l'exécution
des
lois de finances
pour
l'année
1997
.
En réponse à
M. Alain Lambert
,
président
,
qui l'interrogeait sur la contribution française au budget
européen,
M. Pierre Joxe
a évoqué les
crédits dont disposent les institutions de l'Union européenne,
dont l'utilisation fait actuellement l'objet de critiques.
Il a tout d'abord fait valoir que la disparité des traitements entre
les membres du Parlement européen se traduisait par des
rémunérations allant du simple au quadruple, ce qui expliquait le
recours à des frais de mission excessifs, et parfois fictifs, que des
magistrats français de la Cour des Comptes et de Chambre
régionale des comptes avaient critiqués.
Il a ensuite jugé indispensable de procéder à une
harmonisation des contrôles sur l'utilisation des fonds européens.
S'agissant notamment du fonds européen d'orientation et de garantie
agricole (FEOGA),
M. Pierre Joxe
a indiqué que les pays de
l'Union européenne avaient fait des choix différents en
matière de contrôle de l'utilisation de ce fonds, confiant parfois
cette tâche à leur Cour des comptes, parfois au ministère
de l'agriculture ou même, comme c'est le cas en Grande-Bretagne, à
un cabinet d'audit. Il a expliqué que, malgré leur progression
très lente, les fonds européens représenteraient
l'équivalent d'un grand ministère français d'ici cinq
à dix ans, ce qui justifiait de prévoir, dès à
présent, des contrôles adaptés.
Le Premier Président de la Cour des Comptes a ensuite abordé la
question de l'exécution du budget en France.
Il a indiqué que les comptes de l'Etat étaient désormais
arrêtés plus tôt, la période complémentaire,
qui s'achevait auparavant au 7 février, ayant été
ramenée au 31 janvier. A terme, il a souhaité que cette
période complémentaire soit supprimée comme elle l'est
déjà, par exemple, à Singapour.
M. Pierre Joxe
a ajouté que le rapport préliminaire
de la Cour des Comptes sur l'exécution des lois de finances était
un élément important pour accroître le contrôle du
Parlement sur l'exécution budgétaire, mais que ce contrôle
avait plus d'impact quand le projet de loi de règlement était
inscrit rapidement à l'ordre du jour des Assemblées.
M. Pierre Joxe
a ensuite abordé deux points :
l'amélioration de la situation budgétaire en 1995 et 1996 et la
nécessité d'une transparence accrue des procédures
comptables.
S'agissant du premier point, il a fait remarquer que le montant des
déficits et des pertes de l'Etat avait diminué, pour revenir
à 299 milliards de francs en 1996. Cette amélioration a
été rendue possible par l'accroissement des recettes fiscales et
par une moindre progression de la charge de la dette, grâce à une
diminution des taux d'intérêt. Toutefois, les dépenses de
personnel n'ont pas cessé d'augmenter sur cette période.
S'agissant du second point,
M. Pierre Joxe
a indiqué que
des améliorations avaient été constatées en
matière de transparence et de rigueur comptable. Il a pris comme exemple
le nouveau mode de comptabilisation des recettes fiscales perçues par
voie de rôles et la disposition du projet de loi de règlement pour
1995 concernant l'écart d'intégration des comptes chèques
postaux. Il a ajouté que des progrès devaient toutefois
être réalisés en matière de
prélèvements sur recettes, et que l'ensemble des
rémunérations accessoires devraient être
réintégrées au budget de l'Etat.
En réponse à
M. Alain Lambert
,
président
, le Premier Président de la Cour des Comptes a
ensuite évoqué l'enquête menée par la Cour depuis
trois ans sur les effectifs et les rémunérations dans la fonction
publique. Il a estimé légitime que l'Etat choisisse de
rémunérer certains de ses agents au-delà de leur salaire
déterminé par la grille indiciaire, mais il a souhaité que
cette rémunération soit publique. Il a pris l'exemple des
Pays-Bas, pays où les fonctionnaires sont rémunérés
de manière transparente, suivant une échelle allant de 1 à
27. Il a ajouté que cette enquête permettrait de décrire la
réalité des rémunérations dans la fonction
publique, seul moyen d'effectuer des comparaisons utiles entre les agents
publics.
Le Premier Président de la Cour des Comptes a ensuite répondu
aux questions de
M. Philippe Marini, rapporteur
général.
M. Pierre Joxe
a indiqué que, s'agissant de la
réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, un groupe de
travail avait été mis en place à l'Assemblée
nationale. Il a souhaité que les parlementaires s'impliquent dans cette
réforme, dans la mesure où les administrations publiques
étaient très réticentes au changement.
M. François Logerot,
président de la première
chambre de la Cour des Comptes,
a précisé que la Cour
n'avait pas procédé à un travail d'ensemble sur
l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Il a cependant
évoqué l'éventuelle révision de l'article 13 de
l'ordonnance, qui autorise le ministre des finances à annuler par
arrêté tout crédit devenu sans objet. Il a
déclaré que, les hypothèses de croissance des recettes
fiscales étant arrêtées au milieu de l'année, au
plus tard au mois d'août ou septembre, la régulation
budgétaire était en réalité devenue un outil
d'ajustement aux évolutions de la croissance économique. Il a
ajouté que la Cour des Comptes s'était exprimée à
plusieurs reprises sur l'utilisation faite des dispositions de
l'article 13 de l'ordonnance organique de 1959, et qu'elle souhaitait
toujours que d'autres techniques budgétaires puissent être mises
en place.
Le président de la première chambre de la Cour des Comptes a
ensuite constaté que la comptabilité publique française
restait rudimentaire. Il a indiqué qu'elle n'appliquait pas le principe
des droits constatés, à la différence des autres pays
européens, alors que l'application de ce principe permettrait de
commencer l'élaboration d'une comptabilité patrimoniale de
l'Etat. Il a ajouté que la Cour des Comptes avait noté que
certaines pratiques traduisaient un changement de méthode d'un exercice
budgétaire à l'autre. Il a regretté que certaines charges
de structure ne soient pas correctement décrites dans les comptes de
l'Etat, de même que les charges futures des opérations de
défaisance. Il en a conclu que des réformes sur ces sujets
permettraient d'apporter des clarifications dans les comptes publics et de
donner une meilleure information au Parlement.
M. Bernard Cieutat,
rapporteur général des lois de
règlement, a évoqué la question de l'écart
d'intégration entre le montant des avoirs des comptes chèques
postaux et la somme déposée par la Poste au Trésor public.
Il a tout d'abord rappelé que la Cour avait soulevé ce
problème il y a de nombreuses années. Le rapport public pour 1988
décrivait déjà la confusion existant entre la
trésorerie de la Poste et la trésorerie de l'Etat. La Cour avait
noté qu'il existait des discordances entre ce que la Poste
déposait au titre des avoirs des comptes chèques postaux et ses
engagements vis-à-vis des titulaires de ces mêmes comptes.
M. Bernard Cieutat
a fait observer que, sous le régime du
budget annexe, la Poste était obligée de déposer les
avoirs des comptes chèques postaux au Trésor public, mais que
l'Etat, ne voulant pas la subventionner à hauteur de ses charges
d'exploitation, l'avait autorisée à conserver une partie de ces
avoirs. Si la Poste a effectivement puisé dans ces avoirs, il a
estimé que l'Etat avait une part de responsabilité importante
dans cette opération, d'autant qu'il avait effectué des
prélèvements au détriment de la Poste de l'ordre de
4 milliards de francs par an pendant cette période.
M. Bernard Cieutat
a ajouté qu'une commission avait
été constituée, présidée par un magistrat de
la Cour des Comptes, pour établir le bilan d'ouverture de la Poste.
C'est à ce moment que l'écart entre les comptes de la Poste et
ceux de l'Etat est ouvertement apparu. En 1992, le Gouvernement a pris la
décision de ne pas faire apparaître cette dette dans les comptes
de la Poste, pour que l'établissement public ne soit pas
créé avec une situation nette négative.
M. Bernard Cieutat
a conclu que l'article 15 du projet de loi
de règlement pour 1995 apportait une solution comptable au
problème évoqué, en inscrivant en pertes de
trésorerie pour l'Etat l'écart de 18 milliards de francs
constaté lors de l'établissement du bilan de la Poste. Il a
estimé que, si l'autonomie de la Poste s'accroissait à
l'égard de l'Etat, c'est-à-dire si elle était
dispensée de déposer les avoirs des comptes postaux au
Trésor, ou encore si tous les titulaires de ces comptes souhaitaient
retirer leur argent, l'Etat s'engagerait à honorer ces 18 milliards
de francs.
En matière de pensions,
M. Bernard Cieutat
a indiqué
que l'étude menée par la Cour des Comptes était loin
d'être achevée, mais que la Cour avait présenté des
observations dans ses derniers rapports publics. Il a indiqué que les
rémunérations principales, les indemnités, et surtout les
pensions augmentaient à un rythme très rapide, puisqu'elles
étaient passées de 139 milliards de francs en 1993 à
166 milliards de francs en 1997, soit une progression de 18 % sur 4
ans et de 4,2 % par an. Il a ajouté que cette moyenne était
toutefois erratique, puisqu'en 1997 la progression n'avait été
que de 3,6 %, en raison de l'absence du relèvement du point de la
fonction publique. Il a estimé toutefois que l'hypothèse d'un
accroissement de la charge des retraites de 12 milliards de francs par an
à partir de l'an 2000 était sans doute excessive.
M. Bernard Cieutat
a ajouté que la dégradation du rapport
entre le nombre de cotisants et le nombre de retraités dans la fonction
publique était très inquiétante pour l'avenir, car ce
rapport devrait passer de 2,5 en 1995 à 1,4 en 2015. Ce chiffre est
toutefois plus favorable que celui retenu pour le secteur privé, qui
s'élèvera à 1,2. Quelle que soit l'hypothèse
choisie, sur les 15 années à venir, la moitié des
fonctionnaires partira en retraite, si bien que le nombre de pensionnés
progressera de 10 % tous les deux ans et sera doublé en 2015.
M. Bernard Cieutat
a expliqué que les mesures
catégorielles accordées aux actifs étaient étendues
aux retraités, notamment la progression des indices de la fonction
publique, en application de l'article L 16 du code des pensions. De
surcroît, le renforcement des emplois d'encadrement fera progresser la
charge des pensions, alors qu'en sens inverse l'entrée plus tardive dans
la fonction publique minorera cette charge.
M. Bernard Cieutat
a conclu en indiquant que le commissariat
général du Plan était désormais chargé d'une
mission de prospection sur l'avenir des retraites et leur financement, ce qui
permettra d'actualiser le rapport sur les retraites de 1995.
M. François Logerot
a ensuite abordé la question des
rebudgétisations. Il a fait observer qu'un certain nombre
d'opérations de clarification introduites dans le projet de loi de
finances pour 1999 avaient pour origine des observations de la Cour des
Comptes, ou des études particulières menées par elle pour
répondre aux questions des commissions des finances, et
particulièrement à celle du Sénat. Concernant le
problème des "crédits d'article" au budget des services
financiers, il a indiqué qu'il s'agissait d'une incohérence de la
présentation budgétaire dans la mesure où des
dépenses n'étaient pas retracées dans le budget de l'Etat,
alors que les recettes les finançant y figuraient. Il a ajouté
que la décision du Conseil constitutionnel sur la loi de finances pour
1998 avait définitivement convaincu le Gouvernement de modifier sa
présentation budgétaire. Il a par ailleurs indiqué que les
opérations faites par voie de comptes de classe 4 (comptes de
tiers) étaient réintégrées dans le budget pour 1999
pour 138 millions de francs.
M. François Logerot
a estimé qu'il restait toutefois
d'autres opérations extra-budgétaires qu'il convenait de
réintégrer dans le budget de l'Etat. Il a cité les fonds
d'honoraires du ministère de l'équipement pour 900 millions
de francs, les fonds d'honoraires du génie rural pour 400 millions
de francs, et les comptes de classe 4 du ministère des finances,
tels les frais de service des comptables du Trésor, pour lesquels il
n'existe aucune centralisation comptable nationale.
M. François Logerot
a déclaré que les
opérations de remboursement de la taxe à la valeur ajoutée
aux entreprises, consécutives à la suppression du décalage
d'un mois, sont traitées en opérations de trésorerie,
alors qu'il s'agit d'opérations de caractère budgétaire.
Il a également regretté que le remboursement à l'Etat de
la dette de la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES) soit
intégralement retracé au budget général, alors que
la partie en capital correspondant à 5,8 milliards de francs avait
été intégralement traitée en opération de
trésorerie. Concernant les opérations de défaisance, il a
indiqué que les sommes versées à l'établissement
public de financement et de réalisation (EPFR) ne lui avaient pas permis
d'honorer les charges de l'emprunt contracté auprès du
Crédit lyonnais, ce qui avait entraîné des
pénalités de retard de 1 milliard de francs. Il a alors mis
en évidence le paradoxe aux termes duquel l'établissement public
de défaisance du Comptoir des Entrepreneurs avait, quant à lui,
reçu une dotation supérieure à ses besoins réels.
Enfin, il a regretté que des dépenses de fonctionnement des
administrations de l'Etat, notamment du ministère de
l'équipement, soient imputées sur les dépenses de certains
comptes spéciaux du Trésor, en contravention avec les
dispositions de l'ordonnance organique.
S'agissant des recettes attendues de la privatisation du Crédit
lyonnais en 1999, il a fait observer que les recettes prévues au titre
des privatisations s'élevaient à 17 milliards de francs dans
le projet de loi de finances pour 1999. Cette somme correspond au
complément de recettes dégagé par la privatisation du
groupement des assurances nationales (GAN) et à l'extension de la mise
sur le marché des actions de France Télécom. Il a convenu
qu'aucune recette n'était inscrite pour la privatisation du
Crédit lyonnais ou pour celle du Crédit foncier de France. Il a
toutefois indiqué que l'affichage de prévision de recettes se
révélait très difficile dans la mesure où la
capitalisation boursière était fluctuante et surtout parce qu'il
était dangereux d'afficher des prévisions trop excessives, qui
pouvaient décourager des repreneurs ou, au contraire, des
prévisions trop faibles qui pouvaient constituer un signe négatif
pour les négociations à venir. Il a fait observer que les
dotations inscrites sur la ligne correspondante n'avaient jamais
été conformes aux réalisations : en 1995,
55 milliards de francs étaient prévus mais seulement
21 milliards de francs ont été réalisés, en
1996, 22 milliards de francs étaient inscrits mais seulement
13 milliards de francs ont pu être réalisés, en 1997,
27 milliards de francs étaient inscrits mais 59 milliards de
francs ont finalement été réalisés. En 1998,
l'objectif inscrit en loi de finances ne devrait pas être atteint.
M. Michel Charasse
s'est félicité de l'étude
menée par la Cour des Comptes sur la fonction publique, ses effectifs,
ses rémunérations.
S'agissant du régime indemnitaire, il a tenu à préciser
que les fonds de concours du ministère des finances, qui viennent
d'être réintégrés dans le projet de loi de finances
pour 1999, étaient clairement identifiés, à la
différence de structures similaires existant au sein d'autres
ministères. Il a également distingué les régimes
indemnitaires correspondant à l'exercice effectif de
responsabilités et à la prise de risques de ceux relevant de
stratifications historiques. De même il s'est interrogé sur les
modalités de gestion des effectifs de la fonction publique, et notamment
sur l'utilisation de la mobilité dans l'intérêt du service.
Il a enfin souhaité que l'étude de la Cour des Comptes soit
étendue aux entreprises publiques.
S'agissant de la réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959, il a
rappelé la nécessité de l'autorisation préalable du
Parlement en matière des dépenses, l'importance de l'article
d'équilibre et l'intérêt que présente le
mécanisme dit de la " régulation budgétaire ",
ainsi que la nécessaire distinction entre l'autorisation et l'obligation
de dépense.
Enfin, évoquant, en sa qualité de rapporteur spécial des
crédits de la Coopération, sa récente mission en Afrique,
il a fait état de deux affaires, notamment en matière de
livraison d'aide alimentaire à caractère humanitaire, qui
pouvaient relever de la compétence de la Cour des Comptes.
M. Roland du Luart
, après s'être
félicité de la qualité des travaux de la Cour, s'est
interrogé sur les suites effectivement données à ses
conclusions. S'agissant de l'étude menée sur la fonction publique
et ses rémunérations, il a souhaité en connaître la
date de parution afin que celle-ci puisse clarifier le débat en la
matière, trop souvent polémique et excessif.
Il a enfin souhaité obtenir des informations quant au niveau
réel des primes versées à certains corps techniques de
l'Etat.
Partant de la situation de l'EPFR et des modalités de sa mise en
place,
M. Yann Gaillard
a souhaité que soient
examinées les conditions dans lesquelles cette structure avait
travaillé, ainsi que son coût financier. Il s'est par ailleurs
interrogé sur la nature précise et l'évolution à
venir des relations existant entre l'EPFR et le CDR (comptoir de
réalisation) et il a souhaité, que la Cour des Comptes puisse
apporter son éclairage en ce domaine.
M. Pierre Joxe
,
Premier Président de la Cour des Comptes,
s'agissant du travail actuellement effectué par la Cour des Comptes en
matière de rémunérations au sein de la fonction publique
en a reconnu la difficulté technique, notamment en raison du
nécessaire respect du caractère contradictoire de la
procédure. Il a par ailleurs souhaité obtenir des
précisions quant aux faits évoqués par M. Michel
Charasse en sa qualité de rapporteur spécial pour mieux orienter
l'action de contrôle de la Cour des Comptes.
Répondant à M. Roland du Luart, il lui a indiqué
que, lorsque les pressions, qu'elles émanent du Parlement, du
Gouvernement ou de l'opinion publique étaient fortes, les rapports et
études de la Cour connaissaient des suites rapides, mais qu'en tout
état de cause, la Cour ne disposait pas en principe de pouvoir de
sanction propre. A ce titre, évoquant les auditions publiques
menées en ces matières par le Parlement britannique, il a
estimé qu'elles pouvaient constituer un exemple transposable en France,
si le Parlement français le jugeait opportun.
S'agissant des rémunérations des ministres, il a rappelé
que celles-ci étaient réglementées et prévues de
façon très précise. De façon plus
générale, il a indiqué que les travaux de la Cour
permettraient de tracer un panorama clair et complet de la situation de
l'ensemble des rémunérations publiques.
En réponse à M. Yann Gaillard, il a convenu de
l'intérêt et de la nécessité, pour la Cour des
Comptes, d'étudier la situation de l'EPFR, tout en soulignant la
diversité, voire la complexité, des intérêts,
notamment financiers, en cause.
Il a enfin souligné l'utilité, notamment pour apprécier
l'effectivité des politiques publiques, des synergies pouvant exister
entre le développement de la fonction de contrôle du Parlement et
les travaux menés en ce domaine par la Cour des Comptes.
M. François Logerot, président de la première
chambre de la Cour des Comptes
, a apporté des précisions
à M. Roland du Luart sur les montants respectifs des
indemnités perçues par les fonctionnaires du génie rural
et ceux des ponts et chaussées.
S'agissant de la situation de l'EPFR, il a convenu de la justesse du propos de
M. Yann Gaillard et souhaité, à ce titre, de façon
plus générale, qu'une étude de synthèse soit
menée par la Cour sur les opérations de défaisance.
M. Alain Lambert, président
, a tenu à remercier
M. Pierre Joxe pour l'intérêt et les perspectives ouvertes
par son audition en matière de développement de la fonction de
contrôle du Parlement.