Projet de loi de finances pour 1999 : Services communs

Projet de loi de finances pour 1999

MARINI (Philippe), Rapporteur général ; PELLETIER (Jacques), Rapporteur spécial

RAPPORT GENERAL 66 (98-99), Tome III, Annexe 21 - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières

N° 66

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 19 novembre 1998.

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 21

ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS ET LOGEMENT :

I . - SERVICES COMMUNS

Rapporteur spécial : M. Jacques PELLETIER

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 1078 , 1111 à 1116 et T.A. 193 .

Sénat : 65 (1998-1999).

Lois de finances.

AVANT PROPOS

Suite à la fusion par décret du 6 mars 1998 de la direction de l'aménagement foncier et de l'urbanisme et de la direction de l'habitat et de la construction, les crédits de l'urbanisme, inscrits l'an dernier dans l'agrégat 06 du fascicule "urbanisme et services communs", et constitués principalement de dépenses en capital sont désormais retracés au fascicule "logement et urbanisme" du ministère de l'Equipement, des transports et du logement.

Le budget des services communs du ministère de l'Equipement, des transports et du logement pour 1999, est donc un budget constitué à plus de 99% de dépenses ordinaires, représentant la rémunération des personnels et les moyens de fonctionnement du ministère. Autant dire que ce budget est très fortement rigide et laisse peu de marges de manoeuvre à une politique déterminée.

Pour autant, ce budget est loin d'être négligeable, puisqu'il représente 23 milliards de francs, et il doit donc faire l'objet d'un examen attentif.

Cet examen montre que dans les 10 dernières années, les gouvernements successifs, tirant enseignement de la décentralisation et de ses effets dans de nombreux domaines d'actions auparavant dévolues à l'Etat, ont procédé à une réduction des effectifs des services déconcentrés.

Pour 1999, l'effort de maîtrise des dépenses de personnel se réduit de moitié.

Votre rapporteur estime que cet effort est, de ce fait, insuffisant.

PRINCIPALES OBSERVATIONS

1ère observation : un effort de compression des effectifs réduit de moitié

En 1998, le ministère de l'Equipement, des Transports et du logement avait procédé à la suppression de 1.000 postes dont 535 emplois d'agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 220 ouvriers des parcs et ateliers .

En 1999, l'effort de compression des effectifs sera réduit de moitié : 490 emplois seront supprimés, dont 170 agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 173 adjoints administratifs des services déconcentrés.

En effet, il faut rappeler que depuis 1983, les services déconcentrés ont perdu près de 17.000 emplois, dont 10.700 emplois d'ouvriers et d'exploitation et 4.900 emplois de personnel de catégorie C et D.

Les effectifs budgétaires sont ainsi passés de 111.691 postes en 1988 à 99.405 postes en 1998, soit une perte d'un peu plus de 10.000 emplois sur 10 ans.

Les effectifs du ministère du l'Equipement diminueront d'environ 1.000 unités en 1999 : cette diminution résulte de la suppression réelle de 490 postes et du transfert de 564 emplois du laboratoire national des ponts et chaussées vers le budget du ministère de l'Education nationale.

Il faut noter que la réduction des suppressions d'emplois pour 1999 est justifié par le gouvernement par la nécessité du préserver le secteur de l'entretien et de l'exploitation des routes, sur lequel a porté la majeure partie des réductions d'emplois les années précédentes, et ceci en faveur des collectivités locales.

Toutefois, il faut savoir que les suppressions d'emplois sont compensées pour les collectivités locales.

En effet, au sein des directions départementales de l'équipement, un tiers des agents sont chargés de compétences départementales .

Les suppressions d'emplois affectés exclusivement à l'exercice des compétences départementales engendrent une diminution de l'effectif de chaque direction départementale qui ouvre droit à une compensation financière intégrée dans la dotation globale de décentralisation conformément aux dispositions de la loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992 relative à la mise à la disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'équipement.

2ème observation : Un effort d'adaptation des emplois limité

L'effort d'adaptation des services déconcentrés se manifeste par un renforcement du potentiel technique du ministère, avec la création de 51 postes d'ingénieur des travaux publics de l'Etat et 45 postes d'assistant technique.

Le renforcement des moyens de contrôle de l'application de la réglementation dans les transports terrestres , amorcé en 1998, est poursuivi en 1999, avec la création de 23 postes supplémentaires de contrôleur des transports terrestres et 10 postes de contrôleur du travail et de la main-d'oeuvre. Compte tenu des besoins en ce domaine, il faut saluer l'effort réalisé depuis deux ans, mais souligner combien il est encore loin de répondre aux exigences de contrôle de la réglementation du travail.

En réalité, plus qu'un effort d'adaptation, ce sont des modifications statutaires qui affecteront la composition des personnels du ministère de l'Equipement, des transports et du logement.

En 1998, de nombreux repyramidages avaient concerné les corps du ministère de l'équipement, notamment les corps des techniciens de l'équipement , les corps d'exploitation de la route et les corps de la filière administrative. Pour 1999, les repyramidages concerneront les corps des dessinateurs (307 emplois ) et surtout des adjoints administratifs (1.455 emplois).

3ème observation : une réduction programmée des crédits de fonctionnement qui devra se poursuivre

Concernant les dépenses de fonctionnement , le budget du ministère de l'Equipement enregistre une diminution de 2 % sur les chapitres de fonctionnement des services, conforme à l'application du contrat triennal (1997-1999) conclu avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

L'application de ce contrat, avec régularité, ne peut qu'être saluée, car les mesures d'économies porteront essentiellement sur des dépenses immobilières. Il convient d'ailleurs qu'il soit renouvelé pour les années à venir.

Toutefois, dans un autre domaine, on peut regretter qu'après une mesure nouvelle de 6 millions de francs en 1998 pour renforcer les moyens de la contribution de l'Etat au logement des fonctionnaires, les crédits dévolus à ce chapitre soient en diminution de 1,5 million de francs pour 1999. En effet, seulement 80 logements étaient mis à disposition des 9.500 agents du ministère en 1998.

CHAPITRE PREMIER : PRÉSENTATION DES CRÉDITS

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS POUR 1999

Les crédits du fascicule I "Services communs" du ministère de l'Equipement, des Transports et du logement, s'élèvent à 23,2 milliards de francs en 1999 , soit une progression de 2,6 % par rapport à 1998.

	Budget voté 1998 ^1( * )	PLF 1999	Variation	Evolution en %
Titre III	22 400	22 990	590	2,7%
Titre IV	26,5	26,7	0,2	0,7%
Total DO	22 427	23 017	590	2,7%
Titre V	83	84	1	1,2%
Titre VI	93	88	-5	-5,3%
Total CP	176	172	-4	-2,3%
Total DO +CP	22 603	23 189	586	2,6%

(en millions de francs)

Cette présentation rend compte de l'évolution réelle des dotations : en effet, en 1999, la structure du budget de l'urbanisme et des services communs a connu une modification majeure, suite à un nouveau découpage des sections budgétaires au sein du ministère de l'équipement, des transports et du logement.

Cette évolution fait suite à la fusion par décret du 6 mars 1998 de la direction de l'aménagement foncier et de l'urbanisme et de la direction de l'habitat et de la construction.

Ainsi, les crédits de l'urbanisme, inscrits l'an dernier dans l'agrégat 06 du fascicule "urbanisme et services communs", et constitués principalement de dépenses en capital sont désormais retracés au fascicule "logement et urbanisme" du ministère de l'Equipement, des transports et du logement.

Par ailleurs, des transferts de crédits affectent également les dépenses ordinaires.

Les crédits destinés au laboratoire national des ponts et chaussées sont transférés au ministère de l'Education nationale, de la recherche et de la technologie pour 248 millions de francs. Le laboratoire central des ponts et chaussées a en effet été transformé en établissement public à caractère scientifique et technique en application du décret n° 98-423 du 29 mai 1998.

Des transferts en provenance du budget de la Mer concernent le Centre d'études techniques maritimes et fluviales (CETMEF).

A. LES DÉPENSES ORDINAIRES

Les dépenses ordinaires représentent 99,1% du budget des services communs, après le transfert de la quasi-totalité des crédits d'investissement au budget du logement et de l'urbanisme . Elles progressent de 2,7% pour 1999, soit une augmentation supérieure à celle de 1998.

1. Titre III (moyens des services)

A structure constante, les moyens des services progressent de 2,7 % pour s'établir à 22,9 milliards de francs.

Cette progression globale se décompose ainsi :

- une progression des dépenses de personnel (rémunérations, et charges sociales) de 3,5 %, et une progression des dépenses de pension de 1,8%, pour un total atteignant 20,6 milliards de francs soit 89 % des dépenses du titre.

- une diminution des dépenses de fonctionnement de 2 %, qui s'établissent à 2,3 milliards de francs.

2. Titre IV (dépenses d'intervention)

Les dépenses d'intervention , qui ne représentent que 0,1 % des dépenses ordinaires, sont absolument stables.

L'essentiel du titre IV est représenté par la dotation aux villes nouvelles pour 16 millions de francs.

B. LES DÉPENSES EN CAPITAL

Les dépenses en capital pour 1999 sont très affectées par le transfert des crédits de l'agrégat "aménagement foncier et urbanisme" au fascicule "logement et urbanisme". Elles ne représentent plus que 172 millions de francs, contre 423 millions de francs l'an dernier.

1. Titre V (investissements exécutés par l'Etat)

Les investissements exécutés par l'Etat, qui s'élèvent à 84 millions de francs pour 1999, comprennent essentiellement les crédits relatifs à l'équipement immobilier des services (50 millions de francs), les crédits du programme de recherche pour le développement de l'innovation dans les transports terrestres (PREDIT) pour 11 millions de francs , ainsi que différents crédits d'études (génie civil, expertises et statistiques) pour 14 millions de francs.

2. Titre VI (subventions d'investissement)

Les subventions d'investissement sont en diminution de 5 %, soit 5 millions de francs, par rapport à 1998, à structure constante.

La contribution aux dépenses de logement pour les fonctionnaires diminue de 1,5 million de francs et la subvention d'équipement dans le secteur du bâtiment et des travaux publics de 3,4 millions de francs.

II. AGRÉGATS

Présentation par agrégats (en millions de francs)

agrégats	Budget voté 1998	PLF 1999	Variation
01 personnel	20 045	20 566	2,6%
02 Moyens des services et action économique	1 945	1 916	-1,5%
03 recherche	313	104	-66,7%
04 école nationale des ponts et chaussées	126	129	2,1%
05 cartographie nationale	443	475	7,2%
Total	22 872	23 190	1,4%

A. L'AGRÉGAT "PERSONNEL"

Les dépenses de personnel représentent à elles seules 88,7 % de l'ensemble du budget "services communs". Elles progressent de 2,6 % pour 1999

Cette progression résulte essentiellement de l'augmentation des crédits de personnel , du fait de l'extension en année pleine des mesures de revalorisation des rémunérations intervenues en 1998 et de l'application de l'accord salarial dans la fonction publique, alors que les charges de pensions progressent plus modérément.

La rémunération des personnels qui concerne à 95 % les services déconcentrés du ministère de l'Equipement, des transports et du logement , progresse en effet de près de 3 % à structure constante, pour s'établir à 11,6 milliards de francs.

La participation aux charges de pensions progresse de 1,8 % pour s'établir à 5,6 milliards de francs.

Les charges d'indemnités et de rémunérations diverses progressent de 4,9 % du fait de l'incidence des mesures relatives aux rémunérations dans la fonction publique. Il faut rappeler que l'an dernier, ces crédits avaient augmenté de 14 % en raison de l'annulation du fonds de concours versé par les sociétés concessionnaires d'autoroutes , au titre des frais de contrôle (147 millions de francs en 1996).

Concernant les charges sociales de l'Etat pour les personnels en activité et en retraite , il faut noter que les prestations sociales versées par l'Etat augmenteront de manière significative, en atteignant 417 millions de francs, soit une progression de 11 %. Cette progression résulte essentiellement de la mise en oeuvre du dispositif relatif au congé d'activité, prévu par la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996.

B. L'AGRÉGAT "MOYENS DES SERVICES ET ACTION ÉCONOMIQUE"

Cet agrégat regroupe les moyens de fonctionnement courant et d'investissement de l'administration centrale et des services déconcentrés . Il est en diminution de 1,5 %, en raison de mesures d'économies sur les dépenses de fonctionnement mais également de réduction des moyens de certains programmes d'expertise.

Les crédits de fonctionnement sont réduits de 31,7 millions de francs :

- les moyens de fonctionnement des services déconcentrés (80 % des dépenses de fonctionnement), sont réduits de 25,8 millions de francs, soit 2 % des crédits.

- les moyens de fonctionnement des services centraux (20 % des dépenses), sont réduits de 6 millions de francs, soit 1,98 % des crédits. L'économie portera sur les loyers des immeubles.

En revanche, dans un souci de modernisation des services, et dans la perspective des programmes "Euro" et "An 2000", les dépenses d'informatique et de télématique sont revalorisées de 3,5 millions de francs.

Les crédits consacrés aux études seront sensiblement réduits , les études concernant les actions économiques, internationales et statistiques passant ainsi de 11,6 millions de francs à 8 millions de francs.

Les crédits pour l'équipement immobilier des services seront quasiment stables en 1999 à 50 millions de francs.

C. L'AGRÉGAT "RECHERCHE"

Cet agrégat diminue de 67 % en 1999 en raison de la réforme du statut du Laboratoire central des ponts et chaussées.

En effet, le laboratoire central des ponts et chaussées a été érigé en établissement public à caractère scientifique et technique par décret n° 98-423 du 29 mai 1998, à compter du 1er juin 1998. Aussi, 183,5 millions de francs de crédits ont été transférés au ministère chargé de la recherche.

D. L'AGRÉGAT "ÉCOLE NATIONALE DES PONTS ET CHAUSSÉES"

L'Ecole Nationale des Ponts et Chaussées a été érigée en établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel par décret du 8 décembre 1993. Elle bénéficie donc uniquement d'une subvention de fonctionnement du budget "services communs".

L'école a pour mission de former des élèves ingénieurs civils de l'Etat, d'assurer des actions de formation continue pour les agents de l'Etat, et de développer des recherches.

Pour 1999, ses crédits progresseront de 2 % pour tenir compte de l'incidence des mesures de revalorisation des rémunérations publiques intervenues en 1998.

E. L'AGRÉGAT "CARTOGRAPHIE NATIONALE "

Les crédits à l'Institut géographique national progressent de 7,2 % pour 1999 après une diminution de 1 % en 1998.

Cette progression résulte entièrement de l'accroissement de la subvention de fonctionnement de 32,4 millions de francs, dont :

- 26 millions de francs, pour tenir compte du relèvement du taux de cotisation employeur au titre de l'assurance-vieillesse pour le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements publics industriels de l'Etat.

- 6,4 millions de francs au titre de moyens nouveaux .

En revanche, la subvention d'équipement est stable.

Cette évolution est paradoxale, dans la mesure où, l'an dernier, l'Institut Géographique National enregistrait une diminution de 3,2 millions de francs de ses crédits de fonctionnement.

Rappelons que, selon les termes du contrat de plan passé entre l'Etat et l'IGN qui s'achevait en 1997, l'Etat s'engageait à apporter à l'IGN des moyens financiers légèrement croissants, au début du contrat de plan, pour aider l'établissement à effectuer les investissements indispensables générateurs de recettes commerciales. A partir de 1996, la dotation de l'Etat devait décroître, les nouvelles recettes issues de la commercialisation de bases de données devaient alors compenser la décroissance de la subvention.

Les estimations pour 1997 et 1998 confirmaient cette évolution, alors que l'année 1999 marque une rupture.

III. L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE EN 1997

A. LA DIMINUTION TENDANCIELLE DES CRÉDITS DEPUIS 1995 S'EST CONFIRMÉE EN 1997

Entre 1995 et 1997, les crédits du budget de l'urbanisme et des services communs ont diminué de 1,5%.

L'année 1997 ne déroge pas à la règle puisque le budget voté a diminué de 1% par rapport à 1996.

Urbanisme et services communs : évolution des budgets votés 1995-1997

	1995		1995/1994	1996		1996/1995	1997		1997/1996
TITRES	F	%		F	%		F	%	0%
III	22.203	97%	2%	22.294	98%	0%	22.189	98%	0%
IV	89	0%	7%	25	0%	-71%	24	0%	-7%
V	325	1%	-7%	205	1%	-37%	178	1%	-13%
VI	359	2%	-1%	268	1%	-25%	250	1%	-7%
TOTAL	22.976	100%	2%	22.793	100%	-1%	22.641	100%	-1%

B. DE NOMBREUX TRANSFERTS DE CRÉDITS AFFECTENT LA PRÉSENTATION DU BUDGET

La section "urbanisme et services communs" fait l'objet d'un grand nombre de modifications réglementaires de crédits en cours d'exercice .

En 1997, l'effectif autorisé (100.246 emplois) a été accru de 2.385 emplois par transferts. En sens contraire, près de 6 milliards de francs ont été transférés aux charges communes pour le paiement des pensions, 0,9 milliard pour les cotisations patronales et 1 milliard ont été ouverts par fonds de concours. 0,7 milliard ont été ouverts au titre des reports et 0,2 milliard par décret d'avance.

Récapitulation des crédits ouverts en 1997 (dépenses ordinaires)

	TITRE III	TITRE IV	TOTAL
LOI DE FINANCES INITIALE	22.189.442	23.702	22.213
LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE	5.200	5.240	10.440
ARRÊTES DE RÉPARTITION	4.100	5.741	9.841
ANNULATIONS	-21.743	-2.055	-23.798
ARRÊTES DE TRANSFERT	-4.539.422		-4.539.422
DÉCRET D'AVANCE	160.000		160.000
REPORTS	232.061	310	232.371
FONDS DE CONCOURS	1.017.912	350	1.018.262
TOTAL CRÉDITS OUVERTS	19.047.550	33.288	19.080.838

Il apparaît qu'en exécution, les crédits ouverts en 1997 ont été très sensiblement inférieurs aux crédits votés en loi de finances initiale. Cette diminution est due en grande partie par le montant des arrêtés de transfert (4,5 milliards de francs).

En revanche, le taux de consommation des crédits est très bon : sur les 20,5 milliards ouverts, 19,6 milliards ont été dépensés soit 96% des crédits.

C. UNE DÉCONCENTRATION IMPORTANTE DES CRÉDITS

La déconcentration est une caractéristique de la gestion du budget des services communs . En effet, l'administration centrale recrute et gère 36.000 agents, elle décide des concours de recrutement pour 23.000 agents (la gestion étant assurée par les services déconcentrés), seul le recrutement et la gestion des 43.000 ouvriers étant totalement déconcentrés.

Déconcentration de la gestion du personnel par catégorie

	Effectif budgétaire
corps gérés par l'administration centrale	36.387
administratifs A, B et C	8.719
techniques A et B	20.818
contractuels A, B, et C	5.181
ouvriers	1.669
Corps recrutés par concours décidés par l'administration centrale et gérés par les services déconcentrés	23.272
Adjoints administratifs des services déconcentrés	16.792
Agents administratifs des services déconcentrés	1.178
Dessinateurs	5.302
Corps recrutés et gérés par les services déconcentrés	42.972
Agents et chefs d'équipe d'exploitation	33.205
Inscrits maritimes	472
Surveillants et auxiliaires des phares et balises	150
Ouvriers des parcs et ateliers	9.145
TOTAL	102.631

La déconcentration des crédits est réelle : un tiers des dépenses ordinaires sont engagées par l'administration centrale, deux tiers sont engagées par les services déconcentrés . Parallèlement, un quart des autorisations de programme est déléguée aux services déconcentrés.

Déconcentration des dépenses ordinaires hors personnel

Titres	Dépenses engagées par l'administration centrale		Dépenses déconcentrées
	Montant	%	Montant	%
TITRE III	1.208.723	33	2.399.909	67
TITRE IV	28.824	87	4.278	13
TOTAL	1.237	34	2.404	66

(en milliers de francs)

D. UNE DIMINUTION DES EFFECTIFS

1. La diminution des effectifs depuis 1995

L'évolution des effectifs budgétaires de 1994 à 1997

	1994	1995	1996	1997
Effectifs	103.999	103.136	100.590	100.246

Les effectifs du budget de l'Equipement, des transports et du logement ont sensiblement diminué depuis 1994 (-3,6%).

Du fait des nombreux transferts, il est toutefois difficile de suivre exactement l'évolution des effectifs du ministère de l'Equipement, des transports et du logement. En effet, entre 1994 et 1997, le ministère a perdu 3.753 emplois mais seulement 1.914 emplois nets. Les autres suppressions (1.839 emplois) correspondent à des transferts entre ministères : le transfert des emplois de l'architecture au ministère de la culture en loi de finances pour 1996, le transfert en sens contraire des emplois de l'administration centrale de la mer (271) et de l'inspection du travail et de la main-d'oeuvre des transports (263) en 1997.

Malgré les diminutions, il apparaît que les effectifs réels sont inférieurs aux effectifs autorisés.

L'effectif réel atteint en effet 98% de l'effectif autorisé.

1997	Effectif budgétaire	Effectif réel au 31/12	Ecart
	102.631	100.645	-1,9%

Parallèlement à la diminution des effectifs, il faut noter la croissance des dépenses de personnel, qui est toutefois restée contenue en 1996 et 1997 avant de reprendre une progression depuis 1998.

Dépenses de personnel de 1995 à 1999

LFI 1995	LFI 1996	LFI 1997	LFI 1998	LFI 1999
19.364	19.678	19.616	20.177	20.575
-	+1,6%	-0,3%	+2,8%	+1,9%

Il est à noter que l'augmentation pour 1999 (+1,9%) ne traduit pas entièrement l'accroissement réel des dépenses, en raison des transferts de crédits et notamment le passage du laboratoire national des ponts et chaussées sous le statut d'établissement public, avec le transfert de ses crédits au budget du ministère de l'Education nationale, de la recherche et de la technologie.

CHAPITRE II : POURSUIVRE LA MAÎTRISE DES DÉPENSES

I. UN EFFORT DE COMPRESSION DES EFFECTIFS RÉDUIT DE MOITIÉ

En 1998, le ministère de l'Equipement, des Transports et du logement avait procédé à la suppression de 1.000 postes dont 535 emplois d'agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 220 ouvriers des parcs et ateliers .

En 1999, l'effort de compression des effectifs sera réduit de moitié : 490 emplois seront supprimés, dont 170 agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 173 adjoints administratifs des services déconcentrés.

En effet, il faut rappeler que depuis 1983, les services déconcentrés ont perdu près de 17.000 emplois, dont 10.700 emplois d'ouvriers et d'exploitation et 4.900 emplois de personnel de catégorie C et D.

Les effectifs budgétaires sont ainsi passés de 111.691 postes en 1988 à 99.405 postes en 1998, soit une perte d'un peu plus de 10.000 emplois sur 10 ans.

Personnel rémunéré sur crédits " services communs"

Le tableau ci-dessus montre que les effectifs du ministère du l'Equipement diminueront d'environ 1.000 unités en 1999 : cette diminution résulte de la suppression réelle de 490 postes et du transfert de 564 emplois du laboratoire national des ponts et chaussées vers le budget du ministère de l'Education nationale.

Il faut noter que la réduction des suppressions d'emplois pour 1999 est justifié par le gouvernement par la nécessité du préserver le secteur de l'entretien et de l'exploitation des routes, sur lequel a porté la majeure partie des réductions d'emplois les années précédentes, et ceci en faveur des collectivités locales.

Toutefois, il faut savoir que les suppressions d'emplois sont compensées pour les collectivités locales.

En effet, au sein des directions départementales de l'équipement, un tiers des agents sont chargés de compétences départementales .

Les suppressions d'emplois affectés exclusivement à l'exercice des compétences départementales engendrent une diminution de l'effectif de chaque direction départementale qui ouvre droit à une compensation financière intégrée dans la dotation globale de décentralisation conformément aux dispositions de la loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992 relative à la mise à la disposition des départements des services déconcentrés du ministère de l'équipement.

II. UN EFFORT D'ADAPTATION DES EMPLOIS LIMITÉ

L'effort d'adaptation des services déconcentrés se manifeste par un renforcement du potentiel technique du ministère, avec la création de 51 postes d'ingénieur des travaux publics de l'Etat et 45 postes d'assistant technique.

Le renforcement des moyens de contrôle de l'application de la réglementation dans les transports terrestres , amorcé en 1998, est poursuivi en 1999, avec la création de 23 postes supplémentaires de contrôleur des transports terrestres et 10 postes de contrôleur du travail et de la main-d'oeuvre. Compte tenu des besoins en ce domaine, il faut saluer l'effort réalisé depuis deux ans, mais souligner combien il est encore loin de répondre aux exigences de contrôle de la réglementation du travail.

En réalité, plus qu'un effort d'adaptation, ce sont des modifications statutaires qui affecteront la composition des personnels du ministère de l'Equipement, des transports et du logement.

En 1998, de nombreux repyramidages avaient concerné les corps du ministère de l'équipement, notamment les corps des techniciens de l'équipement , les corps d'exploitation de la route et les corps de la filière administrative. Pour 1999, les repyramidages concerneront les corps des dessinateurs (307 emplois ) et surtout des adjoints administratifs (1.455 emplois).

III. LA RÉDUCTION PROGRAMMÉE DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT DOIT SE POURSUIVRE

1. Le contexte général : une diminution des crédits de fonctionnement

Concernant les dépenses de fonctionnement , le budget du ministère de l'Equipement enregistre une diminution de 2 % sur les chapitres de fonctionnement des services, conforme à l'application du contrat triennal (1997-1999) conclu avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

L'application de ce contrat, avec régularité, ne peut qu'être saluée, car les mesures d'économies porteront essentiellement sur des dépenses immobilières. Il convient d'ailleurs qu'il soit renouvelé pour les années à venir.

Toutefois, dans un autre domaine, on peut regretter qu'après une mesure nouvelle de 6 millions de francs en 1998 pour renforcer les moyens de la contribution de l'Etat au logement des fonctionnaires, les crédits dévolus à ce chapitre soient en diminution de 1,5 million de francs pour 1999. En effet, seulement 80 logements étaient mis à disposition des 9.500 agents du ministère en 1998.

2. Le cas particulier de l'Institut géographique national

a) Le contrat de plan entre l'Etat et L'IGN s'achève sans être véritablement concluant

Le contrat de plan Etat/IGN 1993 -1997 s'articule autour de plusieurs principes généraux, notamment l'inscription de l'action de l'IGN dans une perspective internationale, la mise en place des grandes bases de données géographiques nationales, l'amélioration des indicateurs de productivité et de recherche-développement

En 1996, les indicateurs du contrat de plan étaient relativement positifs :

- le gain de productivité cumulé sur 4 ans de +20,3%, soit un taux très sensiblement supérieur à l'objectif fixé (+10,37%)

- le chiffre d'affaires commercial (268 millions de francs), était inférieur à l'objectif du contrat de plan (330 millions de francs) en raison de retards dans les données cartographiques et topographiques et d'une conjoncture économique défavorable.

- le chiffre d'affaires financier , de -16,6 millions de francs, se situait en deçà de l'objectif de + 4,3 millions de francs pour 1996.

A fin 1997, il convient de faire un bilan relativement nuancé de l'exécution du contrat de plan.

En effet, le contrat de plan a été respecté quant à la diminution tendancielle des subventions de l'Etat, mais il ne s'est pas accompagné de la remontée attendue des ressources propres.

b) L'IGN ne parvient pas à améliorer ses résultats commerciaux

• La principale ressource de l'IGN provient de la vente de produits "finis" (cartes, photos..).

Cette vente est en forte progression, puisqu'en moyenne, les ventes ont progressé de 10% par an depuis 1993.

Ventes de produits

	1993	1994	1995	1996	1997	Evolution
TOTAL	100,98	120,62	138,89	145,02	155,10	+53,6%

• Cependant, l'Institut géographique national effectue également des travaux facturés en France. La rémunération de ces travaux s'est réduite constamment depuis 1993.

Travaux facturés en France

en millions de francs courant	1993	1994	1995	1996	1997	Evolution
Total travaux facturés France	116,3	113,6	107,2	101,5	97,4	-16,2%

Les travaux facturés effectués en France sont les suivants :

- travaux aériens

- topo-cartographie numérique

- traitement d'images satellitales

- cartographie touristique et thématique

- travaux cartographiques divers (travaux de laboratoire ou d'atelier)

- travaux de géodésie, nivellement, photogrammétrie, métrologie.

• L'IGN ne travaille pas directement pour l'étranger, mais sa filiale IGN France International réalise d'importantes missions à l'étranger. En 1997, elles se sont déroulés au Luxembourg, au Sénégal, à la frontière Arabie-Saoudite-Qatar, à Madagascar, au Niger, au Yemen, au Zimbabwé, en Algérie, au Kenya...

Travaux facturés à l'étranger

en millions de francs courant	1993	1994	1995	1996	1997	Evolution
Total travaux facturés à l'étranger	16,2	19,3	34,1	21,4	16,7	+3%

c) Une faiblesse des moyens d'investissement

Il semble que le point faible essentiel du budget de l'Institut géographique national réside dans la faiblesse de ses moyens d'investissement.

La diminution de la subvention d'équipement et de la subvention pour la recherche ont considérablement restreint les marges de manoeuvre de l'établissement.

Crédits de paiement disponibles pour investissements

	1993	1994	1995	1996	1997	Evolution
subvention d'équipement	45,5	46,7	46,8	43,5	40,7	-10,5%
subvention de recherche	6,4	5,6	5,7	6,1	4,6	-28%
ressources propres ordinaires	4,0	4,0	10,6	3,9	3,4	-15%
ressources propres exceptionnelles	20,4	2,3	3,3	0,3	0	-100%
fonds de concours	1,6	0,7	0,9	0,2	0,2	-87,5%
production immobilisée	0,8	0,8	0,4	0,4	0,4	-50%
total	78,7	60,1	67,7	54,4	49,3	-37%
valeur en MF constants 1997	85,0	63,8	70,5	55,2	49,3	-42%

Si la situation de l'IGN est satisfaisante sur la base de données cartographiques, elle est plus difficile pour la base de données topographiques car les investissements nécessaires, en formation de personnels, en logiciels et matériels, sont longs et coûteux.

Votre rapporteur s'étonne donc de l'évolution de la dotation à l'Institut géographique national.

En effet, les crédits à l'Institut géographique national progressent de 7,2 % pour 1999 après une diminution de 1 % en 1998.

Cependant, cette progression résulte entièrement de l'accroissement de la subvention de fonctionnement de 32,4 millions de francs, dont :

- 26 millions de francs, pour tenir compte du relèvement du taux de cotisation employeur au titre de l'assurance-vieillesse pour le fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements publics industriels de l'Etat.

- 6,4 millions de francs au titre de moyens nouveaux .

En revanche, la subvention d'équipement est stable.

Il semble à votre rapporteur que l'effort en faveur de l'établissement aurait dû s'inscrire dans une revalorisation de ses moyens en investissement.

En conclusion, votre rapporteur tient à souligner combien le budget des "services communs", correspondant pour l'essentiel à la rémunération des personnels du ministère de l'Equipement, des transports et du logement, est, du fait de sa structure même, un budget d'une grande rigidité.

Cependant, alors que la diminution progressive des moyens de fonctionnement des services est poursuivie, les crédits de personnel augmentent de manière très significative, de plus de 3 %, pour un volume total de 14,5 milliards de francs, ce qui va à l'encontre d'une stabilisation souhaitée des dépenses de l'Etat.

MAJORATIONS DE CREDITS ADOPTEES A L'ASSEMBLEE NATIONALE

Les majorations de crédits, correspondant à des dépenses nouvelles, s'élèvent à 4,46 millions de francs sur le chapitre 36-65, article 10 (Subvention de fonctionnement de l'Institut géographique national).

Ces crédits supplémentaires correspondent à un remboursement de TVA qui n'avait pas été budgété par erreur.

EXAMEN EN COMMISSION

Sous la présidence de M. Alain Lambert, président, la commission a procédé, sur le rapport de M. Jacques Pelletier, rapporteur spécial, à l'examen des crédits de l'équipement, des transports et du logement, I - Services communs.

M. Jacques Pelletier a présenté ses principales observations.

En premier lieu, il a déclaré que l'effort de compression des effectifs serait réduit de moitié en 1999 : 490 emplois seront supprimés, dont 170 agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 173 adjoints administratifs des services déconcentrés. En 1998, le ministère de l'équipement, des transports et du logement avait procédé à la suppression de 1.000 postes dont 535 emplois d'agents d'exploitation des travaux publics de l'Etat et 220 ouvriers des parcs et ateliers.

Il a noté que la réduction des suppressions d'emplois pour 1999 était justifiée, selon le Gouvernement, par la nécessité de préserver le secteur de l'entretien et de l'exploitation des routes, sur lequel avait porté la majeure partie des réductions d'emplois les années précédentes.

Il a toutefois précisé que, pour les agents chargés de compétences départementales, les suppressions d'emplois ouvraient droit à une compensation financière intégrée dans la dotation globale de décentralisation.

En second lieu, il a estimé que l'effort d'adaptation des emplois était limité. Il a toutefois salué le renforcement des moyens de contrôle de l'application de la réglementation dans les transports terrestres, amorcé en 1998, et poursuivi en 1999, avec la création de 23 postes supplémentaires de contrôleur des transports terrestres et 10 postes de contrôleur du travail et de la main-d'oeuvre. Il a souhaité que l'effort se poursuive en ce domaine.

En troisième lieu, il a observé une réduction programmée des crédits de fonctionnement, conforme à l'application du contrat triennal conclu entre le ministère de l'équipement, des transports et du logement et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

En conclusion, M. Jacques Pelletier a souligné combien le budget des "services communs", correspondant pour l'essentiel à la rémunération des personnels du ministère de l'équipement, des transports et du logement, était, du fait de sa structure même, un budget d'une grande rigidité.

Cependant, il a déclaré que les crédits de personnel augmentaient de manière très significative, de plus de 3 %, pour un volume total de 14,5 milliards de francs, ce qui allait à l'encontre d'une stabilisation souhaitée des dépenses de l'Etat.

En réponse à M. François Trucy , M. Jacques Pelletier a indiqué que l'Institut géographique national avait pour mission d'établir la cartographie du territoire national et qu'il n'avait pas vocation à travailler directement pour des pays étrangers. Il a expliqué le transfert des crédits du laboratoire central de ponts et chaussées au budget du ministère de la recherche par sa transformation en établissement public à caractère scientifique, mais soulignant qu'un lien devait subsister avec la politique menée par le ministère de l'équipement, des transports et du logement.

Puis, après l'intervention de M. Bernard Angels , la commission a adopté un amendement réduisant l'augmentation des crédits du titre III du budget des services communs, et elle a adopté les crédits ainsi modifiés

¹ hors montant des chapitres transférés en 1999