FICHE D'IMPACT BUDGÉTAIRE
RÉALISÉE PAR LA
CHANCELLERIE
1 -
Article 1er du projet de loi modifiant les articles 10 et 39 de la loi du
10 juillet 1991
La nouvelle rédaction de l'article 10 de la loi du 10 juillet 1991
prévoyant la rétribution au titre de l'aide juridictionnelle de
la transaction conclue avant toute introduction d'instance contentieuse ne
devrait pas entraîner de charge budgétaire supplémentaire
par rapport au droit actuel puisque toute affaire réglée par
transaction est en principe une affaire contentieuse en moins. Il y a donc
transfert de charge du contentieux vers le transactionnel.
Les second et troisième alinéas nouveaux de l'article 39
posent le principe que les pourparlers qui n'ont pas pu aboutir à la
conclusion d'une transaction méritent rémunération au
titre de l'aide juridictionnelle, le niveau de cette rémunération
étant fixé par décret en Conseil dEtat.
Pour la commodité du raisonnement, il a été
considéré dans la suite de la présente fiche que cette
rémunération ferait l'objet d'un abattement de 50 % par
rapport à celle versée au terme d'une procédure
contentieuse, par référence aux dispositions du troisième
alinéa de l'article 111 du décret du 19 décembre
1991 portant application de la loi actuelle et traitant de la transaction en
cours d'instance.
A périmètre d'affaires constant
, les nouvelles
dispositions ne devraient pas générer de charges
budgétaires nouvelles. Deux hypothèses sont en effet possibles :
- la tentative de transaction débouche sur une action contentieuse
et la rétribution versée par l'Etat au titre de la tentative
s'impute sur la rétribution versée au terme du procès dans
des conditions qui seront définies par décret en Conseil dEtat ;
- la tentative de transaction n'est pas suivie d'une action contentieuse
et le coût pour l'Etat est inférieur de moitié à
celui de la procédure contentieuse à laquelle la tentative de
transaction s'est substituée.
La seule question qui doit être posée est donc celle de savoir si
ces dispositions nouvelles vont avoir un
effet "d'attrait"
,
c'est-à-dire si elles vont conduire des personnes concernées par
un litige, à s'engager dans la voie de la transaction, puis le cas
échéant dans celle du procès, alors qu'elles ne l'auraient
pas fait à droit constant.
Pour tenter d'apprécier ce "risque" budgétaire, il faut dans un
premier temps déterminer l'importance du domaine juridique
concerné en utilisant les données contentieuses disponibles les
plus récentes, à savoir celles de l'année 1996.
Il y a eu, au cours de cette année,
1.102.848
affaires
nouvelles devant les tribunaux d'instance et de grande instance qui sont les
juridictions les plus consommatrices d'aide juridictionnelle.
1(
*
)
Le contentieux de la famille et de l'état des personnes ainsi que celui
de l'exécution peuvent être écartés de cette base,
le premier parce qu'en droit il ne peut donner lieu à transaction hors
saisine du juge que dans un nombre très limité de cas, le second
parce qu'il est nécessairement contentieux s'agissant de demander au
juge d'aménager les modalités d'exécution d'une
décision de Justice ou d'en faciliter l'exécution. Ces deux
contentieux représentaient en 1996,
649.746
affaires.
Le contentieux patrimonial général qui est donc celui qui peut
donner lieu à transaction extra-judiciaire a représenté en
1996,
453.102
affaires.
Si l'on applique à cette base, les taux de couverture AJ observés
au cours du même exercice dans ces deux catégories de juridiction
(26,33 % devant les TGI, 13 % devant les TI) on obtient les
résultats suivants :
Contentieux patrimonial général ayant donné lieu à aide juridictionnelle :
TGI
37.723 affaires
TI
40.380 affaires
78.103 affaires
Ce
premier chiffre montre que le domaine susceptible de donner lieu à
tentative de transaction rémunérée au titre de l'aide
juridictionnelle reste un domaine relativement limité, le contentieux de
l'aide juridictionnelle étant, en effet, un contentieux majoritairement
familial (divorce, post-divorce, contentieux de la famille naturelle...).
L'hypothèse de travail retenue ici est que l'effet d'"attrait"
n'excédera pas 10 % de ce volume, soit 7.800 affaires.
Un certain nombre de ces dossiers donneront lieu à la conclusion d'une
transaction et donc à un paiement de l'AJ à taux plein, un
certain nombre d'entre eux déboucheront sur une procédure
contentieuse et donneront lieu également au paiement de l'AJ à
taux plein, enfin un certain nombre se limiteront à la tentative de
transaction et donneront donc lieu au paiement de PAJ au taux réduit de
50 %.
Il est proposé de considérer que la moitié de ces affaires
nouvelles donnera lieu à paiement d'une AJ à taux plein et
l'autre moitié au taux réduit.
Si l'on applique à l'hypothèse de 7.800 affaires
supplémentaires les coûts moyens de rétribution au titre de
l'aide juridictionnelle observé dans ces deux catégories de
juridiction, les résultats suivants sont observés :
(compte non
tenu de l'économie résultant de la substitution de la simple
tentative de transaction à une action contentieuse).
Il -
Chapitre Il du projet de loi
Les
principales dispositions de ce second chapitre précisent le contenu de
l'accès au droit et modifient les règles de constitution et de
composition des actuels conseils départementaux de l'aide juridique
créés par la loi du 10 juillet 1991 qu'il est proposé
de transformer en conseils départementaux de l'accès au droit et
de la résolution amiable des litiges.
Ces dispositions qui ont pour but de favoriser et d'accélérer la
mise en place de ces conseils sur l'ensemble du territoire, n'ont pas vocation
à générer un surcoût budgétaire
spécifique par rapport à la mise en oeuvre du dispositif des CDAJ
organisé par la loi de 1991 relative à l'aide juridique.
Le projet de loi de finances pour 1999 contient deux mesures nouvelles
destinées à accompagner la mise en oeuvre du volet "accès
au droit" du présent projet de loi :
- la première de 5,5 MF sur le chapitre 46.01 permettant
d'accroître fortement l'enveloppe de crédit d'intervention
attribuée aux conseils départementaux ;
- la seconde de 6 MF sur le chapitre 37-92 permettant aux tribunaux
de grande instance des chefs-lieux de département de disposer de moyens
supplémentaires pour assurer le fonctionnement courant des conseils
départementaux.
III - Articles 12, 13 et 14 du projet de loi (chapitre III)
Ces trois articles prévoient la rétribution au titre de l'aide juridictionnelle de l'avocat intervenant en matière de médiation pénale (mesure alternative aux poursuites devant la juridiction de jugement créée par l'article 41, 7ème alinéa du code de procédure pénale). L'avocat peut intervenir soit pour assister la personne mise en cause soit pour représenter la victime.
Le
chiffrage ci-dessous a été établi sur les bases suivantes
- nombre de médiation pénales en 1996 : 38.918.
- proposition de mise en cause satisfaisant aux conditions de ressources
de la loi de juillet 1991 et sollicitant l'assistance d'un conseil : 25 %
- proposition de victimes satisfaisant aux conditions de ressources de la
loi de juillet 1991 et sollicitant l'assistance d'un conseil : 5 %
- rétribution de l'avocat : 2 unités de valeur
Calcul :
- mise en cause : 25 % de 38.918 = 9.729
arrondis à 10.000 x
285 F =
2.850.000 F
- victimes : 5 % de 38.918 = 1.945
arrondis à 2.000 x 285 F
=
570.000 F
TOTAL = 3.420.000 F
TOTAL général (1 + 11) = 18.420.000 F
arrondis à 18,5 MF
IV -
Titre II, article 17
Cet article a pour objectif de donner un fondement juridique à l'existence des maisons de la justice et du droit, dont les créations ont été, jusqu'à présent, purement prétoriennes. Il existe actuellement 30 maisons de la justice et du droit auxquelles s'ajoutent à Marseille 13 antennes (1 par arrondissement) et sur l'île de la Réunion, 20 antennes.
Le
coût unitaire de création d'une MJID se décompose de la
sorte :
- 0,6 emploi de magistrat 202.000F
- 1 emploi de greffier : 160.000F
- 1 emploi d'éducateur 165.000F
- crédit de fonctionnement lié à l'activité
de
l'éducateur 35.000F
- 1 emploi-jeune
85.000F
6(
*
)
TOTAL
647.000F/an
auxquels
s'ajoutent les crédits de premier équipement en matériel
informatique (50.000F).
L'ouverture d'une MJD ne nécessite pas nécessairement de
créations d'emploi dans tous les cas : les besoins ci-dessus
énumérés peuvent être satisfaits, sur certains
sites, par redéploiement.
V - Réduction de charges
Le
rôle nouveau donné aux conseils départementaux de
l'accès au droit de développement des modes non judiciaires de
résolution des litiges ainsi que l'incitation financière
résultant pour les avocats de l'octroi de l'aide juridictionnelle en
matière de transaction avant contentieux permettent d'envisager une
réduction de certaines catégories de contentieux. Cette
réduction des flux d'entrée dégagera des
équivalents temps pleins de magistrat et de fonctionnaire de greffe qui
pourront être redéployés sur des activités de
résorption des stocks entrainani une accélération des
délais de jugement des affaires contentieuses et participant ainsi
à la réalisation de l'un des objectifs principaux du plan de
réforme pour la Justice, présenté le 29 octobre 1997
: mettre la justice au service des citoyens en la rendant plus accessible pour
tous et plus rapide.
En outre, devant les dysfonctionnements persistants les plus choquants pour les
citoyens (fort taux de classement, délais de jugement très
longs), votre rapporteur insiste sur la nécessité de donner la
priorité à l'amélioration du service offert aux
justiciables avant de lancer toute autre réforme, sans préjuger
de leur utilité.
I. L'EXÉCUTION DU PROGRAMME PLURIANNUEL POUR LA JUSTICE
Le
6 janvier 1995, la loi de programme n ° 95-9 relative
à la justice a été publiée, qui visait à
augmenter les moyens des juridictions de 8,1 milliards de francs sur cinq
ans, répartis de la manière suivante :
- services judiciaires 4,5 milliards de francs
- administration judiciaire 3 milliards de francs
- protection judiciaire de la jeunesse 0,4 milliard de francs
- juridictions administratives 0,2 milliard de francs
Cette loi avait également prévu la création de
5.760 emplois budgétaires pendant la période 1995-1999 et
devait permettre d'augmenter de 6.100 les effectifs disponibles :
- services judiciaires 1.400
dont :
• magistrats
300
• fonctionnaires
1.020
• magistrats exerçant à titre
temporaire (en équivalent temps plein)
80
-
Conseil d'Etat et juridictions administratives 380
dont :
• magistrats
180
• fonctionnaires
200
- Administration pénitentiaire 3.920
- Protection judiciaire de la jeunesse 400
En 1997, le Gouvernement a décidé d'étaler sur une
année supplémentaire l'exécution de cette loi de programme.
Pourtant, le rattrapage opéré à partir de 1998 permet
dès aujourd'hui de dresser un bilan de l'exécution de la loi de
programme.
1. Les créations d'emplois
A la fin
de l'année 1999, les quatre grands secteurs de la Justice auront connu,
au titre du programme, 3.947créations d'emplois nets, soit 64,7 %
de l'ensemble.
Cette moyenne cache cependant de fortes disparités par secteur.
- En ce qui concerne les services judiciaires, 1384 emplois ont
été créés au titre de la loi de programme sur les
1.400 prévues au total, soit un taux de réalisation de
98,9 % ;
- La protection judiciaire de la jeunesse a bénéficié
de la création de 400 emplois sur les 400 prévus au
total, soit un taux de réalisation de 100 % ;
- Dans les juridictions administratives, 361 emplois sur les
380 prévus ont été créés, ce qui
représente le taux de réalisation à 95 % ;
-
En revanche, l'administration pénitentiaire a connu un taux de
réalisation très bas
, puisque seulement 1.802 emplois
sur 3.920 ont été créés, soit 46 %. Ce
résultat s'explique par les retards observés dans la mise en
oeuvre du programme de construction "4.000" et des 1.200 places nouvelles
en centres de semi-liberté.
2. Les équipements
S'agissant des équipements, la loi de programme a
prévu une enveloppe de 8.100 millions de francs en autorisations de
programme.
Entre 1995 et 1999, 7.961 millions de francs ont été inscrits
dans les lois de finances successives, soit 98,3 % de l'ensemble des
autorisations de programmes prévues initialement.
Les services ont été dotés de la manière suivante :
- services judiciaires : 4.500 millions de francs sur 4.500 millions
prévus, soit une taux d'inscription de 100 % ;
- services pénitentiaires : 2.848 millions de francs sur
3.000 millions prévus, soit un taux d'inscription de 94,9 % ;
- protection judiciaire de la jeunesse : 400 millions de francs sur
400 millions prévus, soit un taux d'inscription de 100 % ;
- juridictions administratives : 213 millions de francs sur
200 millions prévus, soit une taux d'inscription de 106,5 %.
Votre rapporteur se félicite de la bonne exécution globale
de la loi de programme pour la justice votée en 1994. Toutefois, il
estime que si les crédits votés à cette époque ont
permis de lancer le programme de réhabilitation du service public de la
justice, l'effort financier doit être poursuivi pour permettre à
la justice de répondre de manière satisfaisante aux attentes des
justiciables. C'est pourquoi votre rapporteur plaide en faveur d'une nouvelle
loi de programmation en pour la justice.
