N°
158
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 20 janvier 1999
RAPPORT
FAIT
au nom
de la commission des Affaires étrangères, de la défense et
des forces armées (1) sur le projet de loi
autorisant la
ratification de la convention entre les Etats Parties au Traité de
l'Atlantique-Nord et les autres Etats participant au
partenariat
pour la paix
sur le
statut
de leurs
forces
(ensemble un protocole additionnel),
Par M.
Serge VINÇON,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.
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Voir le
numéro :
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Traités et conventions. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Nous sommes invités à examiner un projet de loi autorisant la
ratification d'une convention, signée le ler décembre 1995 entre
les 16 Etats parties au Traité de l'Atlantique Nord, d'une part, et les
Etats participant au Partenariat pour la Paix, d'autre part, et portant sur le
statut de leurs forces.
Cette convention a principalement pour objet d'étendre les dispositions
de la Convention de Londres, signée en 1951 entre les Etats parties
à l'OTAN sur le statut de leurs forces, aux relations établies
entre des forces des Etats parties au partenariat pour la paix, structure de
coopération mise en place en 1994 par l'OTAN avec les pays de l'Europe
centrale et orientale et les républiques de la CEI.
En effet, le partenariat pour la paix comprend, parmi ses principales
activités, des exercices militaires réalisés sur le
territoire d'Etats non parties à l'OTAN.
Le régime juridique de stationnement provisoire de forces militaires
étrangères sur le territoire d'un Etat partie à la
convention assurera à leurs personnels et à leur Etat-major une
sécurité juridique et un cadre financier indispensables,
notamment pour ce qui relève des compétences juridictionnelles ou
des règlements des dommages éventuellement causés à
l'occasion de ce stationnement.
Le régime juridique élaboré pour les pays de l'OTAN en
1951 est apparu suffisamment clair et éprouvé pour qu'il soit
décidé d'en étendre les dispositions aux échanges
de personnels intervenant dans le cadre du partenariat pour la paix. Tel est
l'objet de la convention soumise à notre examen.
Votre rapporteur saisira cette occasion pour rappeler l'objectif et faire un
premier bilan du partenariat pour la paix. Il fera ensuite le point sur les
principales dispositions de la convention "SOFA-OTAN" (Status of Forces
Agreement) de 1951 et les éléments supplémentaires
apportés par la convention "SOFA PPP" de 1995.
A. LA GENÈSE ET LES AMBITIONS DU PARTENARIAT POUR LA PAIX (PPP)
1. La coopération pour la sécurité
C'est au
sommet de Bruxelles des 10 et 11 janvier 1994 que les chefs d'Etat et de
gouvernement des pays parties au Traité de l'Atlantique Nord ont
lancé l'initiative du "Partenariat pour la paix". Destiné dans un
premier temps à répondre, en temporisant, à la demande
d'élargissement de l'Alliance sans établir de discrimination, le
Partenariat pour la paix (PPP) a eu surtout pour objectif durable de promouvoir
la coopération militaire entre les alliés, d'une part, et des
pays non-membres de l'OTAN, d'autre part.
Cette coopération s'est donnée de nombreux objectifs : favoriser
la transparence dans l'établissement des plans et des budgets nationaux
de défense, assurer le contrôle démocratique des forces
armées, renforcer la capacité d'entreprendre des missions de
maintien de la paix ou d'assistance humanitaire, enfin de mettre en place des
forces militaires mieux à même d'oeuvrer avec celles de l'OTAN.
Concrètement, le partenariat a permis d'établir des relations
pratiques entre l'OTAN et chaque partenaire, en les associant à des
programmes militaires concrets et à la préparation
d'opérations de maintien de la paix.
Le PPP a été adressé à tous les Etats
désireux d'y adhérer membres du Conseil de Coopération
Nord Atlantique (CCNA)
1(
*
)
, forum
consultatif regroupant les seize et les Etats de l'ex-glacis soviétique,
y compris les républiques de la CEI
2(
*
)
.
L'adhésion au partenariat pour la paix confère aux partenaires le
droit de consulter l'OTAN lorsqu'ils perçoivent une menace directe
contre
"leur intégrité territoriale, leur indépendance
politique ou leur sécurité".
Les partenaires signent en
premier lieu un
document-cadre
. Chacun d'entre eux prépare un
document de présentation décrivant les ressources qu'il peut
affecter au PPP. Il négocie ensuite un
programme individuel de
partenariat
. Les partenaires sont invités à envoyer des
agents de liaison permanents auprès du siège de l'OTAN et d'une
cellule de coordination du partenariat, distincte de SHAPE et qui relève
du Conseil atlantique.
Une seconde étape, en 1997, a eu pour objet de renforcer le partenariat
pour la paix, qui avait commencé à être opérationnel
depuis 1995. Cette décision a été prise en mai 1997
à Sintra, dans le cadre d'une réunion des ministres des affaires
étrangères de l'OTAN. Deux dispositions ont été
arrêtées à Sintra, ayant pour objet de :
- renforcer le partenariat pour la paix
- créer le
Conseil de partenariat euro-atlantique
(CPEA) se
substituant, pour la consultation et la coopération sur les questions
liées à la défense et à la sécurité,
au CCNA.
Le Secrétaire général de l'OTAN a défini les
objectifs qui avaient conduit à un renforcement du PPP :
- mieux associer les partenaires à la planification et à
l'exécution des exercices PPP en conférant au partenariat un
caractère plus opérationnel
- élargir la gamme des activités en coopération afin de
mieux refléter la nouvelle mission de maintien de la paix et de gestion
de crises
- exploiter les résultats positifs de la coopération entre
alliés et partenaires au sein de la SFOR, déployée en
Bosnie-Herzégovine.
2. La mise en oeuvre du partenariat pour la paix
Le
partenariat pour la paix est fondé avant tout sur une relation directe
entre l'Alliance et chacun des pays partenaires (16 +1). Les activités
proposées dans ce cadre peuvent toutefois être d'ordre
multilatéral ou bilatéral. Des activités
militaires
-dites "spécifiques"- et
non militaires
-dites
"génériques"-, sont regroupées dans un "
programme de
travail du partenariat
" (Partnership work plan -PWP-), qui recense
l'ensemble des activités accessibles à tous, ainsi que dans un
"
programme de partenariat individualisé
" présentant des
versions individualisées, adaptées aux besoins spécifiques
de chaque pays participant. Il faut savoir que 70 % des activités du PPP
relèvent du civil ou du "technico-militaire", 30 % seulement du
militaire.
Le financement de ces activités distingue les
frais
généraux
pris en charge par l'Alliance (utilisation des
personnels et infrastructures de l'OTAN) et les
exercices militaires et
activités génériques
dont les coûts sont
couverts soit en commun par tous les partenaires, soit par les participants
à une activité donnée. Il revient aux pays partenaires de
financer leur participation à hauteur d'un minimum de 1 %. Les
activités parrainées par une nation ou organisées dans
l'esprit du PPP ne bénéficient pas du financement de l'Alliance.
Le partenariat a une structure institutionnelle partagée en un
Conseil de partenariat
investi de
responsabilités politiques
; un
comité directeur
en charge des responsabilités
politico-militaires
; un
comité militaire
, responsable des
questions militaires. Enfin, une cellule tient le rôle de coordination
fonctionnelle, la
cellule de coordination
.
- Le
Conseil de partenariat euro-atlantique
(CPEA) a été
substitué au Conseil de coopération nord-atlantique lors de la
réunion de Sintra du 30 mai 1997 qui a décidé de
renforcer les structures de coopération politique. Cette nouvelle
enceinte se veut d'une portée plus générale que la
précédente, plus souple dans sa configuration et permettant des
consultations plus poussées entre alliés et partenaires. Depuis
sa création, le CPEA a ainsi servi de cadre de consultations sur la
situation en Bosnie-Herzégovine, la crise au Kosovo, la
coopération régionale dans le domaine de la
sécurité ou encore le terrorisme international. Par ailleurs, le
plan d'action du CPEA fait une large place à la coopération
pratique, comme les exercices de gestion de crises.
Présidé par le Secrétaire général de l'OTAN,
le conseil se réunit en sessions plénières sur les
questions politiques et de sécurité d'intérêt
commun ; en format 16 + x sur les questions régionales ou
fonctionnelles.
- Le comité directeur politico-militaire
a pour mission
d'assister le Conseil de l'Atlantique Nord -dont il est une émanation-,
pour toutes les questions relatives au partenariat (activités civiles et
militaires, financement...).
- Le
comité militaire
fournit au Conseil de l'Atlantique Nord des
avis militaires sur le partenariat ; il donne des directives aux grands
commandements de l'Organisation militaire intégrée. Il propose
les activités de formation et d'entraînement figurant dans le
programme de travail militaire du partenariat. Pour ce faire, le comité
militaire a recours à son
groupe de travail du partenariat pour la
paix
.
- La
cellule de coordination du partenariat
,
enfin, est
chargée de coordonner les activités militaires. Placée
sous l'autorité politique du Conseil de partenariat euro-atlantique,
cette cellule est composée de personnels issus des pays membres de
l'Alliance auxquels s'ajoutent des détachements de liaison des pays
partenaires. Son rôle est de proposer un programme triennal
d'activités militaires, révisable chaque année.
En 1997, neuf éléments d'Etat-major du Partenariat pour la Paix
ont été créés au sein de l'Etat-major militaire
international au siège de l'OTAN, ainsi qu'au sein de la structure
militaire intégrée dont la France, il faut le rappeler, est
absente. Ce sont des cellules composées d'officiers des pays membres et
partenaires de l'OTAN. Ainsi, 38 officiers de treize pays partenaires ont
été désignés pour occuper les postes ouverts. Ces
éléments d'Etat-major, ainsi destinés, initialement,
à faire occuper aux officiers des pays partenaires des fonctions
d'Etat-major opérationnel dans un cadre multinational, font cependant
aujourd'hui, en fait, double emploi avec la cellule. Celle-ci risque donc de se
trouver progressivement marginalisée ce qui contribue, plus
généralement, à remettre en cause le contrôle
politique sur les activités du partenariat pour la paix.
En tout état de cause, une redéfinition du mandat de la cellule
apparaît souhaitable. Celle-ci pourrait se voir confier des fonctions
nouvelles comme l'évaluation des activités du partenariat ou
l'homologation des unités et infrastructures proposées par les
partenaires pour recevoir le label "partenariat pour la paix", tâches
actuellement assumées par les grands commandements.
3. La France et le partenariat pour la paix
Les
activités d'entraînement du Partenariat pour la paix correspondent
soit à la phase militaire des exercices, soit à des
séminaires de préparation. Ces derniers sont d'une durée
d'environ une semaine et regroupent des représentants de tous les Etats
parties à l'exercice ainsi que des représentants du ou des
commandements concernés de l'OTAN.
Les activités d'entraînement prennent la forme d'escales
d'unités navales, de déploiements de dispositifs aériens
ou de mise en place de forces terrestres. Depuis 1997, les exercices
revêtent un caractère interarmées combinant les
différentes catégories de forces. Les déploiements ne
dépassent pas deux semaines pour une durée effective
d'entraînement de l'ordre d'une semaine. Les exercices sont fixés
au niveau de la brigade. De ce fait, les contributions ne dépassent pas
ce niveau d'effectifs et chaque participant engage en moyenne une à deux
compagnies -ou équivalent-, soit de l'ordre d'une centaine d'hommes plus
les éventuels personnels d'Etat-major.
En dépit de son expérience opérationnelle
intéressante pour les pays partenaires, la France n'est pas
aisément parvenue à valoriser ce capital initial. Plusieurs
raisons peuvent être avancées : notre position spécifique
à l'égard de l'organisation militaire intégrée, le
faible intérêt manifesté par notre pays pour le partenariat
entre 1994 et 1997, l'absence de budget spécifique et l'insuffisance de
notre représentation dans les structures du partenariat. Pour l'avenir,
l'objectif consistera à insister sur la qualité des actions
proposées, ce qui a nécessité la mise en place, à
partir de 1999, d'un budget particulier, et de mieux définir les
rôles et responsabilités respectifs de l'Etat-Major des
Armées de celui de chacune des armées. L'idée est de
valoriser une compétence française reconnue dans quelques
domaines biens définis pour lesquels nous pourrions faire
référence dans le partenariat, voire dans l'Alliance
elle-même. Sur le plan financier, la contribution de la France au
partenariat s'élève à quelque 11 MF soit 7 MF en
provenance du budget de la défense et 4 MF de celui du Ministère
des Affaires étrangères.
Si la France n'a encore accueilli aucun exercice sur son territoire -elle le
fera pour la première fois en 2000-, ses forces armées -à
l'exception de la gendarmerie-, ont été impliquées dans
les activités organisées pour les autres pays partenaires. Le
tableau ci-après détaille les contributions militaires
françaises aux activités du partenariat depuis 1996.
|
|
Effectifs |
Fréquence |
Durée moyenne |
Observations |
|
Armée de Terre |
1996
: 70
hommes
|
1996
: 3
exercices
|
1996
: 12
jours
|
Une augmentation très sensible est prévue pour 1999 et 2000. |
|
Armée de l'Air |
1996
: 12
hommes
|
1996
: 6
exercices
|
1996
: 4 jours
|
|
|
Marine |
1996
: 185 hommes
|
1996
: 6
exercices
|
1996
: 7
jours
|
1996
: 2
avisos
|
On notera qu'en 1998, ce sont la Slovénie, la République tchèque, la Slovaquie, la Hongrie, la Bulgarie et la Roumanie qui parmi les pays non membres de l'OTAN, ont hébergé le volet militaire des exercices programmés au titre du partenariat. C'est notamment en Slovaquie que s'est déroulé, en juillet 1998, un des exercices militaires les plus importants : 1200 hommes étaient déployés, rassemblant des effectifs de 8 pays de l'OTAN (Allemagne, Canada, Danemark, Etats-Unis, France, Grande-Bretagne, Italie et Pays-Bas) et de 12 partenaires (Autriche, Bulgarie, Finlande, Hongrie, Macédoine, Moldova, Pologne, République tchèque, Roumanie, Slovaquie, Suède et Ukraine. Ces manoeuvres ont également mis en oeuvre une trentaine d'avions de chasse, un Awacs de l'OTAN et des moyens de défense sol-air.
B. LES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE L'ACCORD OTAN SUR LE STATUT DES FORCES (SOFA-OTAN) DE 1951 QUE REPREND LA CONVENTION PPP DE 1995 SUR LE STATUT DES FORCES (SOFA-PPP).
1. Des mesures juridictionnelles spécifiques
C'est
dans le domaine des compétences juridictionnelles respectives, entre
l'état d'accueil de la Force et l'Etat d'origine que le régime
particulier prévu par la convention apparaît le plus clairement.
Ses grandes lignes sont les suivantes :
- les
autorités militaires de l'Etat d'origine
ont le droit
d'exercer, sur le territoire de l'Etat de séjour, les
pouvoirs de
juridiction pénale et disciplinaire
que leur confère la
législation de l'Etat d'origine sur toutes les
personnes relevant de
la loi militaire
de cet Etat ;
- les
autorités de l'Etat d'accueil
ont le droit d'exercer leur
juridiction
sur les
membres d'une force -civile ou militaire
-,
pour ce qui concerne les
infractions commises sur le territoire de l'Etat
d'accueil.
Ce principe est précisé par la reconnaissance d'une
juridiction
exclusive
à l'un ou l'autre Etat, dans le cas
où par exemple l'infraction porte atteinte à la
sûreté de cet Etat.
Lorsque, dans les autres hypothèses, existe une compétence
concurrente, un
régime de priorité de juridiction
est
prévu : la priorité est reconnue à l'Etat d'envoi chaque
fois que l'infraction concerne les biens de cet Etat, un membre de la force ou
sa famille. Il y a également priorité lorsque l'infraction a
été commise en service.
Dans les autres cas, c'est l'Etat de séjour qui se voit
reconnaître une priorité de juridiction.
Les tribunaux militaires de l'Etat d'origine font application de la loi
militaire de cet Etat. L'article VII de la convention prévoit par
ailleurs qu'"
il ne peut être procédé par les
autorités de l'Etat d'origine à l'exécution d'une
condamnation capitale sur le territoire de l'Etat de séjour si la
législation de ce dernier ne prévoit pas la peine de mort dans un
cas analogue".
Dans le cadre de la procédure judiciaire, la convention prévoit
également des mesures de coordination entre Etats pour les
enquêtes et le suivi des procédures ainsi que les dispositions
à prendre pour respecter le droit des personnes
inculpées.
2. Le règlement des dommages
Le
principe de base en ce domaine prévoit que
chaque Partie à la
convention renonce à toute demande d'indemnité à
l'encontre d'une autre Partie pour les dommages causés aux biens de
l'Etat qui sont utilisés par ses forces armées, dans deux
hypothèses
:
- si le dommage est causé par un membre des forces de l'autre Partie
dans l'
exercice de ses fonctions
dans le cadre du traité de
l'Atlantique Nord ;
- si le dommage est causé par un véhicule, un navire ou un
aéronef d'une Partie à la convention, et utilisé par ses
forces, à condition que l'équipement cause du dommage ait
été
utilisé dans le cadre des opérations du
Traité de l'Atlantique Nord
.
En revanche, pour les
dommages causés par les forces d'un Etat aux
autres biens de l'Etat de séjour
, les réparations se font
à l'amiable et au besoin en désignant un arbitre dont l'avis est
définitif. Dans ce cas, une franchise est prévue.
Par ailleurs, les dommages causés aux tiers sont instruits et
réglés par les autorités de l'Etat de séjour selon
ses propres lois et règlements. Le paiement des indemnités est
ensuite réparti entre les Etats cause du dommage. Si un seul Etat est en
cause, l'Etat de séjour garde la charge de 25 % de l'indemnité.
Enfin les demandes d'indemnités pour des dommages liés à
des négligences par des membres d'une force agissant en dehors du
service sont instruites par les autorités de l'Etat de séjour qui
saisit ensuite l'Etat d'origine.
3. L'octroi de privilèges fiscaux ou douaniers
En
premier lieu il convient de rappeler que les membres d'une force alliée
sont, aux termes de la convention de Londres, dispensés des
formalités de passeport et de visa ainsi que de l'inspection, à
l'entrée et à la sortie d'un Etat de séjour, par les
services de l'immigration.
De même sont-ils exonérés de la réglementation
concernant l'enregistrement et le contrôle des étrangers.
La convention de Londres prévoit également des
exonérations de droits de douane pour les importations temporaires
liées au séjour de la force et de son personnel et leur
réexportation dans les mêmes conditions. Pour les unités
militaires, la convention prévoit des conditions de franchissement de
frontières et des exonérations de taxes sur les carburants et
lubrifiants. Des franchises sont accordées pour les importations
autorisées mais assorties de limites afin de protéger
l'activité économique de l'Etat de séjour.
La convention prévoit également d'éviter la double
imposition -pour les traitements et émoluments des membres de la force-
mais ne dispense pas du paiement des autres impôts et taxes existant dans
l'Etat de séjour.
C. LES SPÉCIFICITÉS DE LA CONVENTION "SOFA PPP"
1. Des modalités particulières concernant les litiges d'interprétation de la Convention (article 3)
L'article XVI de la Convention de 1951, "SOFA-OTAN",
prévoit
qu'en cas de contestation, entre parties contractantes, sur son
inteprétation ou son application, celles-ci doivent engager des
"négociations entre elles sans recours à une juridiction
extérieure. Sauf dans les cas où la présente convention
contient une disposition contraire, les contestations qui ne peuvent pas
être réglées par négociations directes seront
portées devant le Conseil de l'Atlantique Nord".
Or, les Etats participant aux partenariat pour la paix, non parties à
l'Alliance Atlantique et auxquels la convention de 1995 (SOFA PPP), est
sensée faire application des dispositions de la convention de 1951 (SOFA
OTAN), ne peuvent être conduits à se voir proposer une solution
par le Conseil Atlantique, autorité politique supérieure des
seuls Etats parties à l'Alliance. C'est pourquoi l'article 3 de la
convention SOFA PPP, propose (notamment dans le cadre d'un litige
d'interprétation), pour les dispositions de la Convention SOFA OTAN se
référant à l'intervention du Conseil Atlantique, une
inteprétation particulière selon laquelle "
les Parties en
cause doivent négocier entre elles
", tout en maintenant le principe
de la Convention de 1951, à savoir
, "sans recours à une
juridiction extérieure".
2. Les conditions de modifications de la convention.
L'article 4, qui précise que
"la présente
convention peut être complétée ou autrement modifiée
conformément au droit international"
,
permet de rappeler deux
choses.
. En premier lieu, il confirme implicitement le principe, prévu à
l'article XVII de la convention de 1951, selon lequel
"chaque partie
contractante peut à tout moment demander la révision de tout
article de la présente convention".
.
En second lieu, il confirme également la disposition figurant dans
les préambules des deux conventions et qui prévoit
l'opportunité d'accords ou d'arrangements bilatéraux,
destinés à préciser ou compléter chaque convention.
Ainsi, les accords bilatéraux relatifs au statut des forces qui seront
éventuellement conclus devront viser l'une ou l'autre des deux
conventions selon l'Etat avec lequel ils seront signés. Les autres
clauses de ces accords concerneront les domaines sur lesquels les conventions
n'ont pas déjà disposé.
La France a ainsi déjà négocié, avec les Etats
parties au partenariat pour la paix, des accords de coopération dans le
domaine de la défense. La négociation de tels accords est
pratiquement achevée avec la Pologne, la République
tchèque et la Roumanie. Au demeurant, les dispositions de ces accords
reprennent largement, en ce qui concerne le statut des forces, les dispositions
du SOFA-OTAN, qu'elles complètent, pour tenir compte des demandes de ces
Etats ou de la France, notamment en ce qui concerne le règlement des
dommages.
S'agissant des accords bilatéraux à venir, ils ne comprendront
que les clauses non traitées par la convention SOFA-OTAN ; celle-ci
servira donc de référence, autant que de besoin, pour les
arrangements qui pourraient être négociés à la suite
de ces accords.
3. Le protocole additionnel relatif à la non-application de la peine de mort
Ce protocole, également soumis à notre examen, prend en compte la diversité entre législations pénales des pays membres et des pays partenaires. Par son article premier, il tend à exclure l'applicabilité de la peine capitale, par un pays dont la législation pénale comprendrait encore cette peine dans son arsenal répressif, à l'égard d'un membre d'une force et de l'élément civil d'une force d'un des Etats partie au présent protocole. Cette disposition vise les cas où un tel Etat bénéficierait d'une compétence de juridiction sur un membre civil ou militaire d'une force d'un autre Etat, en application des règles juridictionnelles exposées préalablement par votre rapporteur.
4. Les conditions d'entrée en vigueur de la convention SOFA-PPP et du protocole additionnel
La
convention entrera en vigueur trente jours après que trois Etats, dont
l'un, au moins, est partie à la SOFA OTAN et un, au moins, est
signataire du document cadre du partenariat pour la paix, auront
déposé leurs instruments de ratification, d'acceptation ou
d'approbation.
A l'égard de tout autre Etat signataire, la convention entrera en
vigueur trente jours après la date de dépôt de son
instrument de ratification, d'acceptation ou d'approbation. Pour le protocole
additionnel, l'entrée en vigueur interviendra à la date
même du dépôt de son instrument de ratification,
d'acceptation ou d'approbation.