AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Les perspectives de la branche famille pour l'année 2000 devraient
constituer, pour votre rapporteur, un motif de satisfaction : le retour
à une situation structurellement excédentaire permet d'envisager
l'avenir avec confiance et d'afficher de nouvelles ambitions pour la famille.
C'est pourtant un sentiment de déception et d'inquiétude qui
l'emporte : cette situation favorable ne profitera en rien aux familles,
ni à celles d'aujourd'hui, ni à celles de demain.
Renouant avec des pratiques qu'on croyait pourtant révolues et bafouant
le principe de la séparation des branches de la sécurité
sociale, le Gouvernement confisque à la branche famille ses
excédents et affecte une partie de ses ressources au financement, en
apparence, du fonds de réserve pour les retraites, en
réalité, des " 35 heures ".
Dès lors, les moyens consacrés à des mesures nouvelles en
faveur des familles apparaissent fatalement limités et trahissent le
manque d'ambition qui caractérise la politique familiale menée
par le Gouvernement.
La juxtaposition de simples mesures techniques d'aménagement, de
consolidation, d'ouvertures de chantiers ne saurait remplacer un plan ou un
engagement à moyen ou long terme et ne traduit que l'absence d'un
engagement politique fort.
Dans ces conditions, comment ne pas être sceptique devant les projets du
Gouvernement de favoriser un
" renouveau de la politique
familiale "
? L'heure semble être plutôt au
" recyclage " des excédents de la branche famille qu'à
la nécessaire relance de notre politique familiale, que le Sénat
appelle pourtant de ses voeux.
Pour sa part, notre Haute Assemblée a souhaité solennellement
rappeler, à l'occasion de l'examen, en juin dernier, d'une proposition
de loi relative à la famille, déposée par les quatre
présidents de groupe de la majorité sénatoriale -MM. Jean
Arthuis (UC - Mayenne), Guy Cabanel (RDSE - Isère), Henri de Raincourt
(RI - Yonne) et Josselin de Rohan (RPR - Morbihan)-, tout l'attachement qu'il
portait à une politique familiale ambitieuse, à même de
préserver la cohésion sociale et le dynamisme de notre pays.
I. LA BRANCHE FAMILLE EN 2000 : UN INSTRUMENT DE DÉBUDGÉTISATION
A. UN EXCÉDENT " SPONTANÉ " DE 6 MILLIARDS DE FRANCS EN 2000
1. Des comptes peu transparents
L'analyse des comptes de la branche famille
présentés
à la Commission des comptes de la sécurité sociale et sur
lesquels s'appuie le projet de loi de financement de la sécurité
sociale 2000 est rendue malaisée par quatre difficultés
méthodologiques majeures :
- le maintien d'une comptabilité en
encaissements-décaissements ;
- la traditionnelle majoration de l'allocation de rentrée
scolaire ;
- la modification du mode d'affectation des recettes ;
- l'existence de comptes qui ne sont ni spontanés, ni tendanciels,
ni prévisionnels.
•
Le maintien d'une comptabilité en
encaissements-décaissements ;
Comme l'a souligné la Cour des comptes, l'application du principe de
comptabilisation en droits constatés aux opérations des
organismes de la sécurité sociale constitue
" un
progrès -dans la voie de la clarification des comptes de la
sécurité sociale- dont il importe de souligner
l'importance "
1(
*
)
Comme l'a montré notre collègue M. Charles Descours dans son
rapport sur les lois de financement de la sécurité
sociale
2(
*
)
, la comptabilisation
des droits constatés présente en effet quatre avantages :
1. un résultat indépendant des événements
venant perturber le règlement des cotisations ou le paiement des
prestations ;
2. une étape importante vers l'harmonisation des
comptabilités et des méthodes comptables de l'ensemble des
régimes ;
Encaissements-décaissements et droits
constatés :
les deux principes de comptabilisation
Une
comptabilité en
encaissements-décaissements
consiste
à n'enregistrer les opérations qu'à partir du moment
où celles-ci sont recouvrées (cotisations) ou payées
(prestations).
Pour résumer, une comptabilité en
encaissements-décaissements est une comptabilité de
trésorerie.
Une comptabilité en
droits constatés
consiste à
rattacher à un exercice les dépenses et les recettes dès
la naissance du fait générateur. En fin d'exercice, les
opérations qui ont pris naissance dans l'année mais qui n'ont pas
donné lieu à encaissement ou paiement sont rattachées
à l'exercice comptable sous forme de produits à recevoir
(créances), de provisions ou de charges à payer (dettes).
Pour résumer, une comptabilité en droits constatés est une
comptabilité de créances et de dettes.
Avant la réforme, les comptes des caisses du régime
général étaient en encaissements-décaissements.
Néanmoins, elles utilisaient déjà, pour certaines
opérations, la technique des droits constatés (exemple de
certaines avances ou compensations de l'Etat).
En revanche, les régimes complémentaires et les compagnies
d'assurance étaient déjà en droits constatés.
3. un cadre comptable similaire pour l'ensemble des régimes, les
régimes complémentaires et les mutuelles ;
4. une transparence financière entre les différents
acteurs de la sécurité sociale, puisque les droits
constatés font apparaître les créances et les dettes
respectives de chacun.
Le décret n° 96-448 du 23 mai 1996 a officialisé la
comptabilisation en droits constatés dans les organismes du
régime général à compter du
1
er
janvier 1996. Cette réforme a été
étendue aux autres régimes à partir du
1
er
janvier 1997.
Pourtant, cette année encore, les comptes soumis à la
Commission des comptes de la sécurité sociale, comme le projet de
loi de financement de la sécurité sociale, sont établis en
encaissements-décaissements.
Comme le rappelle M. François Monier, secrétaire
général de la Commission des comptes de la sécurité
sociale, dans l'avant-propos du rapport de septembre 1999,
" le projet
de faire basculer les travaux de la Commission en comptabilité de droits
constatés, qui avait été annoncé il y a un an, n'a
pu être mené à bien en 1999, faute de moyens dans les
services de l'administration. Il se trouve donc reporté. "
M.
Monier ajoute :
" Cette situation ne saurait durer très
longtemps. "
Votre rapporteur ne peut qu'approuver ce jugement et demeure
persuadé, comme le secrétaire général de la
Commission des comptes, que l'achèvement de la réforme des droits
constatés par son application aux comptes de la sécurité
sociale constitue un objectif prioritaire.
Le maintien des comptes de la sécurité sociale en
encaissements-décaissements demande en effet la production de tables de
passage qui, selon les termes mêmes du secrétaire
général de la Commission des comptes,
" risquent de
fournir des estimations d'une qualité décroissante au cours du
temps ".
•
La majoration de l'allocation de rentrée
scolaire
L'analyse de l'évolution des recettes et des dépenses de la
branche famille se heurte traditionnellement au problème soulevé
par le mode de comptabilisation de la majoration de l'allocation de
rentrée scolaire (ARS).
L'Etat procède en effet à la majoration systématique de
l'ARS depuis quelques années. Cette majoration est versée par la
branche famille et théoriquement compensée par l'Etat. Cette
majoration n'est pourtant jamais acquise et son montant varie d'année en
année : elle n'est donc pas comptabilisée dans les
prévisions de dépenses figurant dans le rapport de la Commission
des comptes de la sécurité sociale.
L'impact de cette majoration rend donc difficile l'analyse des
évolutions de recettes et de dépenses d'une année sur
l'autre. Comme le souligne de manière répétée le
rapport de la Commission des comptes, "
les variations du montant de la
majoration d'ARS et sa prise en charge partielle ou totale par l'Etat
perturbent assez fortement la structure du compte ".
Pour avoir une idée plus précise de l'évolution des
comptes de la branche famille, il faut donc parfois " neutraliser "
l'impact de la majoration d'ARS. On peut d'ailleurs se demander quelle
signification revêt pour le Parlement le vote d'un objectif de
dépenses pour la branche famille qui n'intègre pas cette
majoration : cette dernière étant devenue quasiment
systématique à l'occasion de chaque rentrée scolaire,
l'objectif de dépenses est fatalement dépassé de plusieurs
milliards. Toutefois, si cette majoration est intégralement
compensée par l'Etat, le solde final de la branche n'en est pas
affecté, sous réserve de l'impact en trésorerie des
retards de remboursement...
La difficulté de l'analyse sera encore accrue en 2000 puisque le
Gouvernement a décidé la prise en charge par la branche famille,
à hauteur de 2,5 milliards de francs, d'une partie du coût de la
MARS qui sera accordée à la rentrée scolaire 2000. Les
dépenses prévisionnelles de la branche famille en 2000, telles
que les prévoit le rapport de la Commission des comptes,
intègrent donc une augmentation de 2,5 milliards de francs des
dépenses au titre de l'ARS.
•
La modification du mode d'affectation des recettes
L'affectation des recettes entre les différentes branches du
régime général et les organismes concourant à leur
financement (FSV, CADES) s'effectuait avant 1998 au niveau central de l'ACOSS
selon des clefs de répartition au caractère parfois un peu
arbitraire.
Cette affectation est désormais réalisée selon le
système RACINE qui ventile à la source -au niveau des URSSAF- les
recettes de la sécurité sociale.
Cette modification introduit une rupture dans la série des encaissements
recensés, ce qui rend non significatives les évolutions entre
1997 et 1998 et rend difficile la compréhension du niveau même de
ces encaissements.
La branche famille a été relativement pénalisée par
ce nouveau mode d'affectation des recettes. Si l'on compare les encaissements
dont elle aurait bénéficié avec l'ancien système et
les sommes qui lui sont aujourd'hui affectées, la branche famille perd
2,5 milliards de francs pour l'année 1998.
|
|
Répartition comptable RACINE |
Attributions forfaitaires
|
|
||
|
|
Montant
|
% |
Montant
|
% |
Ecart (milliards de francs |
|
CNAF |
163,637 |
15,14 |
166,139 |
15,36 |
- 2,502 |
•
Des comptes qui ne sont ni spontanés, ni tendanciels, ni
prévisionnels
Les comptes présentés, en septembre 1999, à la Commission
des comptes de la sécurité sociale pour l'année 1999
constituent des prévisions. Ils intègrent les informations
disponibles au début du mois de septembre sur les différents
régimes.
Comme le souligne le rapport de la Commission des comptes,
" la
nature des comptes établis pour l'an 2000 est différente. Ce ne
sont pas à proprement parler des prévisions puisqu'ils
n'intègrent pas, par construction, les mesures de la loi de financement
dont plusieurs auront un impact sensible sur les soldes des régimes. Ce
ne sont pas non plus exactement des comptes " tendanciels " qui
correspondraient à une projection spontanée fondée sur
l'application stricte de la réglementation en vigueur, l'analyse des
évolutions passées et l'estimation de l'impact des mesures
déjà connues ".
S'agissant de la branche famille, cette pratique un peu floue conduit ainsi le
rapport de la Commission des comptes à tenir compte pour 2000 d'un
certain nombre d'hypothèses qui s'avèrent d'ores et
déjà erronées. Les comptes de la branche famille
publiés par la Commission des comptes de la sécurité
sociale et sur lesquels s'appuie le projet de loi de financement de la
sécurité sociale 2000 n'ont donc aucune signification
réelle.
L'ensemble des éléments qui viennent d'être
évoqués contribuent à une certaine opacité des
comptes de la branche famille, opacité qui permet au Gouvernement de
choisir la présentation des comptes qu'il juge la plus avantageuse.
La première tâche de votre rapporteur consiste donc à
examiner et à retraiter les comptes de la branche famille fournis par le
Gouvernement, afin d'obtenir une image de la situation de cette branche plus
sincère et plus conforme à la réalité.
2. Une situation améliorée en 1999
Après avoir été longtemps
excédentaire,
la branche famille connaissait depuis 1994 des déficits
importants : 10,5 milliards de francs, en 1994, 38,9 milliards de francs
en 1995
3(
*
)
, 9,7 milliards de
francs en 1996, 14 milliards de francs en 1997, 1,9 milliard de francs en
1998.
Les comptes prévisionnels de la Commission des comptes de la
sécurité sociale de septembre 1999 font en revanche
apparaître
une nette amélioration du solde de la branche
famille qui s'établirait à + 3,26 milliards de francs
en 1999.
Votre rapporteur tient à rappeler à cette occasion que la branche
famille a connu jusqu'en 1993 des excédents réguliers -de 10,7
milliards de francs en 1993, par exemple- qui ont souvent permis de financer
les déficits des branches vieillesse et maladie. L'excédent
structurel que connaissait alors la branche famille a longtemps servi d'alibi
aux prélèvements de toutes sortes qui ont été
effectués à ses dépens. La séparation des branches
de la sécurité sociale et l'obligation de l'équilibre
financier de chacune d'elles, prévue par la loi n° 94-637 du
25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale, sont
intervenues au moment même où la situation de la branche famille
connaissait les premières difficultés.
Pour 1998, les résultats définitifs de la branche famille
présentés dans le rapport de la Commission des comptes de la
sécurité sociale de septembre 1999 font
apparaître
un déficit de 1,9 milliard de francs pour 1998 avec 254,4 milliards
de francs de dépenses pour 252,5 milliards de francs de recettes.
Comptes de la branche famille
(y compris majoration de
l'allocation de rentrée scolaire)
(en milliards de francs)
|
|
1998 (définitif) |
Evolution (1998/1997) |
1999 (prévisionnel) ) |
Evolution (1999/1998) |
|||||
|
Recettes |
252,543 |
+ 4,1 % |
269,385 |
+ 6,7 % |
|||||
|
Dépenses |
254,446 |
- 1,0 % |
266,126 |
+ 4,6 % |
|||||
|
Solde |
- 1,903 |
|
+ 3,259 |
|
|||||
Ces
résultats restent marqués par la modification de la structure des
encaissements qui fait suite au passage au système RACINE
précédemment évoqué et qui s'est traduite par une
perte de recettes de 2,5 milliards pour la branche famille.
Les dépenses en 1998 sont en diminution de 1 % par rapport à
1997. Cette évolution s'explique essentiellement par la mise sous
condition de ressources des allocations familiales, qui a entraîné
une diminution de 5 % de cette prestation en métropole, et par une
baisse importante de l'AGED (- 13,6 %) suite aux mesures
gouvernementales de diminution du montant de cette prestation. Le retour
à la normale du niveau de la prise en charge par la branche famille des
cotisations vieillesse des parents au foyer (AVPF) se traduit par une
diminution de 10,8 % de ce poste en 1998.
En 1999, la branche retrouverait un solde excédentaire
-3,26 milliards de francs- avec 269,4 milliards de francs de recettes
prévisionnelles et 266,1 milliards de francs de dépenses
prévisionnelles.
Les dépenses augmenteraient de 4,6 % en 1999 en raison
principalement du retour à l'universalité des allocations
familiales. L'aide à la famille pour l'emploi d'une assistante
maternelle agréée (AFEAMA) continuerait de progresser assez
rapidement du fait de la moindre attractivité de l'allocation de garde
d'enfant à domicile (AGED).
Les recettes devraient augmenter rapidement par rapport à 1998
(+ 6,7 %) en raison du remboursement par l'Etat, pour la
première fois, de l'allocation de parent isolé (API) pour un
montant de 4,1 milliards de francs.
Bénéficiaires tous régimes des prestations métropole et DOM depuis 1994
|
Nombre de bénéficiaires en milliers |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
|
Entretien des enfants |
|
|
|
|
|
|
Allocations familiales (AF) |
4.701 |
4.706 |
4.708 |
4.721 |
4.390 |
|
Complément familial " famille " (CF) |
1.040 |
1.036 |
953 |
937 |
938 |
|
Allocation de rentrée scolaire (ARS) |
3.038 |
3.059 |
3.075 |
3.066 |
3.129 |
|
Aide à la scolarité |
721 |
748 |
722 |
776 |
|
|
Naissance, jeune enfant |
|
|
|
|
|
|
Alloc. pour jeune enfant (APJE) |
|
|
|
|
|
|
dont APJE courte |
475 |
485 |
420 |
420 |
428 |
|
APJE longue |
1.292 |
1.167 |
1.128 |
1.071 |
1.068 |
|
Alloc. parentale d'éducation (APE) |
175 |
303 |
450 |
533 |
542 |
|
Alloc. de garde d'enfant à domicile (AGED) |
25 |
47 |
67 |
83 |
74 |
|
Aide emploi assistante maternelle (AFEAMA) |
273 |
326 |
384 |
437 |
487 |
|
Allocation d'adoption |
|
2 |
2 |
2 |
2 |
|
Monoparentalité |
|
|
|
|
|
|
Alloc. de parent isolé (API) |
169 |
164 |
163 |
164 |
163 |
|
Alloc. soutien familial (ASF) |
560 |
571 |
582 |
593 |
605 |
|
Autres |
|
|
|
|
|
|
Prestations hors métropole |
76 |
68 |
63 |
59 |
51 |
|
Allocation différentielle |
12 |
10 |
13 |
16 |
14 |
|
Logement (B) |
5.823 |
6.023 |
6.158 |
6.164 |
6.309 |
|
Alloc. logement familiale (ALF) |
1.137 |
1.159 |
1.158 |
1.175 |
1.206 |
|
Aide personnalisée au logement (APL) |
2.729 |
2.795 |
2.855 |
2.844 |
2.868 |
|
Alloc. logement social (ALS) |
1.956 |
2.069 |
2.145 |
2.155 |
2.235 |
|
Invalidité (C) |
|
|
|
|
|
|
Alloc. pour adultes handicapés (AAH) |
598 |
614 |
631 |
648 |
668 |
|
Complément d'AAH |
98 |
106 |
112 |
117 |
125 |
|
Alloc. d'éducation spéciale (AES) |
101 |
102 |
104 |
106 |
110 |
|
Précarité (D) |
|
|
|
|
|
|
Revenu minimum d'insertion (RMI) |
908 |
946 |
1.010 |
1.068 |
1.110 |
3. Un excédent " spontané " de 6 milliards de francs en 2000
La
situation de la branche famille en 2000 est bien meilleure que ce que fait
apparaître la présentation des comptes choisie par le
Gouvernement.
Selon le rapport de la Commission des comptes de la sécurité
sociale, les recettes atteindraient, en 2000, 268,194 milliards de francs
tandis que les dépenses s'élèveraient à 265,651
milliards de francs. La branche serait par conséquent
excédentaire de 2,543 milliards de francs.
Cet excédent serait ramené à 1,41 milliard de francs
après les différentes mesures nouvelles annoncées par le
Gouvernement et dont l'impact total est estimé à 1,14 milliard de
francs dans l'annexe C du projet de loi.
Cette présentation des comptes est largement biaisée :
elle ne reflète en rien la situation de la branche famille.
Ces estimations tiennent en effet compte d'un certain nombre
d'hypothèses qui affectent de manière très significative
les comptes de la branche, à la fois en recettes comme en
dépenses :
- la revalorisation au 1
er
janvier de la base mensuelle de
calcul des allocations familiales de + 0,2 %, compte tenu d'un
rattrapage négatif de - 0,5 % au titre de l'évolution
des prix de 1999 ;
- la prise en compte dans la limite de 2,5 milliards de francs, à
titre provisionnel, d'une majoration de l'allocation de rentrée scolaire
à la charge de la CNAF ;
- la prise en compte, à titre provisionnel, d'une contribution de
1,010 milliard de francs de la branche famille au financement de la
réduction du temps de travail.
Si la première hypothèse est traditionnelle, les deux autres
résultent de décisions gouvernementales qui n'avaient pas
vocation à être intégrées dans les prévisions
du rapport de la Commission des comptes. Il eût été en
effet plus orthodoxe que le Gouvernement distingue, d'une part,
l'évolution spontanée de la branche, d'autre part l'impact des
mesures nouvelles.
Si l'on souhaite avoir une idée de la situation de la branche plus
conforme à la réalité, il convient par conséquent
de
retraiter les comptes publiés dans le rapport de la Commission des
comptes.
Ce retraitement consiste à soustraire du montant des dépenses les
sommes relatives à la prise en charge de la MARS (2,5 milliards de
francs) et au financement de la réduction du temps de travail (1,01
milliard de francs).
On obtient alors un total de dépenses
" spontanées ", c'est-à-dire avant toute mesure
nouvelle décidée par le Gouvernement, de 262,141 milliards
de francs, soit, pour un montant de recettes inchangé, un solde
excédentaire de 6,053 milliards de francs.
Evolution
" spontanée " de la branche famille
(hors mesures nouvelles)
(en milliards de francs)
|
|
Année 2000 |
Evolution (2000/1999)(1) |
|||
|
Recettes |
268,194 |
+ 2,2 % |
|||
|
Dépenses |
262,141 |
+ 1,1 % |
|||
|
Solde |
+ 6,053 |
|
|||
(1) hors majoration de l'allocation de rentrée scolaire (MARS)
Les
recettes enregistreraient une progression plus forte (+ 2,2 %) que
les dépenses (+ 1,1 %).
La présentation choisie par le rapport de la Commission des comptes et
le Gouvernement poursuit en réalité un triple objectif :
- dissimuler l'ampleur de l'excédent que connaît la branche
famille ;
- minorer l'impact de la dégradation des comptes imputable aux
ponctions décidées par le Gouvernement ;
- ne faire apparaître officiellement que le seul 1,41 milliard de
francs qui bénéficie aux familles.
Solde de la branche famille
(en milliards de francs)
Note : 2000: après mesures annoncées par le Gouvernement