EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
-
ORIENTATIONS ET OBJECTIFS
DE LA POLITIQUE DE SANTÉ ET DE SÉCURITÉ SOCIALE

Article premier
Rapport annexé

Le législateur organique de 1996 a été soucieux de ne pas réduire la loi de financement à une simple juxtaposition de chiffres, en prévoyant l'adoption d'un rapport annexé, amendable par les parlementaires.

Le premier alinéa du I de l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale devait constituer, en quelque sorte, le " volet qualitatif " des lois de financement :

" Chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale : 1° Approuve les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale " .

Le I de l'article L.O. 111-4 précise que " le projet de loi de financement de la sécurité sociale est accompagné d'un rapport présentant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale " .

Il résulte implicitement de ces deux articles de la loi organique que le rapport fait l'objet d'un vote par le Parlement, qui dès lors dispose, en bonne logique, d'un pouvoir d'amendement.

Le rapport annexé s'est révélé un outil bien décevant. Les rares orientations de la politique de santé, les plus consensuelles, s'accompagnent d'une sorte d'exposé des motifs des différents articles du projet et d'engagements du Gouvernement, le plus souvent non tenus. Les " objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale " apparaissent difficilement identifiables 1( * ) .

Les amendements parlementaires -n'ayant souvent qu'un rapport lointain avec le domaine des lois de financement de la sécurité sociale- représentent souvent des " lots de consolation ", en échange d'un retrait de dispositifs normatifs qui seraient d'ailleurs souvent irrecevables dans le corps même du projet de loi ; dans le rapport annexé à la loi de financement pour 1999, le Gouvernement a pu ainsi prendre l'engagement d'abroger la " loi Thomas ".

Une décision récente du Conseil d'Etat, l'arrêt " Rouquette " du 5 mars 1999, devrait conduire les parlementaires à douter du bien-fondé des amendements qu'ils souhaitent apporter au rapport annexé.

Considérant que " les orientations et les objectifs présentés par le rapport accompagnant la loi de financement de la sécurité sociale ne sont pas revêtus de la portée normative qui s'attache aux dispositions de celle-ci " . Le Conseil d'Etat a consacré l'absence de portée normative de dispositions longuement débattues et amendées par le Parlement.

Il reste qu'il est ainsi paradoxal que la commission mixte paritaire statuant sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 ait échoué sur le rapport annexé à l'article premier, c'est-à-dire sur un dispositif sans valeur normative.

Cette situation n'avait pas échappé au rapporteur de la commission mixte pour le Sénat qui avait demandé, sans succès, la réserve du rapport annexé selon la procédure qui avait été suivie en première lecture tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat.

En quelque sorte, plus un dispositif normatif sera consensuel, plus le rapport annexé risquera, en contrepartie, d'être " durci " par quelque engagement ou déclarations emblématiques, à usage interne de la majorité gouvernementale, rendant impossible un accord en commission mixte paritaire. Cette situation, jointe à l'urgence qui s'applique de droit aux projets de loi de financement, est préoccupante pour le bon fonctionnement du bicamérisme.

Le débat à l'Assemblée nationale du rapport annexé du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 s'est déroulé en fin de discussion 2( * ) , entre cinq heures et six heures du matin. Autant dire que les argumentations des orateurs (le plus souvent : " Défendu ! ") , de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales (le plus souvent, " Défavorable " ) et du Gouvernement (le plus souvent : " Rejet " ) ont été sommaires.

Votre rapporteur souhaite que la réflexion puisse être poursuivie sur le rôle du rapport annexé à l'article premier des lois de financement.

Il est actuellement l'un des éléments substantiels des lois de financement tel que décrites par la loi organique. Il se trouve, dans les faits, dépourvu de valeur normative. Il ne saurait jouer le rôle d'une véritable loi d'orientation, notamment dans le domaine de la santé publique.

Dans cette attente, votre commission vous propose d'adopter un rapport annexé résumant ses analyses et ses propositions.

Votre commission a adopté cet article ainsi amendé.

Article additionnel après l'article premier
Modifications du fonctionnement de la
Commission des comptes de la sécurité sociale

Objet : Cet article additionnel tend à renforcer le rôle de la Commission des comptes de la sécurité sociale.

Les rapports de la Commission des comptes de la sécurité sociale constituent des " annexes implicites " aux projets de loi de financement de la sécurité sociale. A ce titre, ces rapports sont transmis au Parlement selon une disposition de la loi organique du 22 juillet 1996, " déclassée " en disposition de loi ordinaire par le Conseil constitutionnel.

Les conditions de fonctionnement de la Commission des comptes sont ainsi particulièrement importantes.

Or, beaucoup d'observateurs et de journalistes sont convaincus que la commission est une instance délibérative, présentant elle-même les comptes.

En fait, la Commission des comptes est un " habillage " de la direction de la sécurité sociale. Les comptes sont transmis au secrétaire général, seul élément véritablement " distinct " de l'administration de la sécurité sociale, une semaine avant la réunion de la commission. Le secrétaire général se borne ainsi à rédiger un " avant-propos " de deux ou trois pages, où il insiste régulièrement sur le manque de moyens... de l'administration elle-même.

Les comptes tendanciels, élaborés à l'occasion de la Commission des comptes, permettent normalement de distinguer, avec clarté, tout ce qui est réellement " tendanciel " et ce qui est " corrigé " par le Gouvernement dans le projet de loi de financement.

Il est alors " facile " d'apprécier " les mesures de redressement financier " de la sécurité sociale (en fait, " le schéma de redressement financier " du régime général).

Le rapport de septembre 1999 marque une évolution regrettable. De nombreuses décisions ont été intégrées dans " le compte tendanciel ". Dès lors, votre commission a été obligée de reconstruire un véritable compte tendanciel pour apprécier les effets de la politique du Gouvernement.

L'exemple le plus fâcheux de ces anticipations est la " provision comptable " de 5,5 milliards de francs opérée au détriment des branches du régime général pour le financement des trente-cinq heures. Cette provision, inscrite dans les dépenses, a finalement été retirée, " en échange " d'une perte de recettes.

Ce n'est pas la Commission des comptes de la sécurité sociale qui a décidé de cette provision, ni le secrétaire général de cette commission. Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, l'a reconnu sans complexe : " Nous avions inscrit par ailleurs dans les comptes de la sécurité sociale, provenant des cotisations des employeurs et des salariés, une provision de 5,5 milliards de francs pour le Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales. " 3( * )

Il apparaît nécessaire de doter la Commission des comptes de la sécurité sociale d'un secrétariat général permanent, distinct de la direction de la sécurité sociale. Ce secrétariat permanent aurait à sa tête le secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale, qui serait nommé par le ministre chargé de la sécurité sociale, pour un mandat de trois ans renouvelable, sur proposition conjointe des présidents des deux assemblées.

Il importe, en effet, de donner au Parlement un rôle plus important sur le processus ex ante des projets de lois de financement de la sécurité sociale.

Deux structures administratives seraient ainsi clairement distinguées : une structure pour élaborer les comptes tendanciels de l'année n + 1, les comptes prévisionnels de l'année n et les comptes définitifs de l'année n - 1 (le secrétariat de la Commission des comptes de la sécurité sociale) ; une structure pour élaborer les comptes présentés dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale et dans ses annexes, incluant les mesures correctives proposées par le Gouvernement (la direction de la sécurité sociale).

Le fait que la même direction soit chargée simultanément d'exercer la tutelle sur les organismes de sécurité sociale, d'établir les " comptes tendanciels " et de préparer les annexes des projets de lois de financement de la sécurité sociale ne semble plus aujourd'hui souhaitable.

La Commission des comptes de la sécurité sociale doit " s'adapter " au nouveau contexte créé par les lois de financement.

On observera d'ailleurs que le Gouvernement souhaite faire jouer à la Commission des comptes un rôle plus important : l'article 11 paragraphe XVI du projet de loi relatif à la réduction négociée du temps de travail, supprimé par le Sénat, prévoyait une " consultation " de la Commission des comptes de la sécurité sociale, avant de fixer les contributions des branches du régime général au financement des 35 heures ; l'article 9 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 prévoit que la Commission des comptes " constate " le respect de la garantie de ressources accordée à la CNAF. Ce pouvoir doit bien s'appuyer sur une expertise autonome.

Une réforme plus globale de la commission pourrait être envisagée dans l'avenir, par exemple en faisant coïncider le " périmètre " des régimes de base obligatoires et régimes complémentaires avec le " périmètre " des administrations publiques de sécurité sociale, ce qui nécessiterait d'ajouter à sa compétence le régime d'assurance chômage.

A terme, il serait tout à fait imaginable que la Cour des comptes examine les comptes tendanciels de la sécurité sociale.

Cette question devrait faire l'objet d'une réflexion des " acteurs " de la loi de financement.

Votre commission souhaite engager ce débat.

Pour l'heure, cet article additionnel vise à assurer une meilleure information du Parlement, et au-delà, une plus grande transparence des comptes sociaux.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article premier
Transmission au Parlement de l'avis du Conseil d'Etat
sur les projets de loi de financement de la sécurité sociale

Objet : Cet article additionnel prévoit la transmission au Parlement de l'avis du Conseil d'Etat sur les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Lors des débats à l'Assemblée nationale sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, a été interrogée sur le sens de l'avis du Conseil d'Etat, s'agissant des " contributions " demandées aux organismes de sécurité sociale, dont le taux et l'assiette n'étaient pas définies par le projet de loi initial.

Le Gouvernement aurait très bien pu décider de ne pas répondre sur ce sujet. L'article 1 er de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration et le public et diverses dispositions d'ordre administratif, social et fiscal a précisé que les avis du Conseil d'Etat ne faisaient pas partie des documents administratifs communicables : " Sont considérés comme documents administratifs au sens du présent titre tous dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives, avis, à l'exception des avis du Conseil d'Etat et des tribunaux administratifs, prévisions et décisions revêtant la forme d'écrits, d'enregistrements sonores ou visuels, de traitements automatisés d'informations non nominatives. "

Mais Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, intervenant à la suite d'un rappel au règlement de M. François Goulard, député du Morbihan, a fait mention de cet avis à l'Assemblée nationale : " Je n'ai pas sous les yeux l'avis du Conseil d'Etat mais je vous en donnerai lecture tout à l'heure. (...) Je peux néanmoins vous rassurer dès à présent : le Conseil d'Etat n'a évoqué aucun motif d'inconstitutionnalité, alors que le problème que vous avez soulevé a bien évidemment été envisagé, comme tous les autres " 4( * ) .

Votre rapporteur a cherché cette " lecture " de l'avis du Conseil d'Etat dans la suite des débats à l'Assemblée nationale : il ne l'a pas trouvée.

Devant votre commission des Affaires sociales, Mme Martine Aubry a confirmé que le Conseil d'Etat, dans son avis sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, " n'avait émis aucune objection de principe à l'égard d'une contribution des organismes de protection sociale au financement des 35 heures. Il avait seulement observé qu'une telle contribution, dès lors qu'elle ne résultait pas d'un accord avec les intéressés, était un impôt dont le Parlement devait fixer l'assiette et le taux. " 5( * )

Ces affirmations n'ont pas totalement convaincu votre rapporteur, qui, par ailleurs, avait pu prendre connaissance dans la presse de la teneur de l'avis du Conseil d'Etat.

Il semble en effet que la Haute juridiction ait considéré qu'en se bornant à prévoir que le montant de cette contribution serait fixé puis réparti entre les divers régimes sociaux assujettis " en fonction du surcroît de recettes et des économies de dépenses induites par la réduction du temps de travail ", sans définir autrement son assiette et son taux, le projet de loi ne satisfaisait pas, sur ce point, à l'obligation constitutionnelle faite au législateur d'exercer la totalité de sa compétence.

Votre rapporteur, ne souhaitant pas modifier, de façon générale, la loi du 17 juillet 1978, s'est contenté de prévoir une transmission au Parlement des avis du Conseil d'Etat sur les projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Cette transmission n'apparaît guère contraire aux règles constitutionnelles. En effet, le deuxième alinéa de l'article 39 de la Constitution se contente de disposer que " les projets de loi sont délibérés en Conseil des Ministres après avis du Conseil d'Etat et déposés sur le bureau de l'une des deux assemblées. "

Les projets de loi de financement de la sécurité sociale ne bénéficient pas d'étude d'impact. L'analyse juridique du Conseil d'Etat, au moment où l'Assemblée nationale et le Sénat s'interrogent sur leur " capacité d'expertise ", serait ainsi fort utile au Parlement.

Votre rapporteur observe que M. Henry Chabert, rapporteur spécial à l'Assemblée nationale des services financiers, a souhaité dans le même ordre d'idée que les rapports de l'Inspection générale des finances soient communiqués au Parlement.

A tout le moins, il importerait que le Gouvernement dès lors qu'il invoque spontanément ou en réponse à des intervenants, le sens et la teneur de l'avis du Conseil d'Etat, accepte de communiquer cet avis dans son intégralité au Parlement. Le débat gagnerait alors en transparence.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article premier
Accélération des délais de remise des comptes sociaux et
harmonisation des plans comptables des organismes de sécurité sociale

Objet : Cet article additionnel prévoit la transmission des comptes des organismes de sécurité sociale avant le 31 mars de l'année suivant l'exercice et l'harmonisation des plans comptables.

La discussion des lois de financement de la sécurité sociale, le contrôle de leur application par le Parlement et par la Cour des comptes sont pénalisées par les délais tardifs de remise des comptes.

Les progrès constatés au niveau des caisses du régime général et de l'ACOSS ne doivent pas masquer les retards rencontrés pour certains régimes, dont le régime agricole.

De plus, des " goulets d'étranglement " sont désormais nettement perceptibles au niveau de la Direction de la sécurité sociale, dont les cinquième et sixième sous-directions sont sous dotées en moyens et notamment en personnels.

Votre rapporteur fonde ce constat sur les auditions du groupe de travail constitué en janvier 1999 par la commission, sur les rapports de la Cour des comptes et sur les avants propos rédigés par les trois secrétaires généraux de la Commission des comptes de la sécurité sociale qui se sont succédés depuis 1987.

La solution ne passe pas forcément par le " recrutement de nouveaux fonctionnaires ", mais le Gouvernement pourrait procéder à des réaffectations, tout d'abord au sein même de la Direction de la sécurité sociale, ensuite, au sein du ministère de l'emploi et de la solidarité et enfin, bien sûr, du ministère richement doté qu'est Bercy vers le ministère " pauvre " des Affaires sociales.

Les lois de financement de la sécurité sociale imposent de disposer des " comptes à temps ". Si les comptes étaient arrêtés beaucoup plus tôt qu'à l'heure actuelle, le Parlement, les partenaires sociaux, la Cour des comptes, la Commission des comptes de la sécurité sociale, l'administration elle-même, disposeraient de davantage de temps pour procéder à une analyse approfondie de l'existant et pour élaborer, sur des bases solides, des prévisions et des propositions.

En juin 1999 6( * ) , votre rapporteur avait imaginé le " calendrier idéal " des lois de financement de la sécurité sociale :

Le calendrier idéal des lois de financement

janvier - février : travaux du Haut comité de la santé publique ;

mi-mars : réunion de la conférence nationale de santé ;

31 mars : date d'arrêté des comptes pour tous les organismes de sécurité sociale ;

fin mai : réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale tous régimes - publication des résultats de l'année n-1 - révision de la prévision de l'année n ;

fin juillet : remise du rapport de la Cour des comptes sur l'application de la loi de financement n-1 ;

début septembre : réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale - révision des prévisions de l'année n - prévisions des comptes tendanciels de l'année n+1 ;

début septembre : présentation des principales mesures du projet de loi ;

première quinzaine de septembre : consultation des partenaires sociaux ;

vers le 15 septembre : adoption par le Conseil des ministres ;

15-20 septembre : début des travaux en commission à l'Assemblée nationale ;

15 octobre : date officielle du dépôt de la dernière annexe au projet de loi, afin de faire courir les délais prévus par la Constitution et la loi organique.

Votre rapporteur vous propose, pour parvenir à ce calendrier idéal, d'adopter deux dispositions de principe :

- premièrement, imposer aux régimes de sécurité sociale de communiquer leurs comptes avant le 31 mars au secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale (article L. 114-1 nouveau du code de la sécurité sociale) ;

- deuxièmement, retenir le principe d'un plan comptable unique pour les organismes de sécurité sociale (article L. 114-2 nouveau du code de la sécurité sociale). Votre commission ne souhaite pas se prononcer sur la nature de ce plan comptable. Elle laisse à la Mission interministérielle de réforme de la comptabilité des organismes de sécurité sociale (MIRCOSS), placée sous la responsabilité de M. Alain Déniel, le soin de le décider.

Actuellement, l'article D. 253-52 du code de la sécurité sociale (décret n° 93-1004 du 10 août 1993) dispose que " le plan comptable des organismes de sécurité sociale constitue un plan comptable distinct du plan comptable général ; il est établi par arrêté conjoint du ministre chargé de la sécurité sociale et du ministre chargé du budget " . Cet arrêté n'a jamais été pris.

Comme l'explique M. Déniel, un plan comptable unique ne résoudra pas tout. Il est nécessaire de prévoir une instance de suivi, afin de traiter de tous les problèmes d'application.

Votre rapporteur souhaite que ce soit le secrétariat permanent de la Commission des comptes de la sécurité sociale qui soit chargé de ce suivi. Cette mission justifie, une nouvelle fois, l'intérêt d'un tel secrétariat permanent.

Afin de laisser du temps aux organismes de sécurité sociale pour se préparer, afin de laisser à la MIRCOSS le soin d'achever ses travaux, votre commission prévoit un délai d'un an.

Ces dispositions ne seront applicables qu'au 1 er janvier 2001. Au 1 er janvier 2001, les organismes de sécurité sociale retraceront leurs opérations comptables dans un plan unique. Elles devront communiquer leurs comptes au secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale avant le 31 mars 2002.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

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