Projet de loi de finances pour 2000 : Affaires européennes

LE PROJET DU BUDGET

DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES POUR 2000

Le projet de budget des Communautés européennes tel qu'il a été adopté le 16 juillet 1999 par le Conseil voit les crédits communautaires s'accroître de 2,8 %. Cette augmentation est excessive et la décrue des crédits pour engagements qui sont réduits de 4,7 % par rapport à l'an dernier ne conduit pas à modifier le jugement selon lequel les dépenses du budget européen sont insuffisamment maîtrisées.

Le Parlement européen a aggravé cette situation en votant 3,5 milliards d'euros de dépenses supplémentaires, offrant ainsi une image désastreuse des conditions de gestion des finances publiques européennes.

Paradoxalement, cette situation tient pour beaucoup à un mécanisme budgétaire inventé pourtant pour " discipliner " la gestion financière des Communautés européennes, les perspectives financières qui constituent la programmation pluriannuelle des finances publiques européennes.

L'an dernier, votre rapporteur appelait à garder à l'esprit ce diagnostic décevant alors que se déroulait la négociation des futures "perspectives financières 2000-2006 " de l'Union européenne. Il rappelait également l'importance capitale de cette négociation et soulignait qu'elle devrait faire l'objet d'une vigilance sans faille.

Le Sénat n'a pas manqué à cette exigence. Ses instances ont activement participé au débat. Quant à elle, la commission des finances a élaboré une résolution devenue résolution du Sénat sur les nouvelles perspectives financières. Force est de regretter que peu des exigences alors formulées aient été suivies d'effet.

Un peu d'histoire

L'encadrement du budget européen par les accords interinstitutionnels

Deux accords interinstitutionnels conclus entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission les 29 juin 1988 et 29 octobre 1993 sont venus fixer des règles de "discipline financière" supposées "encadrer" l'exercice budgétaire.

Un plafonnement des ressources propres a été instauré une première fois pour les années 1988 à 1992, puis pour les années 1993 à 1999.

Plafond des ressources propres
des Communautés européennes entre 1988 et 1992

(en % du PNB de la Communauté)

1988	1989	1990	1991	1992
1,15	1,17	1,18	1,19	1,20

Plafond des ressources propres
des Communautés européennes entre 1988 et 1992

(en % du PNB de la Communauté)

1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
1,20	1,20	1,21	1,22	1,24	1,25	1,27

Le plafonnement des " ressources propres " qui constituent la quasi-totalité des ressources budgétaires de l'Union avait pour vocation d'éviter les surenchères et les tentations d'une autorité budgétaire sans vraie responsabilité politique.

Il est cependant significatif qu'ait été retenu le principe d'une élévation progressive du plafond de ces ressources. Ainsi, fut instauré un mécanisme permettant au budget européen non seulement de profiter de la dynamique propre des économies européennes mais encore de disposer d'une part toujours plus importante de la richesse des Etats-membres.

Tout s'est passé comme si le " prélèvement obligatoire européen " devait légitimement s'alourdir quelle que soit la situation des économies et des budgets des Etats ou encore celle des besoins de dépenses du budget européen.

L'encadrement des dépenses a, quant à lui, trouvé sa traduction dans une programmation année après année des dépenses du budget par rubrique.

Six rubriques ont été définies : la politique agricole commune (rubrique 1), les actions structurelles (rubrique 2), les politiques internes (rubrique 3), les politiques extérieures (rubrique 4), l'administration (rubrique 5) et les réserves (rubriques 6). Un plafond de crédits d'engagement est fixé pour chacune de ces rubriques et pour chaque année. Ces plafonds constituent les limites supérieures au niveau ou en deçà desquelles doit s'inscrire le budget européen. Ces plafonds sont actualisés en fonction des conditions réelles de croissance du PIB et des conditions d'exécution des crédits. Ils peuvent être révisés dans certaines limites détaillées dans un précédent rapport ^{1( * )} .

Les perspectives financières

(En millions d'écus 1992)

	Europe des 12		Europe des 15
	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Ligne directrice agricole	35.230	35.095	35.354	37.245	37.922	38.616	39.327
Actions structurelles . Fonds de cohésion . Fonds structurels . Mécanisme EEE	21.277 1.500 19.777 -	21.885 1.750 20.135 -	24.477 2.000 22.369 -	26.026 2.250 23.668 108	27.588 2.500 24.980 108	29.268 2.550 26.610 108	30.245 2.600 28.345 -
Politiques internes	3.940	4.084	4.702	4.914	5.117	5.331	5.534
Actions extérieures	3.950	4.000	4.549	4.847	5.134	5.507	5.953
Dépenses administratives	3.280	3.380	3.738	3.859	3.974	4.033	4.093
Réserves . monétaire du FEOGA . d'aide d'urgence . pour garanties de prêts	1.500 1.000 200 300	1.500 1.000 200 300	1.100 500 300 300	1.100 500 300 300	1.100 500 300 300	1.100 500 300 300	1.100 500 300 300
Compensations			1.547	701	212	99
Total des crédits d'engagements	69.177	69.944	75.467	78.692	81.047	83.954	86.952
Total des crédits de paiements	65.908	67.036	72.020	74.605	77.372	80.037	82.778
Paiements en % du PNB	1,20	1,19	1,21	1,21	1,22	1,22	1,24

Le tableau ci-dessus présente la programmation financière de 1993 à 1999 popularisée sous le nom de "Paquet Delors II".

Son analyse permettait de faire ressortir les ressorts d'un accord ouvrant la perspective d'une progression continue des interventions communautaires dont les moyens en écus constants devaient augmenter de 3,9 % l'an.

Cette évolution devait déboucher sur un accroissement des dépenses communautaires rapportées au produit intérieur brut européen, sans doute modéré en termes relatifs (+ 0,07 point) mais pas en termes nominaux et significatif d'une volonté d'amplifier le poids de la dépense européenne.

En outre, la programmation d'Edimbourg devait se traduire par une évolution différenciée des crédits des différentes rubriques retraçant l'action communautaire . Les dépenses de la PAC devaient ainsi passer d'un plus de la moitié à quelques 45 % des engagements, un mouvement inverse se produisant pour les "dépenses non-obligatoires". Parmi celles-ci, les actions structurelles destinées à assurer la cohésion européenne devaient progresser, passant de 30,8 % à 34,8 % du total. Ces dernières dépenses étaient donc privilégiées au regard des évolutions programmées, mais aussi parce qu'au terme d'un engagement des différentes institutions, leur programmation faisait l'objet d'un engagement d'inscrire les crédits à la hauteur des plafonds retenus, les autres dépenses ne bénéficiant pas d'un tel engagement.

Au total, l'encadrement du budget européen, par ailleurs susceptible d'adaptations et de révisions, pouvait apparaître dès l'abord moins comme porteur de disciplines que comme annonciateur de facilités.

Il s'est traduit en outre par une déformation de l'équilibre institutionnel de départ puisque la montée en charge des dépenses non obligatoires sur lesquelles le Parlement européen dispose du dernier mot s'est traduite par l'octroi d'un supplément de pouvoir effectif consenti au Parlement au détriment des pouvoirs du Conseil.