Projet de loi de finances pour 2000 : Aménagement du territoire

B. L'EFFORT GLOBAL DE L'ETAT

1. L'imprécision du " jaune " budgétaire

La qualité des informations fournies par l'état récapitulatif de l'effort financier en faveur de l'aménagement du territoire, le " jaune ", s'est améliorée ces dernières années. Ainsi, dorénavant, ce document précise sur quels chapitres du budget des différents ministères s'impute leur contribution à la politique d'aménagement du territoire.

Le " jaune " comporte cependant encore des lacunes. Par exemple :

- le montant de la contribution du ministère des transports inclut les crédits du fonds d'investissement des transports terrestres et des voies navigables (FITTVN), qui est pourtant un compte spécial du Trésor. Le montant de la contribution du ministère des transports est donc majoré de 4,3 milliards de francs. En revanche, le " jaune " ne mentionne pas du tout la fraction des crédits de l'ancien FPTA, le fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA), consacrée à l'aménagement du territoire ;

- au sein des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales, seule la dotation de développement rural (DDR), qui est une composante du fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP), est recensée comme relevant de la politique d'aménagement du territoire. Sont ainsi laissés de côté les crédits de la dotation de solidarité urbaine (DSU), de la dotation de solidarité rurale (DSR), du deuxième concours de l'Etat au FNPTP et du concours au fonds national de péréquation (FNP). En conséquence, alors que la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire du 25 juin 1999 affirme, dans son article premier, que la politique d'aménagement du territoire " réduit les écarts de richesse entre les collectivités territoriales par une péréquation de leurs ressources en fonction de leurs charges et par une modulation des aides publiques ", le " jaune " budgétaire ne retrace pas le montant des instruments budgétaires destinés à cet effet.

- la dépense fiscale ne fait toujours pas l'objet d'un recensement exhaustif. Le " jaune " fournit seulement le montant du coût pour l'Etat de deux des exonérations de charges fiscales liées à la politique d'aménagement du territoire. L'imputation budgétaire des compensations d'exonérations d'impôts locaux versées aux collectivités locales, lorsqu'elles existent, n'est pas précisée.

2. Les crédits du budget général

Le " jaune " consacré à l'aménagement du territoire évalue à 54,8 milliards de francs l'effort total de l'Etat en faveur de l'aménagement du territoire en 2000.

Le principal ministère concerné est celui des transports, dont il est considéré qu'il consacre, hors compte spéciaux du Trésor, plus de 25 milliards de francs à la politique d'aménagement du territoire.

Le second plus gros contributeur à la politique d'aménagement du territoire est le ministère de l'agriculture, avec 10,4 milliards de francs. Ces crédits comprennent notamment ceux du Fonds de gestion de l'espace rural (FGER), du Fonds de gestion des milieux naturels (FGMN) et des contrats territoriaux d'exploitation (CTE).

3. Les comptes spéciaux du Trésor

La loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 a créé deux comptes d'affectation spéciale destinés à promouvoir la politique d'aménagement du territoire :

Le fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA)

Le FIATA est issu de la transformation en 1999 du fonds de péréquation des transports aériens, le FPTA. Ce fonds avait initialement été créé dans le but d'accorder des subventions aux compagnies aériennes exploitant des lignes déficitaires. Ses missions ont été élargies en 1999. Il contribue maintenant également au financement des dépenses de sécurité des aéroports.

Les dépenses de ce fonds n'ont jamais été à la hauteur des prévisions initiales. La taxe créée pour le financer avait été " calibrée " pour rapporter plus de 100 millions de francs (142 millions de francs en 1996). Cependant, les dépenses ont toujours été inférieures, si bien que le taux de la taxe à été réduit. Malgré tout, un montant important de reports de crédits a été accumulé.

Les dépenses en faveur des lignes aériennes d'aménagement du territoire n'ont cependant jamais cessé d'augmenter. Elles s'établissent aujourd'hui à un peu de moins de 80 millions de francs, les estimations pour 1999 et 2000 s'établissant à 71 et 76 millions de francs.

La péréquation est cependant devenue un objet marginal pour le FIATA. Le produit de la taxe de l'aviation civile alimentant le fonds s'élèvera en 2000 à 361 millions de francs, soit 213 millions de francs de plus qu'en 1999. Au sein de ces crédits, les mesures nouvelles en faveur de la péréquation ne représenteront que 50 millions de francs, soit 1 million de francs de moins qu'en 1999.

Le fonds d'investissement pour les transports terrestres et les voies navigables (FITTVN)

Les ressources du FITTVN devraient progresser de 10,3 % en 2000, passant de 3.930 millions de francs en 1999 à 4.335 millions de francs en 2000. L'augmentation des moyens du fonds résulte du relèvement de 4 à 4,5 centimes de la taxe sur les sociétés concessionnaires d'autoroutes, prévu par l'article 33 du présent projet de loi de finances.

L'augmentation de cette taxe contribuera à dégrader l'équilibre financier des sociétés concessionnaires d'autoroutes ^{1( * )} . Votre commission des finances a adopté un amendement de suppression de l'article 33 du projet de loi de finances pour 2000.



L'évolution des dépenses du FITTVN en 2000 reflète les orientations du gouvernement en matière de transport. En effet, les crédits consacrés au transport ferroviaire et au transport combiné progresseront de 418 millions de francs, les voies navigables bénéficieront de 50 millions de francs supplémentaires, tandis que les investissements routiers diminueront de 63 milliards de francs.

Le FITTVN vu par la Cour des comptes

Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 1998 (page 230), la Cour relève que , " au vu de l'exécution 1998, le recours à un compte d'affectation spéciale apparaît contestable à plusieurs égards . La présentation globale au Parlement devrait donner une vision claire et exhaustive des crédits budgétaires ou des programmes d'équipement. Il s'avère qu'il y a plutôt éclatement des moyens. Le fonds ne représente en effet qu'une fraction des dépenses d'investissement pour les transports et finance trop souvent des opérations similaires voire identiques à celle du budget général. La gestion des moyens d'engagement se trouve perturbée par la contrainte d'une disponibilité effective des recettes avec un triple problème lié au profit pratiquement linéaire des recettes au long de l'année, au rendement total fluctuant (en particulier pour la taxe hydroélectrique) et au décalage de l'utilisation des deux derniers mois de recettes d'un exercice sur l'autre.

" Enfin certaines opérations paraissent critiquables . Ainsi en 1998 cinq opérations routières ont été financées pour partie par le budget général (110,5 millions) et pour partie par le FITTVN (91,3 millions). En outre, des opérations de réhabilitation du réseau routier national, qui relèvent en principe du budget général, ont été financées en 1998 sur le FITTVN ; 83 millions ont été programmés et affectés à ce type d'opérations.

" Une subvention de 18 millions a été attribuée à la SNCF au titre de l'aide à l'acquisition des premiers TER thermiques par les régions concernées. Cette dépense ne répond pas à la finalité assignée au FITTVN par le législateur, à savoir " la réalisation d'infrastructures fluviales, ferroviaires, de transport combiné et de routes " (article 37 de la loi du 4 février 1995).

" Il est souligné également que pour les voies navigables, le FITTVN finance des travaux de restauration, de sécurité ou de dragage pour lesquels il n'existe plus de crédits au budget général. "

4. La dépense fiscale

Les entreprises implantées dans des collectivités dont le territoire, ou une partie du territoire, est inclus dans le périmètre d'un zonage ^{2( * )} bénéficient d'exonérations de charges fiscales et sociales, retracées dans le tableau suivant :

Les exonérations de charges fiscales et sociales en faveur de l'aménagement
du territoire

	ZAT	TRDP	ZRR	ZUS	ZRU	ZFU	ZIP
Taxe professionnelle	X	X	X	X	X	X
Impôt sur les sociétés	X	X	X		X	X
Charges patronales		X	X	X	X	X
Amortissement exceptionnel			X		X	X
Crédit bail immobilier	X	X	X		X	X
Taxe foncière	X	X	X		X	X
Majoration du crédit d'impôt recherche	X	X	X
Réduction de la taxe départementale de publicité foncière	X	X	X		X	X
Droits de mutation sur les commerces		X	X		X	X
Crédits d'impôt sur les sociétés							X

Au sein des exonérations d'impôts directs locaux, seuls les exonérations dans les zones de revitalisation rurale (ZFR), les zones de redynamisation urbaines (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU) font l'objet d'une compensation de l'Etat aux collectivités locales.

L'état récapitulatif de l'effort financier de l'Etat en faveur de l'aménagement du territoire, le " jaune " budgétaire, ne retrace le coût pour l'Etat que des deux principales mesures d'allégement de charges fiscales : l'exonération de taxe professionnelle et l'exonération d'impôt sur les sociétés.

Pour 2000, le " jaune " évalue la dépense fiscale liée à ces deux mesures à 1.732 millions de francs, dont 832 millions de francs au titre des compensations des exonérations de taxe professionnelle et 900 au titre des moindre recettes d'impôt sur les sociétés. Ces montants ne sont que des estimations. Le coût réel est susceptible d'en différer fortement.

En effet, malgré leur précision, au million de francs près, ces estimations sont souvent démenties. Par exemple, le document annexé au projet de loi de finances pour 1999 minorait de 360 millions de francs le coût des exonérations.

Le coût pour l'Etat de deux exonérations de charges fiscales et sociales en faveur de l'aménagement du territoire

	1998 dans PLF 98	1998 dans PLF 99	1999 dans PLF 99	1999 dans PLF 2000	2000 dans PLF 2000
Coût total, dont :	1.315,70	1.330	1500*	1.863,40	1.732
TP	15,70	800	800*	983,40	832
IS	1.300	530	530*	880,00	900

* sic

Les tableaux ci-dessous récapitulent les modalités de compensation aux collectivités locales d'exonérations d'impôts locaux dans les zonages d'aménagement du territoire :

Exonérations de taxes locales prévues par la loi n 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT) et par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville (PRV)

Zones	Textes législatifs	Opérations ouvrant droit à exonération	Durée d'exonération (années)	Calcul de l'exonération	Collectivités supportant la charge	Ligne comptable d'imputation de la compensation d'exonération
I - TAXE PROFESSIONNELLE
Z.R.R. (zones de revitalisation rurale)	Article 52-I (LOADT) Article 1465 A du CGI	1) Créations d'activités à compter du 1.1.95 (créations d'activités industrielles ou de recherche scientifique et technique, ou de services de direction, d'études, d'ingénierie et d'informatique) 2) Extensions d'activités à compter du 1.1.95	5 6	Bases exonérées de N x taux TP de 1994 Bases exonérées de N x taux TP de 1994	Etat Article 52-III (LOADT) Collectivités locales Article 52-III (LOADT)	Compensation d'exoné-rations relatives à la fiscalité locale Fonds national de péréquation (FNP)
Anciennes Z.R.U (zones de redynamisation urbaine)	Article 52-II (LOADT) modifié par article 4-A.2° du PRV Article 1466 A-I bis du CGI	1) Créations d'activités entre le 1.1.95 et le 31.12.96 2) Extensions d'activités entre le 1.1.95 et le 31.12.96 Dans les deux cas, l'exonération de TP est limitée à un montant de base nette imposable de 1 MF, seuil actualisé chaque année et concerne les établissements de moins de 150 salariés . Ne concerne que les communes éligibles à la DSU l'année précédente	5 5	Bases exonérées de N x taux TP de 1996 Bases exonérées de N x taux TP de 1996	Etat Article 52-III (LOADT) remplacé par article 4-B (1 ^er alinéa) du PRV Collectivités locales article 4-B (2 ^e alinéa et sq) du PRV (1)	Compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) (2)
Nouvelles Z.R.U. (zones de redynamisation urbaine)	Article 4-A 3° du PRV Article 1466 A-I ter du CGI	1) Créations, changements d'exploitants à compter du 1.1.97 L'exonération de TP est limitée à un montant de base nette imposable de 1 MF , seuil actualisé chaque année et concerne les établissements de moins de 150 salariés 2) Extensions d'établissements à compter du 1.1.97 L'exonération de TP est limitée à un montant de base nette imposable de 1 MF , seuil actualisé chaque année et concerne les établissements de moins de 150 salariés 3) Etablissements existant au 1.1.97 quelle que soit la date de la création L'exonération de TP est limitée à un montant de base nette imposable de 0,5 MF , seuil actualisé chaque année et concerne les établissements de moins de 150 salariés	5 5 5	Bases exonérées de N x taux TP de 1996 Bases exonérées de N x taux TP de 1996 Bases exonérées de N x taux TP de 1996	Etat Article 4-B (1 ^er alinéa) du PRV Collectivités locales Article 4-B (2 ^ème alinéa et sq) du PRV (1) Collectivités locales Article 4-B (2 ^ème alinéa et sq) du PRV (1)	Compensation d'exonérations relative sà la fiscalité locale Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) (2) Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) (2)
Z.F.U. (zones franches urbaines)	Article 4-A 4° du PRV Article 1466 A-I quater du CGI	1) Créations, changements d'exploitants à compter du 1.1.97 2) Extensions d'établissements à compter du 1.1.97 Dans les cas 1 et 2, l'exonération de TP est limitée à un montant de base nette de 3 MF, seuil actualisé chaque année et concerne les établissements de moins de 50 salariés 3) Etablissements existants au 1.1.97 quelle que soit la date de la création Dans ce cas, l'exonération de TP est limitée à un montant de base nette de 3 MF , seuil actualisé chaque année et concerne les établissements de moins de 50 salariés, exerçant une activité économique de proximité ou réalisant moins de 15 % de leur chiffre d'affaires à l'exportation NB : les entreprises qui ne remplissent pas les conditions d'effectif ou d'activité peuvent bénéficier de l'exonération de droit de taxe professionnelle propre aux ZRU qui est accordée aux établissements de moins de 150 salariés dans la limite de 1 MF de base nette imposable (créations, extensions, changements d'exploitants), de 0,5 MF de base nette imposable (établissements existant au 1.1.97	5 5 5	Bases exonérées de N x taux TP de 1996 Bases exonérées de N x taux TP de 1996 Bases exonérées de N x taux TP de 1996	Etat Article 4-B (1 ^er alinéa) du PRV Collectivités locales (article 4-B (2 ^ème alinéa et sq) du PRV (1) Collectivités locales Article 4-B (2 ^ème alinéa et sq) du PRV (1) (1) Les collectivités locales ne compensent que dans la limite du surcroît annuel du produit de la fiscalité Poste et France Télécom versé au FNPTP	Compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) (2) Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) (2) (2) La compensation supportée par les collectivités locales est limitée au surcroît annuel du produit de la fiscalité Poste et France Télécom versé au FNPTP Le dépassement éventuel doit être couvert par abondement versé par l'Etat
II - TAXE FONCIERE SUR LES PROPRIETES BATIES
Z.F.U. (zones franches urbaines)	Article 7-I du PRV Article 1383 B du CGI	Immeubles situés dans les ZFU affectés à une activité entrant dans le champ d'application de la taxe professionnelle (à compter du 1.1.97)	5	Bases exonérées de N x taux de TFPB de 1996	Etat Article 7-III du PRV	Compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale