Projet de loi relatif à la diversité biologique en Méditerranée

N° 266

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 15 mars 2000

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur :

- le projet de loi autorisant l'approbation des amendements à la convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution ,

- le projet de loi autorisant l'approbation des amendements au protocole relatif à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution d'origine tellurique ,

- le projet de loi autorisant l'approbation des amendements au protocole relatif à la prévention de la pollution de la mer Méditerranée par les opérations d 'immersion effectuées par les navires et aéronefs ,

- le projet de loi autorisant l'approbation du protocole relatif aux aires spécialement protégées et à la diversité biologique en Méditerranée (ensemble trois annexes adoptées à Monaco le 24 novembre 1996),

Par M. Aymeri de MONTESQUIOU,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Jean Bernard, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Xavier Dugoin, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Michel Pelchat, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir les numéros :

Sénat : 15, 16, 17 et 18 (1999-2000).

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La Méditerranée constitue un espace naturel d'une grande originalité, riche d'une flore et d'une faune très diverses.

Au point de rencontre de l'Europe, de l'Afrique et de l'Asie, cet environnement a contribué à façonner les grandes civilisations nées sur les rives de la Méditerranée.

L'accord longtemps préservé entre l'homme et la nature est-il en passe de disparaître ? Les équilibres naturels particulièrement fragiles d'une mer semi-fermée sont en effet soumis à la pression conjuguée de la démographie et de l'industrialisation.

Comment sauvegarder l'environnement sans brider pour autant le développement économique d'une région dont la prospérité demeure très inégalement répartie ?

La difficulté de concilier les intérêts de l'écologie et de l'économie constitue la toile de fond récurrente du débat relatif au renforcement de la protection de l'environnement. Elle ne doit cependant pas servir de prétexte, comme ce fut le cas trop souvent, à l'inertie. Un équilibre entre ces préoccupations contradictoires doit être possible. Il sera le fruit d'efforts entrepris à l'échelle de la communauté des nations. D'une part, l'environnement constitue un patrimoine commun. Une négligence isolée peut compromettre le bien-être de tous. Il importe dès lors que soient fixés des principes reconnus de la manière la plus large possible. D'autre part, une approche internationale permet de favoriser la coopération entre pays industrialisés et pays en développement.

Ces considérations expliquent le développement considérable du droit international de l'environnement au cours des trois dernières décennies.

La fragilité du bassin méditerranéen a conduit à une prise de conscience précoce de la communauté internationale. C'est ainsi que dès 1954, la Méditerranée se trouvait classée " zone d'interdiction " par la convention internationale de Londres pour la prévention de la pollution des eaux de la mer par les hydrocarbures. Elle a été considérée par la suite comme " zone spéciale " aux termes de la convention internationale de Londres du 2 novembre 1973 pour la prévention de la pollution par les navires. Il est enfin significatif que le Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE), créé en 1972 par la Conférence des Nations unies sur l'environnement, réunie à Stockholm, ait choisi de consacrer le premier plan d'action, prévu pour les mers régionales, à la Méditerranée.

Le plan d'action pour la Méditerranée a permis de poser les bases du dispositif juridique faisant l'objet des modifications aujourd'hui soumises à l'examen de notre Haute assemblée sous la forme de quatre protocoles. Le dispositif originel réunit un accord cadre, la convention de Barcelone destinée à fixer les obligations minimales à l'attention des Etats signataires et une série de protocoles additionnels relatifs aux formes particulières de pollution, au contenu plus précis et technique.

Vingt ans après la mise en place de ce cadre juridique, une mise à jour s'est avérée nécessaire. Elle se traduit par la modification de trois textes : la convention de Barcelone, le protocole relatif à la protection de la mer Méditerranée contre la pollution d'origine tellurique et le protocole relatif à la prévention de la pollution par les opérations d'immersion effectuées par les navires. Ce souci de rénovation se manifeste aussi par la substitution d'un nouvel accord au protocole relatif aux accès spécialement protégés.

Avant d'analyser le contenu et la portée des dispositions des quatre protocoles, votre rapporteur cherchera à dresser un état des lieux de la pollution en Méditerranée et des moyens engagés pour la combattre.

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* *

I. LA POLLUTION EN MÉDITERRANÉE : UN RISQUE PERSISTANT EN DÉPIT DE LA PRISE DE CONSCIENCE DE LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE

A. UN ÉTAT DES LIEUX DIFFICILE À ÉTABLIR

1. Les facteurs de vulnérabilité

La configuration du bassin méditerranéen constitue en elle-même un facteur de vulnérabilité.

Fragile, l'équilibre écologique apparaît en outre soumis à la pression croissante des activités humaines.

. Une mer fragile

Mer semi-fermée, la Méditerranée présente plusieurs caractéristiques qui l'exposent particulièrement aux risques de pollution : absence presque totale de marées, circulation des courants en eau profonde qui ramènent les déchets vers les côtes... Certes, pendant longtemps les conséquences nocives des activités humaines ont pu être éliminées de par les mécanismes mêmes de la nature. Aujourd'hui cependant, l'importance de la pollution dépasse de beaucoup les capacités naturelles d'absorption et d'élimination.

. Une pression croissante de l'environnement humain

La pression humaine exercée sur le milieu naturel combine les effets de la démographie et des activités économiques. Le nombre des riverains du bassin méditerranéen est passée de 212 millions en 1950 à 397 millions en 1993. Il devrait représenter 540 millions en 2025. Cette croissance sera principalement le fait des pays de la rive sud de la Méditerranée se traduisant une urbanisation accélérée des côtes.

En outre, le littoral méditerranéen accueille chaque année quelque cent millions de touristes (soit 33 % des flux touristiques internationaux). Il apparaît ainsi comme la première région touristique du monde.

Quant au développement économique, l'importance du trafic maritime permet d'en attester l'indéniable vigueur : si la Méditerranée représente 0,7 % de la superficie des mers et des océans, elle accueille chaque jour quelque 600 navires, soit le tiers du trafic pétrolier mondial.

Le développement économique a pu conduire à une exploitation excessive des fonds marins. Les réserves halieutiques seraient ainsi tombées, d'après certaines estimations, à 20 % de leur niveau naturel dans de nombreux points de pêche. Le bassin méditerranéen est devenu importateur net de poissons.

2. Les sources de pollution

Le développement parfois désordonné des activités humaines a suscité différentes formes de pollution. Une partie de la charge polluante provient directement de l'activité maritime. L'essentiel (80 %) cependant est d'origine terrestre.

. Les pollutions liées aux activités maritimes

Le trafic maritime en Méditerranée présente une particulière intensité. Il porte principalement sur les produits pétroliers. En outre, la concentration du trafic dans certaines zones, en particulier dans les détroits (Dardanelles et Gibraltar) multiplie les risques d'accidents et donc de pollution.

La Méditerranée n'a pas été épargnée par les accidents qui ont éprouvé la côte atlantique. Ainsi le naufrage du navire pétrolier Hower en 1991 aux abords de Gênes a provoqué une marée noire en mer Ligure.

. La pollution d'origine tellurique

Qu'il s'agisse des rejets urbains ou des rejets industriels, la pollution de la Méditerranée a trouvé principalement son origine dans les activités terrestres. Elle a pour vecteur le rejet des eaux usées. Bien que la capacité de traitement des eaux usées se soit accrue en Méditerranée, seuls 50 à 60 % des villes côtières disposent d'une station d'épuration. Ordinairement, les fleuves enrichissent la production biologique du littoral du milieu marin. Cependant les effluents urbains ou industriels qu'ils drainent peuvent provoquer des effets inverses, en particulier lorsqu'ils se jettent dans des baies où, faute de marées, seuls les courants générés par les vents exercent un effet -insuffisant- de dispersion. A titre d'exemple, la quantité de produits pétroliers bruts rejetés en Méditerranée, a été évaluée à 0,88 million de tonnes par an, soit le quart de la totalité des produits de cette nature rejetés dans l'ensemble des océans ou des mers du globe.

Dans la mesure où les trois grands pays industrialisés du nord -France, Italie, Espagne- représentent 85 % de l'industrie manufacturière du bassin méditerranéen, ils peuvent également être tenus pour les principaux responsables de la pollution en Méditerranée -70 à 80 % de la pollution selon certaines estimations. Toutefois, au regard du poids encore limité de leur outil industriel, les pays en développement apparaissent plus pollueurs que les Etats riverains membres de l'Union européenne (ils assurent ainsi 15 % de la production manufacturière mais se trouveraient à l'origine de 30 % de la pollution tellurique). En effet, la vétusté, voire l'inexistence des installations de traitement, conjuguée au relatif laxisme de la réglementation, conduit à un rejet massif dans la mer de substances nocives. Il suffit d'évoquer le littoral de la Palestine, où les réseaux d'eaux usées et les stations d'épuration restent à créer, ou le littoral maghrébin, gravement atteint par la pollution industrielle (ainsi en Tunisie, certaines zones sont menacées par les rejets liés à la fabrication d'engrais phosphatés).

3. Les conséquences

La pollution présente de graves conséquences tant pour l'environnement naturel que pour la santé même des riverains.

Le plateau continental où se concentre l'essentiel des ressources vivantes et minérales du milieu marin, apparaît, dans le même temps, du fait même du voisinage avec les côtes, le plus exposé aux effets de la pollution d'origine tellurique.

La rupture des équilibres écologiques se traduit d'abord par la raréfaction, voire la disparition de certaines espèces animales (le phoque moine notamment, localisé en majorité dans les eaux grecques et sur les côtes sud de la Méditerranée), et à l'inverse, par l'introduction de nouvelles espèces dont la prolifération achève de modifier l'écosystème marin et sa biodiversité.

La caulerpe (caulerpa taxifolia) -algue verte tropicale- s'est ainsi répandue sur le rivage méditerranéen en France et en Italie, aux dépens de l'herbier et de la faune qui lui sont associés -poissons, oursins et autres invertébrés.

La pollution de la Méditerranée n'est pas non plus sans incidence sur la santé des populations riveraines. Ainsi, d'après certaines études, l'importance des effluents urbains rejetés en Méditerranée pourrait être en partie à l'origine du taux de morbidité due aux gastro-entérites (15 à 50 cas par an pour 100 000 méditerranéens, à comparer aux cas compris entre 0,1 et 10 par an dans les pays nordiques). Un expert observait ainsi ^{1( * )} " Aux infections typhoïdiques est souvent associée dans le pourtour du bassin méditerranéen une incidence élevée des formes dysentriques, bacillaires et amibiennes, d'infections virales, surtout par le virus de l'hépatite A ".

Au-delà de ces considérations d'ordre général, il apparaît difficile de dresser un état des lieux précis de la situation actuelle de la pollution en Méditerranée, faute de données homogènes pour les différents pays. Nombre d'Etats n'ont pas les moyens d'évaluation techniques nécessaires, ou s'ils en sont dotés, ne sont pas toujours désireux de donner une publicité à des résultats qui pourraient affecter la fréquentation touristique -ressource de toute évidence essentielle pour les économies de la région.

Malgré ces incertitudes, il semble que si le rejet de métaux lourds (tels que le mercure) dans la mer ait régressé, la pollution de caractère organique se soit plutôt accrue.

Sur ce point, les efforts pourtant indéniables de la communauté internationale, n'ont pas porté tous leurs fruits.

B. LES EFFORTS, ENCORE INSUFFISANTS, DE LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE

Le programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE), créé en 1972 par la Conférence des Nations unies sur l'environnement, réunie à Stockholm, a choisi de consacrer le premier plan d'action prévu pour les mers régionales à la Méditerranée. La priorité ainsi reconnue à la Méditerranée traduisait l'acuité des périls auxquels cette mer se trouvait confrontée. Le Plan d'action pour la Méditerranée (PAM) comprend quatre volets.

Le premier présente une dimension socio-économique . Il prévoit la planification intégrée du développement et la gestion des ressources du bassin méditerranéen à travers deux instruments. Le Plan bleu , d'abord, vise à identifier des actions destinées à favoriser le développement économique tout en sauvegardant l'environnement. Le programme d'actions prioritaires , ensuite, a vocation à établir, au moyen d'un réseau permanent , la coopération entre les Etats riverains de la Méditerranée dans les domaines qui intéressent l'environnement.

Le deuxième volet revêt un caractère scientifique : il repose sur la mise en place du Programme de surveillance continue et de recherche en matière de pollution dans la Méditerranée (MEDPOL).

Le troisième revêt quant à lui une dimension juridique . Il prévoit en effet l'élaboration d'un projet de convention destiné à fixer les principes de la coopération en matière de lutte contre la pollution en Méditerranée.

Le 16 février 1976, a ainsi été signée, à Barcelone, la convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution, entrée en vigueur le 12 janvier 1978.

Enfin, le PAM comprend un dernier volet institutionnel à travers la mise en place, en 1977, des centres d'activités régionales du Plan bleu et du Programme d'actions prioritaires. La France a ainsi créé un centre d'activités régionales à Sophia-Antipolis. Régi par la loi de 1901 sur les associations, il bénéficie d'un budget annuel de l'ordre de 10 millions de francs. Il apporte une assistance technique aux pays méditerranéens pour la mise en place d'observatoires de l'environnement et assure également une mission de prospective dans le domaine de l'environnement.

Plusieurs autres centres ont été créés à Split (Centre d'activité régionale du programme d'actions prioritaires), à Tunis (Centre d'activités régionales pour les aires spécialement protégées), à Malte (Centre régional méditerranéen pour l'intervention d'urgence contre la pollution marine accidentelle), à Barcelone (Centre d'activités régionales pour la production propre), à Palerme (Centre d'activités régionales de télédétection de l'environnement), à Marseille, enfin (secrétariat des cent sites historiques). Ces structures sont placées sous l'autorité de la réunion des parties contractantes à la convention de Barcelone dont le secrétariat (unité de coordination du PAM) est établi à Athènes.

Sur le plan financier, un fonds d'affectation spéciale a été institué. Il a longtemps bénéficié du soutien financier du PNUE, il repose aujourd'hui principalement sur les contributions des Etats parties à la convention de Barcelone.

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La convention de Barcelone marque une étape importante, non seulement parce qu'elle établit pour la première fois un cadre de protection spécifique pour la Méditerranée, mais aussi dans la mesure où elle fixe un modèle de référence pour les accords internationaux en matière de protection de l'environnement. En effet, la convention tient compte de la disparité des niveaux de développement parmi les Etats parties et instaure un système juridique à deux niveaux : d'une part la convention pose elle-même des obligations minimales auxquelles souscrivent les Etats signataires, d'autre part, elle renvoie les dispositions techniques de lutte contre des formes particulières de pollution à des protocoles additionnels présentés à la signature des parties en même temps que l'accord-cadre ou ultérieurement. De la sorte, les parties peuvent différer la signature de ces protocoles si ces derniers s'avèrent trop contraignants au regard de leur niveau de développement. Du moins, ces protocoles fixent-ils un objectif à atteindre.

Toutefois, le lien entre l'accord-cadre et les protocoles n'est pas totalement laissé à la libre appréciation des pays signataires. L'accord-cadre prévoit ainsi que nul ne peut être partie contractante s'il n'adhère au moins à un protocole et que nul ne peut être partie à un protocole s'il n'est pas en même temps partie à la convention.

L'accord-cadre et les protocoles constituent ainsi véritablement un ensemble complémentaire baptisé " système de Barcelone ".

1. La convention de Barcelone

L'accord-cadre détermine des obligations d'objectifs plutôt que de moyens.

En effet, les parties s'engagent de manière générale à lutter contre toutes les formes de nuisances ; elles doivent prendre en particulier toutes les mesures conformes au droit international pour prévenir, réduire et combattre les différentes formes de pollution (par les navires, par immersion ou provenant de l'exploitation des fonds marins ou encore telluriques).

Comment atteindre de tels objectifs ? L'accord, sur ce point, impose pour seule obligation une coopération déclinée sous trois formes : la coopération scientifique pour instaurer une surveillance en continu de l'évolution des polluants ; la réunion des parties contractantes tous les deux ans ; la concertation pour adopter les protocoles destinés à prescrire les mesures, procédures et normes contraignantes nécessaires à l'application des objectifs de la convention.

Le contrôle des objectifs assignés par l'accord-cadre fait l'objet de procédures spécifiques qu'il revient aux Etats d'adopter mais qui sont vérifiées par la Conférence des Parties. Enfin, par souci de ne pas multiplier les dépenses, le secrétariat est confié au PNUE.

Dans le sillage de l'accord-cadre, plusieurs protocoles ont été adoptés. Ils fixent des objectifs précis et posent des principes d'action parfois plus contraignants.

2. Les principaux protocoles adoptés

Le protocole relatif aux immersions (signé à Barcelone en même temps que l'accord-cadre). Inspiré de la convention d'Oslo de 1972, il détermine une liste de substances interdites et de substances soumises à autorisation. Il prévoit un permis général pour toutes les autres substances. Une annexe au protocole précise les modalités de déversement. L'autorité désignée pour délivrer les permis enregistre la nature et la quantité des déchets immergés afin de garantir un suivi général de ce type d'opérations en mer.

Le protocole relatif à la pollution tellurique applique à la Méditerranée les dispositions générales prévues par la convention de Paris de 1974. Dans la mesure où ce protocole vise la cause majeure de pollution en mer, il impose une élimination progressive des substances les plus dangereuses et une réduction sensible des substances moins nocives. Les rejets soumis à autorisation sont quant à eux soumis à des normes techniques précises.

Le protocole relatif aux aires protégées vise à assurer la protection de l'environnement marin dans des zones d'intérêt scientifique, historique ou culturel. Les aires se trouvent dans des zones placées sous souveraineté des riverains : elles bénéficient de normes de protection et de conservation relatives à la navigation, l'exploitation ou la protection de la nature.

Un nouveau protocole signé le 1 ^er octobre 1996 à Izmir porte sur le transport des déchets dangereux -y compris radioactifs-. Le navire transporteur de ce type de déchets doit se signaler au riverain par une notification. lorsqu'il navigue dans sa mer territoriale, S'il n'est pas soumis à autorisation, il doit toutefois appliquer la réglementation de l'Etat riverain -en conformité avec le droit international en vigueur- si celui-ci le juge nécessaire.

Ces obligations souscrites dans le cadre d'accords internationaux n'ont pas contraint notre pays à réviser de manière substantielle la réglementation française dans la mesure où les pouvoirs publics ont de longue date pris en compte les risques liés à la pollution.

Les premiers décrets destinés à lutter contre la pollution marine ont été adoptés en 1853, et pour le cas particulier de la Méditerranée, en 1859. La loi du 16 décembre 1964 fixe les principes fondamentaux dans le domaine de la lutte contre la pollution avec notamment l'interdiction du déversement ou de l'immersion dans la mer, des déchets industriels et radioactifs " susceptibles de porter atteinte à la santé publique ainsi qu'à la faune et à la flore marines ".

Les décrets du 22 janvier et du 23 février 1973 précisent quant à eux les conditions de contrôle systématique de la qualité et du débit effectif des eaux usées afin de garantir la protection de l'environnement marin au regard des besoins de la conchyliculture et des exigences sanitaires, économiques et touristiques des régions côtières.

La loi sur le littoral de 1986 a complété ce dispositif.