IV. AFFIRMER L'IMPORTANCE DES MASSIFS EN TERME D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
La nécessité de mieux prendre en compte les spécificités de la montagne dans la politique d'aménagement du territoire est reconnue de longue date, depuis notamment les rapports de nos collègues Jean Brocard, député de Haute-Savoie (1975) 103 ( * ) , et Louis Besson, député de Savoie (1981) 104 ( * ) .
Ainsi, la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire prévoit, dans son article 2, que l'un des quatre « choix stratégiques » de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire est « le soutien des territoires en difficulté », ce qui comprend notamment « les territoires ruraux en déclin » et « certains territoires de montagne ».
A. L'IMPOSSIBILITÉ DE DÉTERMINER LE MONTANT GLOBAL DES CONCOURS PUBLICS DONT BÉNÉFICIE LA MONTAGNE AU TITRE DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
Les chiffres disponibles ne permettent pas de déterminer le montant des concours publics en faveur de la montagne. Il est à plus forte raison impossible de déterminer si ce montant a diminué ou augmenté depuis 1985, ou si leur part dans les investissements totaux d'aménagement du territoire est inférieure ou supérieure à la part de la superficie des zones de montagne par rapport à celle du territoire national (de l'ordre de 30 %) 105 ( * ) .
En particulier, le rapport précité du Commissariat général du Plan et du Conseil national de l'évaluation sur la politique de la montagne 106 ( * ) ne fournit pas de chiffres satisfaisants à cet égard.
1. La part des fonds alloués à la politique des massifs dans les crédits totaux d'investissement de la DATAR est stabilisée
La part des fonds dédiés à la montagne dans les crédits totaux d'investissement de la DATAR, de l'ordre de 1,5 %, est stable depuis la création du FNADT en 1995.
Ce taux était jusqu'alors en diminution. Ainsi, le rapport d'évaluation de la politique de la montagne (1999), qui s'appuyait sur des données datant de 1996, estimait que la tendance était à une prise en compte de la montagne de plus en plus faible. Cette situation est indiquée par le graphique ci-après.
Crédits du FIAM
Source : Conseil national de l'évaluation, Commissariat général du Plan, La politique de la montagne, rapport d'évaluation,1999.
La disparition du FIAM a été suivie d'une augmentation, puis d'une stabilisation de la part des crédits spécifiques à la montagne dans les crédits de la DATAR. Ainsi, la « politique des massifs » correspond à environ 1,6 % des crédits totaux du FNADT, comme l'indique le graphique ci-après.
Crédits du FNADT alloués à la politique des massifs
Source : DATAR, rapports au Parlement sur l'utilisation des crédits du FNADT.
Ainsi, si en 1999 le renforcement de la politique de massif, affirmé par la loi du 25 juin 1999, s'est traduit par un doublement des crédits du FNADT relatifs à l'auto-développement en montagne, en l'an 2000 la part de ces crédits dans la totalité des crédits du FNADT est revenue à sa moyenne annuelle, du fait de l'augmentation des autres crédits du FNADT.
2. L'impossibilité d'estimer la part des crédits totaux alloués à la montagne
Il semble en revanche difficile d'évaluer la part des crédits totaux alloués à la montagne.
a) Les insuffisances du rapport d'évaluation de la politique de la montagne
Le rapport d'évaluation de la politique de la montagne se contente d'effectuer quatre « sondages » relatifs à la seule rénovation rurale , dont le dernier (relatif à l'année 1995) ne comporte pas d'éléments chiffrés. Ces sondages suggèrent une tendance à l'augmentation de 1971 à 1985, comme l'indique le graphique ci-après.
Estimation des concours publics de rénovation rurale en faveur de la montagne, selon le rapport d'évaluation de la politique de la montagne (1999)
En millions d'euros de l'année 2001
Source : Conseil national de l'évaluation, Commissariat général du Plan, La politique de la montagne, rapport d'évaluation, 1999.
b) Les principaux dispositifs
Les informations disponibles au sujet des principaux dispositifs contractuels ne permettent pas d'effectuer une description satisfaisante de la situation actuelle.
De manière très indicative , on peut évaluer à 9 milliards d'euros l'ordre de grandeur des crédits publics en faveur de la montagne prévus pour la période 2000-2006.
Crédits en faveur de la montagne prévus dans le cadre des principaux dispositifs en faveur de la montagne (France métropolitaine)
2000-2006
En millions d'euros
Sources et modalités de calcul :
(1) Selon l'hypothèse d'un montant de 400 millions d'euros par an (dont la moitié financés par l'Union européenne).
(2) Selon l'hypothèse d'une répartition homogène sur l'ensemble du territoire.
(3)Totalité des CPER des régions concernées pour le Massif central (Auvergne et Limousin), volets montagne des régions concernées pour les Alpes, le Jura et les Pyrénées (les Vosges et la Corse ne sont pas pris en compte). Source : données fournies par la DATAR.
(4) Source : DATAR.
(5) Source : lois de finances initiales.
Même si l'on prend en compte le fait que les chiffres relatifs aux CPER sont probablement sous-estimés (les sommes dont bénéficie la montagne pouvant dépasser le seul volet montagne), il semble que les fonds structurels communautaires représentent environ la moitié des crédits disponibles pour la politique de la montagne (plus de 5 milliards d'euros sur 9 milliards en 2000-2006). D'où l'enjeu stratégique que représente la réforme des fonds structurels au-delà de 2006 pour les zones de montagne.
Il convient cependant de souligner que la situation est peut-être sensiblement différente en ce qui concerne les crédits effectivement dépensés , comme le suggère le graphique ci-après, relatif aux crédits engagés en 2001.
Crédits engagés dans le cadre des principaux dispositifs d'aménagement du territoire en 2001 (France métropolitaine)
En millions d'euros (échelle logarithmique)
(1) Le Massif central n'est pas pris en compte.
Sources :
(a) Cf. graphique précédent.
(b) DATAR.
Ainsi, en 2001, les engagements de crédits des principaux dispositifs d'aménagement du territoire (c'est-à-dire hors ICHN) ont été vingt fois inférieurs à la moyenne annuelle correspondant aux crédits programmés pour la période 2000-2006. En particulier, les fonds structurels européens n'ont pas joué de rôle significatif , avec un chiffre mille fois plus faible que les estimations avancées par la Commission européennes (moins de 600.000 euros, contre environ 500 millions d'euros selon la Commission). En définitive, seuls les crédits de la PAT ont été engagés à un taux satisfaisant (de l'ordre de 100 %), de sorte qu' en 2001 la PAT a représenté la quasi-totalité des engagements de crédits d'aménagement du territoire destinés à la montagne.
(1) Les CPER
Les chiffres transmis à la mission commune d'information par la DATAR ne permettent pas d'évaluer la part des crédits des CPER consacrée à la politique de la montagne.
Interrogée à ce sujet par la mission commune d'information, la DATAR a répondu que « toutes les régions de massif disposent au sein de leur CPER d'un volet montagne ou considèrent lorsqu'elles sont entièrement incluses dans un massif que l'ensemble du programme peut être mobilisé par le massif (Auvergne et Limousin) ».
Cette approche ne permet pas d'obtenir des chiffres satisfaisants.
Tout d'abord, le volet montagne, dans les différents CPER, ne regroupe pas l'ensemble des dépenses dont bénéficient les zones de montagne, mais les dépenses qui, de par leur nature, leur sont spécifiques. Ainsi, les informations fournies par la DATAR ne permettent pas de comparer les crédits dont bénéficie le Massif central (de l'ordre de 1.500 millions d'euros en 2000-2006, dont 1.000 dans le cadre du CPER de l'Auvergne et 500 dans celui du Limousin) à ceux dont bénéficient les autres massifs (si l'on prend en compte les seuls volets « montagne », quelques dizaines de millions d'euros pour les Alpes, le Jura ou les Pyrénées).
Ensuite, la DATAR ne fournit aucune information relative aux Vosges et à la Corse.
Par ailleurs, les chiffres relatifs à certains CPER (PACA, Midi-Pyrénées pour le soutien aux politiques sectorielles des zones de montagne) ne ventilent pas les crédits entre les différents massifs concernés. Les données transmises par la DATAR au sujet des volets « montagne » des CPER sont synthétisées par le graphique ci-après.
Volet « montagne » des CPER : répartition pour trois massifs selon la DATAR (2000-2006)
En millions d'euros
(*) Ces chiffres
comprennent des subventions destinées au Massif central (non
individualisées).
Source : DATAR.
(2) Les conventions interrégionales de massif
Les chiffres disponibles relatifs aux conventions interrégionales de massif semblent plus satisfaisants.
Le montant total des crédits est de 606 millions d'euros pour la période 2000-2006 (333,5 sans prendre en compte les grands travaux), comme l'indique le graphique ci-après.
Conventions interrégionales de massif 2000-2006
En millions d'euros
Source : DATAR.
Les conventions interrégionales de massif constituent donc un complément appréciable des CPER.
|
Les conventions interrégionales de massif 1. Les politiques interrégionales de massif La loi n° 95-115 du 4 février 1995, dite « loi Pasqua », prévoit que « les massifs de montagne s'étendant sur plusieurs régions font l'objet de politiques interrégionales ». Elle précise que « ces politiques peuvent prendre la forme d'un schéma interrégional d'aménagement et de développement de massif », « élaboré et approuvé conjointement par les conseils régionaux », au sujet duquel le comité de massif joue un rôle consultatif. Les politiques interrégionales de massif s'inscrivent dans les orientations définies par la loi « montagne » ainsi que par les schémas de services collectifs. 2. Les conventions interrégionales de massif Cette politique interrégionale a pris la forme des conventions interrégionales de massif , conclues entre l'Etat et les conseils régionaux concernés. Lors du Conseil national de la Montagne du 19 mars 1999, le Premier ministre a confié aux préfets coordonnateurs de massif l'élaboration des conventions interrégionales de massif. Cinq conventions interrégionales de massif ont été conclues en 2000 entre l'Etat et les conseils régionaux (Alpes, Massif central, Pyrénées, Jura, Vosges). Les programmes portent généralement sur : - les politiques environnementales propres au massif (connaissance géographique, valorisation des sites remarquables, gestion de l'eau...) ; - les politiques touristiques (réhabilitation de l'accueil, soutien à la randonnée, diversification de l'offre) ; - les politiques agricoles (aides à une production diversifiée et de qualité, à l'agriculture biologique, aux programmes pastoraux...) ; - la gestion des forêts (exploitation durable et mobilisation du bois) ; - la prévention des risques naturels ; - le soutien à l'artisanat et aux entreprises ; - la formation ; - la communication autour du massif. |
(3) Les fonds structurels communautaires
Les fonds structurels communautaires constituent un élément essentiel des financements publics en faveur de la montagne.
(a) Présentation générale
Selon les informations obtenues par la mission commune d'information auprès de la Commission européenne, il n'existe de définition communautaire de la montagne ni au titre de la politique régionale, ni au titre d'aucune autre politique communautaire. Ainsi, jusqu'en 2006, les critères d'éligibilité aux fonds structurels porteront seulement sur le retard de développement.
Dans l'ensemble de l'Union européenne, 85 % de la superficie des zones de montagne est éligible aux objectifs 1 ou 2 (hors zones en phase de sortie du dispositif), comme l'indique le tableau ci-après.
ZONES DE MONTAGNE ET ZONES ARCTIQUES : SUPERFICIE
ÉLIGIBLE
AUX OBJECTIFS 1 ET 2, 2000-2006
|
Objectif |
% du total des zones de montagne |
|
Objectif 1 |
61,5 |
|
Sortie progressive de l'objectif 1 ou programme spécial |
3,1 |
|
Objectif 2 |
24,7 |
|
Sortie progressive de l'objectif 2 |
5,8 |
|
Non éligible |
4,9 |
|
Total zones de montagne |
100 |
|
Zones de montagne en % de la superficie totale de l'Union européenne |
38,8 |
Source : Commission européenne, deuxième rapport sur la cohésion économique et sociale, 2001.
(b) Le cas de la France
La mission commune d'information n'a pas pu obtenir auprès de la Commission européenne un chiffrage précis des crédits de la politique régionale alloués à la montagne française. Cependant, certains ordres de grandeur lui ont été indiqués.
Environ 75 % des zones de montagne françaises seraient éligibles aux objectifs 1 ou 2, mais les massifs métropolitains relèvent de l'objectif 2, la Réunion étant le seul territoire à bénéficier de l'objectif 1.
Les financements des fonds structurels à destination de la montagne seraient de l'ordre de 4 milliards d'euros pour la période 2000-2006. En effet, en France les crédits alloués aux fonds structurels s'élèvent à 17,5 milliards d'euros. Si l'on suppose que les subventions sont réparties en fonction de la superficie, et que la montagne représente 25 % du territoire français (hypothèses retenues par la Commission devant la mission commune d'information), celles allouées aux zones de montagne correspondraient à environ un quart de cette somme.
(4) La prime d'aménagement du territoire (PAT)
Enfin, il convient de prendre en considération l'aide aux entreprises que constitue la prime d'aménagement du territoire (PAT).
Les montants de la PAT inscrits en loi de finances pour la période 1996-2002 ont été de l'ordre de 300 millions d'euros. Si l'on suppose que cette prime est également répartie sur l'ensemble du territoire, et que les zones de montagne représentent 30 % du territoire national, la PAT totale allouée aux zones de montagne aurait été de l'ordre de 100 millions d'euros sur la période 1996-2002, soit 14 millions d'euros par an.
Les crédits engagés en 2001 dans les différents massifs au titre de la PAT se sont d'ailleurs élevés, selon la DATAR, à 14 millions d'euros. Ainsi, la PAT présenterait, par rapport aux autres dispositifs en faveur de la montagne, l'avantage d'avoir un taux d'engagement de l'ordre de 100 % des crédits disponibles.
Cette estimation globale ne doit pas dissimuler le fait que la carte PAT présente de graves incohérences, dont pâtissent certaines zones de montagne.
(a) Les aides d'Etat sont généralement interdites dans le cadre de l'Union européenne
Les aides publiques versées aux entreprises sont soumises à la réglementation européenne en matière de concurrence, issue des articles 92 et 93 du Traité instituant le Communauté européenne (TCE), qui interdisent les aides faussant la concurrence au sein du Marché commun, dénommées « aides d'Etat ». Cette réglementation n'a cessé de se développer ces dernières années et fait l'objet d'un contrôle toujours plus strict de la Commission européenne.
Le pouvoir d'appréciation sur les projets d'aides notifiés par les Etats appartient exclusivement à la Commission européenne sous le contrôle du juge communautaire.
Des dérogations, pour la plupart prévues dans le Traité, peuvent atténuer cette interdiction. Tel est le cas, à certaines conditions, des mesures destinées à aider le développement économique des régions en difficulté.
(b) Il existe une dérogation dans le cas des aides à finalité régionale
Les aides d'Etat à finalité régionale 107 ( * ) ne peuvent être autorisées que dans certaines zones (dénommées par référence aux dispositions du traité CE qui leur servent de base juridique) :
- les zones 87.3.a (régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire) ;
- les zones 87.3.c (zones définies par les Etats parmi des critères choisis parmi une liste de cinq).
Il convient de souligner que dans chaque cas, l'éligibilité est déterminée en fonction du retard de développement. Ainsi, la Commission ne fait pas de différence entre deux régions connaissant le même retard de développement, l'une connaissant un handicap géographique, l'autre pas.
Les seules exceptions concernent les régions ultrapériphériques (article 299.2 du traité CE et lignes directrices concernant les aides d'Etat à finalité régionale) et les îles (article 158 du traité CE et déclaration n° 30 du traité d'Amsterdam relative aux régions insulaires).
(c) La France a déterminé elle-même le zonage PAT
Les Etats ont eux-mêmes déterminé leur zonage 87.3.c, dans le respect de certaines règles fixées au niveau communautaire.
Un plafond de population a été déterminé pour chaque Etat au niveau communautaire, en fonction d'un pourcentage global pour l'Union européenne, réparti en fonction de divers critères (dont le PIB par habitant, le taux de chômage et les inégalités entre régions). Dans le cas de la France, ce plafond est de 36,7 % de la population.
Les Etats ont ensuite eux-mêmes établi le zonage 87.3.c. sur leur territoire.
Ils ont pour cela utilisé divers critères, parmi une liste de cinq établie au niveau communautaire. La France n'a retenu que quatre de ces critères (cf. tableau ci-après).
Par ailleurs, afin d'éviter un « mitage » du territoire n'incluant dans le zonage que les zones potentielles d'implantation d'entreprises, les Etats avaient l'obligation de prendre comme échelon du zonage une entité unique. La France a retenu celle du bassin d'emploi.
Enfin, les Etats avaient la possibilité d'inclure dans le zonage 87.3.c. les zones éligibles à l'objectif 2.
(d) Le zonage actuel des aides d'Etat en France
En France, la nouvelle carte des zones PAT n'est entrée en vigueur qu'au mois d'avril 2001 108 ( * ) .
Le zonage se répartit de la manière indiquée par le tableau ci-après.
LE ZONAGE DES AIDES D'ETAT EN FRANCE
|
Zones |
Critère |
Part de la population |
Régime |
Article du traité CE concerné |
Taux de subvention autorisé (en % de l'investissement (1) (2)) |
|
Guadeloupe, Guyane, Martinique, Réunion |
PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne communautaire |
2,8 % |
« aides destinées à favoriser le développement économique de régions dans lesquelles le niveau de vie est anormalement bas ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi » |
Article 87 paragraphe 3, point a), du traité CE. |
65 % |
|
169 zones d'emplois |
- revenu net imposable moyen par foyer fiscal ; - taux de chômage ; - poids relatif de secteurs industriels potentiellement en crise ; - importance des suppressions d'emplois par rapport à la population. |
32,3 % |
« aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n'altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun » |
Article 87 paragraphe 3, point c du traité CE. |
20 % à l'exception de : - 15 % pour les zones d'emploi ou parties de zones d'emplois qui bénéficiaient jusqu'en 1999 de plafonds d'intensité égaux à 17% ESN ; - 10% pour les zones en Alsace et dans le Doubs (Franche-Comté). |
|
14 zones d'emploi |
Zones bénéficiaires de l'objectif 2 des fonds structurels. |
1,6 % |
(1) L'investissement est défini par la notion d' « équivalent subvention net » (ESN). L'ESN indique l'intensité nette de la subvention, c'est-à-dire l'avantage final que l'entreprise est censée retirer de l'aide. Il est calculé par la commission selon des modalités explicitées dans ses Lignes directrices concernant les aides d'Etat à finalité régionales (98/C 74/06).
Selon d'autres modalités de calcul, ces taux sont de 11,5 %, 17 % et 23 %.
(2) Pour les PME, ces intensités sont augmentées de 10 points de pourcentage bruts.
(e) Certaines zones de montagne auraient dû être prises en compte
La montagne n'est que partiellement prise en compte par ce zonage.
Ainsi, si la Corse et les Pyrénées sont entièrement éligibles, tel n'est pas le cas de certaines régions du Massif central (région de Clermont-Ferrand, majeure partie de l'Aveyron, Lozère en particulier), d'une partie des Vosges, et de la quasi-totalité des Alpes et du Jura.
Pourtant, la France aurait pu inclure davantage de zones de montagne dans cette carte, dans la mesure où le plafond de la population habitant dans les zones concernées (36,7 %) n'aurait pas été dépassé.
En particulier, les Etats avaient la possibilité d'inclure dans le zonage 87.3.c. les zones éligibles à l'objectif 2. Ainsi, rien n'empêchait la France d'inclure dans la carte PAT, par exemple, la Lozère, éligible à cet objectif.
Selon les informations fournies par la DATAR, « la Commission n'est pas opposée au principe de la révision d'ici 2006 de ce zonage », à condition que le plafond de population ne soit pas dépassé. La DATAR estime cette dernière difficulté insurmontable.
En l'absence de révision de ce zonage, les zones de revitalisation rurale (ZRR) ne bénéficiant pas de la PAT devraient bénéficier d'un régime particulier destiné à leur assurer un niveau d'aide analogue à celui de la PAT. Ce régime devrait bien entendu respecter les règles communautaires en matière d'aides d'Etat.
|
Proposition n° 87. : - Etudier la possibilité d'une révision de la carte PAT, afin de mieux prendre en compte les zones de montagne ; - A défaut, instaurer, en faveur des zones de revitalisation rurale ne bénéficiant pas de la PAT, un régime particulier destiné à leur assurer un niveau d'aide analogue à celui de la PAT. |
3. Propositions visant à améliorer la lisibilité et la coordination des concours financiers
a) Regrouper l'ensemble des crédits du FNADT en faveur de la montagne dans un fonds spécialisé ?
(1) La fusion des fonds spécifiques au sein du FNADT
La montagne a bénéficié, jusqu'à la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, de plusieurs fonds, soit partiellement -fonds d'intervention pour l'aménagement du territoire (FIAT) ; pour les zones rurales, fonds de rénovation rurale (FRR) de 1971 à 1979, puis fonds interministériel de développement et d'aménagement rural (FIDAR)-, soit totalement -fonds d'intervention pour l'autodéveloppement en montagne (FIAM)-.
L'article 33 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995 a fusionné notamment ces trois fonds, au sein du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT).
Cette fusion a donc entraîné en particulier la disparition du fonds d'intervention pour l'autodéveloppement en montagne (FIAM), créé par la loi « montagne » 109 ( * ) .
(2) Une reconnaissance insuffisante des spécificités montagnardes par le FNADT ?
Les spécificités de la montagne identifiées dans le cadre du FNADT sont peu nombreuses.
L'article 7 de la loi « montagne » fait néanmoins obligation au préfet de massif, dans le cas des crédits à gestion déconcentrée (de l'ordre de 15 % des crédits du FNADT), d'informer le comité de massif , au moyen d'un rapport annuel , des décisions d'attribution des crédits correspondant à des projets situés en zone de montagne.
Le décret du 19 septembre 2000 relatif au Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire 110 ( * ) prévoit que le président de la commission permanente du Conseil national de la montagne (ou son représentant) assiste aux débats du CNADT , sans voix délibérative.
Les autres spécificités reconnues à la montagne le sont par la circulaire du 9 novembre 2000 du Premier ministre.
Dans le cas de la section générale (de l'ordre de 50 % des crédits du FNADT, une fois la décision d'attribution prise par le Premier ministre), si l'opération envisagée s'inscrit dans le cadre de la politique des massifs, la personne compétente pour la proposition et la coordination opérationnelle est le commissaire de massif, sous l'autorité du préfet coordonnateur (alors qu'en général la proposition est faite par le préfet, et les opérations gérées par la DATAR, du moins en principe 111 ( * ) ).
Pour les deux sections -générale et locale-, l'interdiction des aides directes aux entreprises peut faire l'objet d' exceptions dans le cadre d'actions relatives « au tourisme, au commerce et à l'artisanat dans les (...) zones de montagne ».
|
Le FNADT est soumis à des règles particulières en montagne corse La loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse prévoit que les crédits relatifs à la montagne inscrits à la section locale du FNADT font l'objet, dans les conditions déterminées par la loi de finances, d'une subvention globale à la collectivité territoriale de Corse. Cette subvention est répartie par l'Assemblée de Corse, sur proposition du conseil exécutif et après avis du représentant de l'Etat, entre les différents projets à réaliser en zone de montagne. Le comité de massif en est informé au moyen d'un rapport annuel établi par le président du conseil exécutif. |
(3) Recréer un fonds spécialisé ?
Dans ces conditions, la création d'un nouveau fonds d'aménagement du territoire spécifique à la montagne peut sembler souhaitable.
Telle était la recommandation du rapport d'évaluation de la politique de la montagne. Selon ce rapport, « les résultats obtenus au moyen du FIAM (...) plaident pour son individualisation claire au sein du FNADT, voire pour sa refondation au niveau national ».
On pourrait envisager que ce fonds regroupe l'ensemble des crédits en faveur de la montagne actuellement versés dans le cadre du FNADT. Ainsi, la lisibilité des subventions accordées par l'Etat aux zones de montagne serait améliorée.
|
Proposition n° 88. : Envisager le regroupement dans un fonds spécialisé de l'ensemble des crédits du FNADT en faveur des massifs. |
b) Inscrire dans la loi la nécessité d'un recensement exhaustif des concours publics en faveur des zones de montagne
On pourrait également proposer de créer un « jaune » budgétaire, obligeant les services de l'État à effectuer annuellement une évaluation, aussi exhaustive que possible, des différents concours publics en faveur des massifs. En particulier, ce « jaune » devrait distinguer les crédits ouverts et les crédits effectivement dépensés.
Tant que ces concours publics resteront mal connus, il sera impossible de déterminer leur évolution, leur part dans les crédits totaux d'aménagement du territoire et, à plus forte raison, l'efficacité de ces crédits.
|
Proposition n° 89. : Créer un « jaune » budgétaire évaluant les différents concours publics en faveur des massifs (crédits disponibles et crédits effectivement dépensés). |
c) Améliorer la coordination des concours financiers
La loi n° 95-115 du 4 février 1995 prévoit que le CPER « tient compte des orientations retenues (...), le cas échéant, par (...) le schéma interrégional de massif ».
Pourtant, CPER et conventions interrégionales de massif semblent parfois mal coordonnées.
Dans ces conditions, on peut se demander s'il ne serait pas souhaitable, à l'occasion de la révision des CPER, d'assurer une meilleure compatibilité de ceux-ci avec les conventions interrégionales de massif. On pourrait également envisager de modifier la procédure d'élaboration des CPER, en rendant obligatoire la consultation des commissaires de massif, actuellement souvent exclus de la procédure.
|
Proposition n° 90. : Améliorer la coordination des CPER et des conventions interrégionales de massif. |
d) Permettre aux régions de gérer directement les fonds communautaires
L'utilisation directe par les régions des fonds structurels peut permettre une utilisation plus aisée et plus efficace des crédits communautaires.
Une avancée concernant des zones de montagne a déjà été faite en ce sens, avec une gestion directe par les régions d'un programme financé par Interreg III. Ainsi, les fonds du programme relatif aux Pyrénées espagnoles et françaises (Aquitaine, Midi-Pyrénées, Languedoc Roussillon, Pays Basque, Aragon et Navarre), doté à hauteur de 84 millions d'euros jusqu'en 2006, doivent transiter par le gouvernement espagnol, la région Aquitaine étant chargée du pilotage et le comité de suivi présidé par le préfet de la région Midi-Pyrénées. Ce montage, d'un type entièrement nouveau, doit être étendu à deux autres programmes Interreg III, relatifs respectivement au Sud-Ouest européen et à l'arc Atlantique.
Une expérimentation plus générale est en cours. Ainsi, le 6 septembre 2002 le Premier ministre et le président du conseil régional d'Alsace ont décidé le transfert à la région au 1er janvier 2003, à titre expérimental, de la gestion des programmes européens dits « objectif 2 ».
Ne pourrait-on pas envisager, dans le cadre d'une expérimentation analogue, de permettre aux régions de gérer directement une enveloppe de fonds communautaires consacrée à leurs territoires de montagne ?
|
Proposition n° 91. : Etudier la possibilité de régionaliser, à titre expérimental, les crédits communautaires utilisés en faveur de la montagne. |
e) Faut-il instaurer une obligation légale de prise en compte de la montagne par les schémas de services collectifs ?
On peut s'interroger sur l'utilité d'instaurer une obligation légale de prise en compte de la montagne par les documents nationaux de planification.
(1) Contrairement à ce que prévoyait la loi « montagne », les documents nationaux de planification n'ont pas d'obligation légale de prendre en compte les spécificités de la montagne
La loi « montagne » prévoit, dans son article 9, que le plan de la Nation comporte des dispositions particulières relatives au développement, à l'aménagement et à la protection de la montagne. Elle précise que dans chaque région comprenant une zone de montagne, le plan de la région comporte des dispositions relatives au développement économique, social et culturel de chacun des massifs de montagne de la région. Elle ajoute que le conseil régional consulte le comité de massif intéressé sur les dispositions envisagées et, éventuellement, sur leurs modifications.
Du fait de la disparition du plan de la Nation depuis la loi du 4 février 1995 (qui le remplaçait par un schéma national d'aménagement et de développement du territoire), cette disposition ne trouve plus à s'appliquer.
Par ailleurs, depuis la loi du 25 juin 1999 sur l'aménagement et le développement durable du territoire, dans toutes les dispositions législatives, les références au schéma national d'aménagement et de développement du territoire sont remplacées par des références aux schémas de services collectifs.
(2) Ces spécificités sont cependant prises en compte par les schémas de services collectifs
Trois schémas de services collectifs concernent particulièrement la montagne :
- le schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux ;
- le schéma de services collectifs de transport ;
- le schéma de services collectifs de l'information et de la communication.
Ces deux derniers schémas sont analysés dans les développements du présent rapport relatifs aux transports et aux technologies de l'information et de la communication.
|
LE SCHÉMA DE SERVICES COLLECTIFS DES ESPACES NATURELS ET RURAUX 1. Présentation générale Selon l'article 23 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 sur l'aménagement et le développement durable du territoire, le schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux « fixe les orientations permettant leur développement durable en prenant en compte l'ensemble des activités qui s'y déroulent, leurs caractéristiques locales ainsi que leur fonction économique, environnementale et sociale ». Cinq grandes catégories de services collectifs fournis par les espaces naturels et ruraux ont été distinguées : - les services collectifs liés aux ressources naturelles (air, eau, sols et ressources géologiques) essentielles au maintien et à la qualité de la vie et au développement économique ; - les services collectifs liés à la biodiversité, dont la reconnaissance -depuis la Conférence de Rio de Janeiro (1992) sur la biodiversité et le développement durable- est née du constat de l'érosion du capital biologique mondial due principalement à la disparition d'espèces considérées comme des facteurs de valorisation des territoires qui les abritent ; - les services collectifs liés aux aménités : fournisseurs d'agréments nécessaires au bien-être ressenti par les habitants et les usagers des espaces naturels et ruraux, certains territoires présentent à cet égard un attrait particulier qui repose sur des réalités matérielles (paysages, activités ludiques, type d'agriculture, relief, forme du bâti, éléments naturels) et s'appuie sur des représentations ressenties, symboliques, culturelles ou sociales ; - les services collectifs liés à la prévention des risques naturels : les attentes des citoyens ont beaucoup évolué dans le sens d'une exigence de protection très étendue contre les catastrophes naturelles ; - les services collectifs liés aux productions agricoles et forestières et à leurs fonctions, économique, environnementale et sociale : les activités agricoles et forestières bien conduites fournissent tout à la fois des matières premières de qualité à des coûts compétitifs, des services d'entretien de l'espace, de protection et de renouvellement des ressources naturelles. Elles contribuent ainsi à l'équilibre du territoire et à l'emploi. 2. La prise en compte des spécificités de la montagne Ce schéma évoque les spécificités de la montagne. Son idée directrice relative à la montagne est que « les montagnes ne sont plus seulement des zones à handicaps mais également des régions qui rendent de grands services à la collectivité nationale (ressources en eau, biodiversité, aménités) et qui sont à la base de productions de grande qualité ». Une de ses sous-parties est consacrée au « renforcement des efforts en faveur des zones montagneuses ». Outre une politique plus déterminée de prévention des risques naturels, le schéma insiste sur la nécessité de développer les programmes de recherche permettant de mieux connaître l'évolution des écosystèmes montagnards et préconise un renforcement des efforts en faveur des multiples services collectifs que les zones montagneuses mettent à la disposition du pays. |
Certains ont pu regretter que le régime du schéma de services collectifs des espaces naturels et ruraux ne mentionne pas de nécessité de prendre en compte les spécificités de la montagne.
Ainsi que l'a souligné notre collègue Gérard Larcher à l'occasion de la discussion de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, ce schéma prend en compte, par nature, les territoires de montagne.
Dans ces conditions, il n'est peut-être pas utile d'en modifier le titre , ni d'inclure dans la loi l'obligation de ce schéma de prendre en compte les spécificités des zones de montagne.
f) Instaurer des « zones franches de montagne »
Il semble que la survie de certaines zones de montagne présentant des handicaps particulièrement importants (déclin démographique, faible revenu par habitant...) ne pourra être possible qu'à condition de mettre en oeuvre une véritable discrimination positive en faveur de ces territoires.
Dans cette perspective, il serait souhaitable d'instaurer de véritables « zones franches de montagne ».
Divers dispositifs permettent d'ores et déjà à des entreprises s'installant en zones de montagne de bénéficier d'exonérations fiscales et sociales :
- les zones de revitalisation rurale (ZRR), créées par la loi n° 95-115 du 4 février 1995 ;
- la zone franche de Corse, créée par la loi n° 96-1143 du 26 décembre 1996.
Les zones de montagne souffrant des handicaps les plus graves devraient bénéficier d'un dispositif spécifique. Il s'agit d'instaurer de véritables « zones franches de montagne ». Il serait utile à cet égard d'effectuer au préalable une étude sur l'impact de la zone franche de Corse, afin de déterminer la forme à donner à ce nouveau dispositif.
|
Proposition n° 92. : Créer de véritables « zones franches de montagne », en s'inspirant éventuellement de la « zone franche de Corse », pour les zones de montagne souffrant des plus graves handicaps. |
* 103 Jean BROCARD, L'aménagement du territoire en montagne. Pour que la montagne vive , 1975 (rapport réalisé à la demande du gouvernement).
* 104 Louis BESSON, rapport fait au nom de la commission d'enquête sur la situation de l'agriculture et de l'économie rurale dans les zones de montagne défavorisées, seconde session ordinaire de 1981-1982.
* 105 Ce dernier indicateur doit être considéré avec prudence, du fait de la forte concentration de la présence humaine en haute montagne.
* 106 Conseil national de l'évaluation, Commissariat général du Plan, La politique de la montagne, rapport d'évaluation, 1999.
* 107 JOCE C 74 du 10.03.1998 et JOCE C 258 du 09.09.2000 - ces lignes directrices ne s'appliquent pas aux secteurs de la pêche et de l'agriculture, qui sont régis par des dispositions spécifiques.
* 108 Décret n° 2001-312 du 11 avril 2001 relatif à la prime d'aménagement du territoire.
* 109 Il avait pour mission « de contribuer à la valorisation de tous les atouts de la montagne en soutenant la recherche appliquée, l'expérimentation, l'innovation, l'animation locale et l'assistance technique nécessaires à la mise en oeuvre de projets de développement global, ainsi que la diffusion des expériences et des techniques adaptées au milieu montagnard ».
* 110 Décret n° 2000-907 du 19 septembre 2000 relatif au Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire.
* 111 Selon la Cour des comptes (rapport 2001 au président de la République), « si la règle apparaît claire, son application l'est moins. Par manque de moyens, la DATAR confie aux préfectures la gestion d'opérations décidées à l'échelon national, ce qui a pour effet d'introduire une confusion dans la responsabilité du contrôle financier ».