Décentralisation et déconcentration culturelles : des questions de cohérence

N° 393

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 10 juillet 2003

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le rapport de la Cour des comptes relatif aux services déconcentrés du ministère de la culture et de la communication ,

Par M. Yann GAILLARD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Administration.

AVANT-PROPOS

En application de l'article 58-2 ^{1( * )} de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, la commission des finances du Sénat a commandé une série d'enquêtes à la Cour des comptes.

C'est à ce titre qu'il lui a été remis une communication sur l'organisation et la gestion des services déconcentrés du ministère de la culture qui fait l'objet du présent rapport d'information.

Au-delà de cet intitulé quelque peu austère, il y a une question qui prend un relief tout particulier dans la perspective de l'accélération du processus de décentralisation voulu par le Président de la République et mis en oeuvre par le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin.

Il est apparu important, à un moment crucial d'une réforme annoncée, de bénéficier à la fois des observations de la haute juridiction financière et de celle du gouvernement qui, en la personne de M. Jean-Jacques Aillagon, ministre de la culture et de la communication, a été amené à répondre aux remarques de la Cour des comptes.

Le présent rapport d'information comporte, en effet, outre la communication de la Cour des comptes, le compte rendu de la réunion de la commission des finances du 10 juillet 2003, au cours de laquelle M. Jean-François Collinet, président de la 3 ^ème chambre de la Cour des comptes, ainsi que M. Christian Sabbe, conseiller référendaire, ont présenté leurs analyses, les réponses du ministre de la culture qui s'est expliqué sur les difficultés et les différents arbitrages auxquels il doit procéder pour accompagner la décentralisation culturelle.

M. Jean-François Collinet, président de la 3 ^ème chambre à la Cour des comptes, a ainsi justifié lors de son audition l'intérêt de l'audit d'organisation effectué par la Cour des comptes, en soulignant le caractère exemplaire du ministère de la culture, qui s'est engagé, depuis de longues années, dans un processus associant étroitement déconcentration et décentralisation, réforme de l'administration centrale et des échelons déconcentrés .

On peut regrouper les observations de la Cour des comptes autour de trois thèmes : l'administration de la culture reste centralisée ; la décentralisation s'est effectuée dans des conditions qui ont manqué de cohérence ; les services déconcentrés n'ont pas toujours les moyens de faire face à leurs nouvelles missions.

L'administration centrale du ministère de la culture n'est pas encore, selon la Cour des comptes, véritablement moderne, en ce sens qu'elle n'est pas en mesure d'assurer son rôle de conception, d'impulsion et d'évaluation des politiques culturelles. Certes, elle s'efforce d'inscrire son action dans un cadre cohérent, par référence, notamment, aux objectifs culturels à 20 ans et aux contrats de plan, voire aux lettres de missions adressées aux directeurs régionaux de l'action culturelle, mais les tentatives d'unification du processus de pilotage ont largement échoué dans la mesure où la direction de l'administration générale n'a pas réussi à imposer son autorité sur les directions fonctionnelles, qui ont maintenu des relations avec leurs représentants en régions.

Ainsi l'administration centrale reste beaucoup plus une administration de gestion qu'une administration d'état-major , comme en témoigne le nombre relativement important de personnels de catégories B et C par rapport à ceux de catégorie A.

Le président de la 3 ^ème Chambre de la Cour des comptes a souligné également qu'en dépit de la création du comité d'évaluation en 1995, la nouvelle culture administrative ne se met que lentement en place comme le montre le temps pris par la mise au point du tableau de bord d'activités des directions régionales des affaires culturelles-DRAC, qui n'a vu le jour qu'en 2003.

La communication de la Cour des comptes a développé l'analyse selon laquelle la décentralisation du ministère de la culture s'est caractérisée par des lourdeurs de gestion et un certain manque de cohérence : on a peu décentralisé par blocs de compétences pour multiplier les compétences conjointes, voire concurrentes. Evoquant l'empilement des dispositifs contractuels, dans un contexte marqué par l'engagement croissant des collectivités territoriales -qui dépensaient deux fois plus d'argent que l'Etat central pour la culture-, le président de la 3 ^ème chambre a indiqué, lors de son audition, que l'on ne dénombre pas moins de neuf systèmes de partenariat distincts , en en soulignant les conséquences défavorables : les agents de l'Etat passent plus de temps à négocier les termes des contrats passés avec les collectivités territoriales qu'à vérifier la façon dont ces derniers sont appliqués. Il fait également savoir qu'il est difficile de tirer des leçons pleinement significatives des différentes procédures expérimentales lancées depuis 2002, compte tenu de la diversité des domaines et des collectivités territoriales concernés.

L'audit de la Cour des comptes insiste sur l'inadaptation des structures de l'administration territoriale de la culture : les échelons déconcentrés ne sont pas en mesure de remplir leur mission sur le terrain et d'être des interlocuteurs directs des collectivités territoriales. Les DRAC se révèlent des administrations à la fois disparates et cloisonnées qui voient leur action de coordination entravée par l'existence d'établissements publics et de services à compétence nationale menant des politiques autonomes.

En dépit d'une augmentation de près d'un tiers depuis 1990 de leur personnel, les DRAC ne sont pas à même de faire face à leurs tâches, notamment parce que le supplément de personnel ainsi obtenu a essentiellement porté sur les services patrimoniaux, au point que l'on peut, globalement, estimer le sous-effectif des autres fonctions du ministère à un pourcentage compris entre 6 % et 10 %. Le présent rapport d'information note à ce sujet qu'il n'y a pas eu de redéploiement significatif de personnel entre l'administration centrale et les échelons déconcentrés au cours des années récentes.

Pour la Cour des comptes, réformer l'administration centrale, accentuer la déconcentration et poursuivre la décentralisation forment un tout et l'on risque de ne pas réussir, si l'on essaye de traiter chaque problème séparément.

Ainsi, à travers la question apparemment périphérique de la gestion des services déconcentrés l' on voit poindre le problème plus général de l'adaptation des administrations d'Etat et de la nécessité d'une réforme en profondeur des administrations centrales pour faire face au nouvel équilibre des compétences et des pouvoirs issus de la décentralisation .