CHAPITRE
PREMIER : RÉUNIONS DE BRUXELLES
(12-13 FÉVRIER 2003)
Comité des Présidents - Commissions des questions politiques - de défense - technique et aérospatiale - des relations parlementaires et publiques
Le Comité des Présidents de l'Assemblée de l'Union de l'Europe occidentale a tenu une réunion au Sénat de Belgique. Il a notamment débattu de la représentation numérique des Parlements des États ayant le statut d'associé partenaire à l'Assemblée de l'UEO, décidant de l'augmenter (cf. ci-dessus).
Lorsque la Commission a abordé la question des rapports avec l'Europe orientale, M. Jean-Guy Branger , Président de la Commission du Règlement et des indemnités a pris la parole pour souligner l'importance de la coopération, non seulement avec la Russie, mais aussi avec l'Ukraine.
Le Comité des Présidents a également décidé d'adopter le nom d'Assemblée européenne interparlementaire de sécurité et de défense , décision soumise à l'Assemblée plénière qui l'a ratifiée formellement le 2 juin 2003 ( Décision n° 25 ).
Au cours de l'après-midi, les commissions réunies (commissions des questions politiques, de défense, technique et aérospatiale, des relations parlementaires et publiques) ont entendu M. Michel Barnier , Commissaire européen, membre du Présidium de la Convention pour l'avenir de l'Europe. Il s'est exprimé en sa qualité de Président du groupe de travail sur la défense au sein de cette Convention. Il a en particulier distingué les points ayant fait l'objet d'un accord, des propositions non acceptées.
M. Michel Barnier a tout d'abord souligné l'importance du dialogue avec les parlements nationaux, la Convention constituant un premier exemple d'une conférence entièrement ouverte et transparente, à laquelle participent les gouvernements, la Commission européenne, le Parlement européen et les parlements nationaux (des pays membres de l'Union européenne et des pays candidats à l'adhésion. Compte tenu de la situation internationale très difficile et confuse qui règne dans le contexte de la crise irakienne, il faut se demander quelles en seront les répercussions sur le développement de la PESD. Actuellement, l'image que donne l'Union européenne est celle de la division et de l'impuissance. En absence de perspective de réalisation d'une PESD commune, peut-on discuter de la création des institutions et des instruments avant d'avoir la volonté politique d'agir en commun ? Il est vrai que l'Europe n'a pas été pas capable d'empêcher la guerre des Balkans parce qu'elle était divisée. Mais les pays membres en ont tiré les leçons et l'Union européenne s'apprête maintenant à jouer un rôle important de maintien de la paix dans la région. Il ne faut donc pas se résigner.
M. Michel Barnier remercie l'Assemblée pour les contributions qu'elle a transmises à la Convention sur la base des rapports Eyskens et Schloten. La Convention fonctionne bien, elle est publique et chaque membre est appelé à faire avancer ses arguments s'il n'est pas d'accord avec les projets proposés. Le terme de « Constitution » était très contesté. Mais il y a un large consensus sur l'idée que l'Union européenne devra obtenir une personnalité juridique unique. Les groupes de travail de la Convention avaient pour objectif d'examiner toutes les idées qui pourraient se retrouver dans le projet de constitution. S'appuyant sur les travaux des groupes et les débats en séance plénière, le Présidium a présenté les seize premiers articles de la Constitution qui portent avant tout sur les valeurs, les objectifs et les principes de l'Union européenne. De nombreux amendements ont été présentés. La défense ne figurant pas dans les premiers groupes d'articles, il convient de se demander si elle peut être considérée comme un principe. Le principe et l'objectif sont la paix dans le monde. Pour y contribuer, il faut, entre autres, élaborer une politique de défense. Les premiers articles, qui ne sont pas encore complets, représentent la première partie de la Constitution consacrée aux valeurs, aux principes, aux compétences, puis aux instruments et institutions. Dans la deuxième partie, ce sont les politiques qui seront décrites.
La Convention procède par consensus mais ne vote pas. Elle demeure déterminée à achever ses travaux au moins de juin, afin de fournir aux gouvernements une base pour convoquer une Conférence intergouvernementale au deuxième semestre 2003. De nombreux gouvernements sont représentés à la Convention par leurs ministres. Les discussions sur les questions de défense au sein du groupe se sont caractérisées par la difficulté de concilier les positions entre les pays de tradition neutre et les pays très atlantistes. Certains voulaient discuter du désarmement. Tandis qu'un large consensus s'est dégagé en faveur d'une clause de solidarité, il n'y a pas eu accord sur une clause de défense collective comme celle de l'article 5 du Traité de Bruxelles modifié.
Le groupe Défense a largement débattu le problème du renforcement de la coopération européenne en matière d'armement. L'absence d'un marché européen dans ce domaine engendre un manque de crédibilité de l'Union européenne. Pour accroître les moyens consacrés aux investissements, il faut réorienter les dépenses. Le groupe de travail s'est prononcé en faveur de la création d'une Agence européenne d'armement et de recherche en la matière. Dans le domaine de l'armement, il convient de renforcer le rôle joué par le Haut représentant et par le Conseil des ministres de la défense, qu'il faut officialiser. Les discussions sur une fusion des fonctions du Haut représentant et de Commissaire responsable des relations extérieures et sur la nomination d'un ministre européen des affaires étrangères ne sont pas achevées. Mais le groupe est très ouvert aux propositions visant l'élaboration d'analyses communes sur le rôle du Haut représentant et du Commissaire pour les relations extérieures. En ce qui concerne le contrôle parlementaire de la PESD, le groupe est d'accord sur les prérogatives des parlements nationaux puisqu'il s'agit d'un domaine de coopération intergouvernementale. Les réflexions devront se poursuivre sur le rôle futur de l'Assemblée de l'UEO. Toutes les propositions avancées par cette dernière sont étudiées par le Présidium de la Convention.
La question de savoir si un président de l'Europe aurait pu empêcher les scissions entre les Européens dans une crise comme celle de l'Irak est pertinente. Il faut néanmoins créer les outils même s'il n'y a pas de volonté politique commune, parce que si cette volonté existait sans qu'on ait les moyens de la mettre en oeuvre, ce ne serait pas satisfaisant. Mais la proposition visant à établir un double exécutif n'a pas été soutenue au sein de la Convention. Enfin, il est douteux qu'il existe des possibilités réelles d'harmoniser les points de vue des pays membres de l'Union européenne au sujet de la crise irakienne.
M. Michel Barnier a encore évoqué le projet de création d'une « eurozone de la défense ». Celle-ci serait composée des États membres de l'Union européenne qui souhaitent coopérer à l'exécution de « missions de Petersberg » de haute intensité et souscrire un engagement de type article 5 sur la base du Traité de Bruxelles modifié. Le cadre juridique de cette nouvelle forme de participation (opting-in) devrait être ancré dans le nouveau Traité de l'UE, a-t-il précisé. Il devrait être également possible, selon lui, d'ouvrir la coopération au sein de l'« eurozone de la défense » aux États non membres de l'UE.
Comparant les résultats des groupes de travail VII (Action extérieure) et VIII (Défense) de la Convention avec les propositions formulées par l'Assemblée de l'UEO, il a affirmé que ces dernières étaient « beaucoup plus audacieuses et politiquement plus fortes » , ne dissimulant pas la persistance des oppositions, dans certains États membres de l'Union européenne, à la structuration de l'Europe de la défense, en particulier sous la forme de l'institution permanente d'une Eurozone de défense sur le modèle de ce qui a été réalisé pour la monnaie unique.
La composition du groupe de travail Défense ne permettait pas d'obtenir des résultats plus ambitieux, a-t-il expliqué. Actuellement, l'incorporation de la défense territoriale dans le Traité de l'Union européenne, qui impliquerait la reprise de l'article 5 du Traité de l'UEO dans la future Constitution de l'Union européenne comme le préconise l'Assemblée de l'UEO ne recueille pas une adhésion suffisamment large des membres de la Convention.
M. Michel Barnier a toutefois précisé qu'il existe un consensus en faveur de l'introduction d'une « clause de solidarité », qui, à défaut de constituer un accord militaire de défense collective, permettrait néanmoins de réagir à une attaque terroriste dirigée contre un État membre en mobilisant des moyens tant civils que militaires.
M. Jean-Pierre Masseret, sénateur , Président délégué de la Délégation parlementaire française aux Assemblées du Conseil de l'Europe et de l'UEO l'a alors interrogé sur la substance d'une politique européenne de sécurité et de défense qui ne soit pas fondée sur une clause de défense collective, observant que le traité de l'Atlantique Nord ne pouvait jouer ce rôle, sauf, pour l'Europe, à renoncer à toute autonomie. Il a également souligné que le concept de neutralité ne pouvait plus avoir la cohérence qu'il avait à l'époque de la confrontation des « blocs » , et en particulier qu'il ne répondait plus au besoin de sécurité exprimé par les citoyens, y compris dans États les plus réticents à toute affirmation d'une dimension de défense dans les politiques européennes.
Comme les sources de déstabilisation peuvent provenir de régions lointaines, le concept de neutralité apparaît comme archaïque, ne répondant pas aux nouvelles menaces. Dans une Europe désormais complètement interdépendante et d'abord sur le plan économique, perçue comme telle par les citoyens, les réticences de certains gouvernements apparaissent comme très en retrait par rapport à l'opinion, beaucoup plus demandeuse à la fois de sécurité et d'Europe.
M. Michel Barnier a déclaré partager largement ces analyses, ayant pour sa part défendu une clause de défense collective mais qu'il fallait bien prendre la mesure des oppositions persistantes qui se sont exprimées au sein du groupe de travail.
En revanche, il a tenu à souligner l'acceptation de la notion de solidarité au sein de l'Union européenne, notamment de la part des représentants des quatre États « neutres », y compris à l'égard des « missions de Petersberg » auxquelles certains ont d'ailleurs décidé d'apporter un concours concret.
M. Jean-Pierre Masseret a encore interrogé M. Michel Barnier sur la dimension démocratique insuffisante de la PESD et sur le nécessaire renforcement du contrôle parlementaire, qui ne peut être réservé au seul Parlement européen mais doit associer les Parlements nationaux.
En réponse à la question posée par M. Jean-Pierre Masseret , M. Michel Barnier est convenu que le contrôle parlementaire de la PESD constitue un vrai problème. La PESD est du ressort de la souveraineté nationale. Mais il conviendra d'associer le Parlement européen à cette politique. Pour l'instant, il n'y a pas de formule claire qui puisse résoudre le problème et satisfaire les intéressés. L'idée de créer une Agence de renseignement est intéressante ; toutefois, puisqu'il s'agirait d'un organe travaillant dans la confidentialité, voire le secret, il y aurait atteinte au principe de la transparence qui règne à l'Union européenne. C'est pourquoi il faut se demander si une telle agence pourrait trouver sa place dans l'UE. Il est primordial de se concentrer d'abord sur les questions de recherche et de développement. En ce qui concerne une clause de défense collective, il convient de noter que cette proposition a trouvé un écho plus favorable à la session plénière de la Convention que dans le groupe de travail Défense. L'interprétation de la neutralité n'est pas la même qu'il y a cinquante ans. Les pays dits « neutres » ont accepté la proposition d'une clause de solidarité. En ce qui concerne les engagements pris à l'OTAN, M. Michel Barnier a affirmé qu'il est fidèle à l'esprit de Saint-Malo où on parle de capacités « complémentaires et autonomes ». Lorsqu'on parle des divisions à propos de la crise irakienne, on ne peut pas dire que les propositions franco-allemandes en matière de PESD y aient contribué puisqu'il s'agit d'une contribution présentée à la Convention pour y être discutée. Il en va autrement de la lettre des huit pays européens.
Il y a une différence entre le modèle des «coopérations renforcées» et celui d'une «eurozone de défense». Conformément au premier, tout le monde siège à la table. Il semble que cela ne puisse pas marcher en matière de défense. C'est pourquoi l'eurozone de défense serait constituée d'un nombre restreint d'États qui sont prêts à avancer dans ce domaine.
S'agissant de la Turquie, M. Michel Barnier a rappelé qu'elle est représentée à la Convention et qu'elle a un statut de pays candidat depuis 1963. Elle joue un rôle particulier dans les questions militaires au sein de l'OTAN. En attendant, il convient d'appliquer le principe de la flexibilité en créant une sorte d'eurozone de défense. On pourrait prendre l'exemple de l'accord de Schengen, dans le cadre duquel des procédures d'association ont été mises en place avec certains pays non membres.
En ce qui concerne la fin prévisible des travaux de la Convention, il faut tenir compte de la volonté de l'Italie de tenir et de terminer la Conférence intergouvernementale à Rome. La Convention n'a plus beaucoup de temps. Si elle avance bien, elle pourrait achever ses travaux fin juin ou début juillet.
Après l'intervention de M. Michel Barnier , M. John Jansen , président exécutif, représentant la présidence néerlandaise, du groupe Armement de l'Europe occidentale - GAEO - et de l'Organisation de l'armement de l'Europe occidentale - OAEO -, ainsi que M. Francis Gevers , Chef du Secrétariat Armement du GAEO et Mme Hilary Davies , Directeur général de la Cellule Recherche de l'OAEO se sont adressés aux parlementaires.
Puis les parlementaires ont tenu une réunion avec le Conseil des ministres de l'Union de l'Europe occidentale, présidé par l'Ambassadeur, S.Exc. M. Tryphon Paraskevopoulos . Celui-ci a exposé les orientations de la présidence grecque de l'Union européenne et de l'UEO en matière de sécurité et de défense, ainsi que les difficultés pour dégager une approche commune face à la situation en Irak, soulignant le rôle que peut jouer l'Europe au Moyen-Orient.
L'ambassadeur Paraskevopoulos a évoqué l'élargissement de l'Union européenne à dix nouveaux membres et peut-être à trois autres candidats bientôt. La transition de quinze à vingt-cinq membres devrait se faire si possible sans heurt. Pour ce faire, la Convention doit agir avec détermination et réalisme. Désormais le plus petit commun dénominateur ne pourra plus être la règle. Ce n'est d'ailleurs pas ce que veut le citoyen européen.
La Grèce a exercé la présidence en matière de PESD durant deux semestres (suppléant, dans cette compétence, la Présidence danoise, durant le second semestre de 2002). Il est donc utile de présenter à la fois les résultats du deuxième semestre 2002 et les priorités du premier semestre 2003.
En ce qui concerne le rapprochement de l'OTAN et de l'UE, il reste encore beaucoup de travail pour mettre en oeuvre les accords dits « Berlin plus ». La première priorité de la présidence grecque est de finaliser les questions restées en suspens, en développant les processus de gestion de crise à la fois dans les domaines civil et militaire.
Pour ce qui est de l'amélioration des capacités militaires. Il faudra prévoir l'inclusion des nouveaux membres de l'Union européenne dans les mécanismes de décision et la définition des capacités. Il faudra approfondir le programme d'exercices et penser à impliquer davantage les pays tiers, notamment la Russie, l'Ukraine et d'autres pays.
Depuis l'entrée en vigueur du Traité de Nice, le COPS dispose de pouvoirs accrus en matière de contrôle et d'orientation des opérations de gestion des crises. Une action commune est prévue pour lancer une opération de l'Union Eeuropéenne en ex-République yougoslave de Macédoine, en principe début mars. D'ici là, il faudra régler les questions résiduelles de mise en oeuvre des accords de « Berlin plus ». Par ailleurs, l'Union européenne a repris à son compte, depuis le 1 er janvier, l'opération de police en Bosnie. L'Union européenne avance donc dans un esprit d'unité et de solidarité.
M. Jean-Pierre Masseret , Sénateur, Président délégué de la Délégation française, a souligné au sujet de la demande de la Turquie que la position française consiste à ne pas anticiper sur des décisions concernant un autre dossier. Sur le fond, il est clair que la France aidera la Turquie. Sur la procédure, elle ne veut pas d'un calendrier devançant des décisions encore à prendre dans un autre cadre, celui du conflit irakien.
Dans le cadre de la Convention, il semble qu'une « clause de défense collective » soulève des réticences de la part de beaucoup de pays. Certains soutiennent l'idée d'une clause de défense collective uniquement au sein de l'OTAN. Or l'OTAN est dominée par les États-Unis. Mais, en revanche, on accepterait une « clause de solidarité » N'est-ce pas hypocrite ?
Le concept de neutralité est dépassé. On ne peut pas dépendre des efforts des autres pour assurer sa propre sécurité. Bien souvent, les citoyens européens sont plus audacieux que leurs gouvernants.
L'Ambassadeur Paraskevopoulos , répondant à ces observations, a reconnu qu'il existe un problème institutionnel, mais le COPS est tenu à l'écart des travaux de la Convention et ne peut donc pas répondre de manière approfondie à certaines des questions posées.
En ce qui concerne la clause de défense collective, la Grèce est pour l'inclusion de l'article 5 du Traité de Bruxelles modifié dans la Constitution européenne. L'Assemblée de l'UEO devrait aussi être intégrée dans l'Union européenne. La sécurité, la politique de défense commune et enfin la défense commune sont trois étapes souhaitables du développement de l'Union.
Le travail avec les pays neutres est semblable à celui mené avec les autres pays de l'Union européenne. Ces pays ont une approche constructive et participent aux opérations de gestion de crises de l'Union européenne.
Il faut évidemment plus d'Europe. La PESD est un pas vers l'intégration européenne. Il faut prendre de plus en plus de « décisions européennes ».
L'Ambassadeur Paraskevopoulos , a encore indiqué qu'il n'y a pas de discussion sur les frappes préventives au sein du COPS. On s'attache plutôt à discuter de l'arsenal pacifique utile à l'Union européenne pour assurer plus de sécurité dans le monde. Au niveau des directeurs politiques, une analyse détaillée a été menée sur les causes du terrorisme à sa racine. L'Union européenne est un membre très actif du « quartet » qui a rédigé la « feuille de route » ( roadmap ) pour favoriser le processus de paix israélo-palestinien. Le document entériné en décembre devrait être publié sans retard. Il est impossible de différer encore la relance du processus de paix dans cette région. Les souffrances de part et d'autre (attentats, asphyxie et sous-développement économiques) ne peuvent plus durer. Il faut agir pour ne pas créer un terreau favorable au terrorisme. Les causes de fond du terrorisme constituent un problème crucial. Une des racines de ce mal est évidemment la pauvreté.
Sur le rôle du Conseil de sécurité des Nations unies, l'Ambassadeur Paraskevopoulos , a souligné qu'au-delà de leur valeur juridique, les Résolutions du Conseil de sécurité ont une valeur politique importante. La position commune de l'Europe a consisté à demander que l'Irak applique la Résolution 1441 du Conseil de sécurité sans condition. L'Europe participera pleinement à la mise en oeuvre des résolutions du Conseil de sécurité.
Parvenir à une politique commune est difficile. C'est le défi au programme du Conseil européen extraordinaire convoqué le 27 février à Bruxelles : une aggravation des différends ou une solution de compromis ?
Au sein de l'UE, il n'existe pas de directoire, de club des «grands pays » contre les « petits pays». Il existe des alliances en fonction des circonstances. On tente de trouver des positions communes par le biais de la persuasion. Il faudra être très prudent au cours de la Conférence intergouvernementale, comme on l'est dans le cadre des travaux de la Convention, afin d'éviter la constitution de directoires.
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Au cours de la matinée du 13 février, les membres des commissions réunies ont entendu un exposé du Général Jean-Luc Lagadec , Chef de la Division Plans à l'État-major militaire de l'Union européenne qui a, en particulier, décrit l'organisation du relais prévu de l'opération de maintien de la paix en Macédoine, de l'OTAN à l'Union européenne.
Dans son intervention, le Général Jean-Luc Lagadec a rappelé que les objectifs déterminés lors du sommet d'Helsinki ont été réalisés en ce qui concerne la mise en place des structures décisionnelles, mais que toutes les forces nécessaires ne sont pas encore en place. Il faut préciser, à propos de l'État-major militaire de l'Union européenne, qu'il n'a un rôle ni de planification, ni de direction. Sa mission est de donner des conseils politico-militaires et stratégiques au COPS. Il ne possède pas de chaîne de commandement, manque qu'il faudra combler tôt ou tard. Actuellement, le D-SACEUR est chargé du commandement et de la planification. C'est lui qui fait le rapport au COPS. L'État-major de l'UE a le même rôle qu'avait l'État-major de l'UEO précédemment, mais ses capacités sont un peu plus étendues. Il entretient des liens directs avec les institutions nationales de renseignement. L'Union européenne a donc un atout : elle a un potentiel en matière de renseignement qui se matérialise dans le Centre de situation. Mais ce potentiel dépend de la volonté des États membres.
L'État-major joue aussi un rôle de soutien pour les forces qui ne sont pas intégrées, comme à l'OTAN ( Headline task force plus ). Il est composé d'officiers détachés des pays membres pour une durée de trois ans. Le Général Schuwirth sera remplacé par un général français en 2004. Les forces sur lesquelles il peut s'appuyer sont des forces nationales utilisables soit par l'OTAN soit par l'Union européenne, soit par les Nations unies. Il s'agit d'un pool de forces qui sert dans des cadres différents.
Le processus décisionnel est différent de celui de l'OTAN, quel que soit le type de crise, la Commission européenne est impliquée depuis le début. Si l'UE se sent concernée, elle décide d'élaborer un concept de gestion de crise. Il faut pour cela définir les préoccupations et les intérêts de l'Union européenne et savoir comment utiliser les instruments civils et militaires. Le processus décisionnel passe du Comité militaire au COPS, puis au Conseil des ministres. Dès que le concept de gestion de crise est accepté, il faut décider de lancer soit une opération de police, soit une opération militaire. On demande pour cela au Comité militaire d'élaborer des options avec l'aide de l'État-major. Mais pour la mise en oeuvre d'une opération, on ne peut pas faire appel à l'État-major. Il faut avoir recours soit à l'OTAN, soit à une expertise distincte. Le Comité militaire peut donc proposer que le commandement de l'opération soit confié à un État membre ou à l'OTAN, voire au D-SACEUR. En ce qui concerne la mise en oeuvre de l'objectif global il y a encore des lacunes, mais elles sont sur le point d'être comblées, notamment dans le cadre du Plan d'action européen sur les capacités (ECAP). Dans ce contexte, l'État-major continue d'effectuer l'analyse opérationnelle et de compléter le catalogue des forces. La finalisation des accords « Berlin plus » est imminente, ce qui permettra à l'Union européenne de prendre le relais de l'OTAN en ex-République yougoslave de Macédoine. En ce qui concerne le commandement d'une telle opération, il y a plusieurs options. Dans le cas concret de l'ex-République yougoslave de Macédoine, le commandement sera assuré par le D-SACEUR. Cette opération est difficile dans la mesure où il faut en même temps planifier et mettre en oeuvre les plans.
S'agissant du « lien transatlantique », le Général Lagadec a précisé qu'en matière militaire, il n'y a pas de relations directes entre les États-Unis et l'Union européenne, les États-Unis préférant passer par l'OTAN. Dans le domaine du renseignement, la plupart des moyens sont américains. En matière de commandement, l'Union européenne doit aussi bénéficier du soutien des États-Unis. La plupart des pays membres ont mis leurs forces nationales en premier lieu à la disposition de l'OTAN, de même que les moyens militaires non intégrés. Pour que l'Union européenne puisse avoir accès à ces moyens, on ne peut pas les séparer de l'OTAN. Toutefois, une opération de l'UE est toujours autonome, avec ou sans 1'utilisation des moyens de l'OTAN. Dans le cas de l'opération en ex-République yougoslave de Macédoine, l'Union européenne aurait été capable de l'exécuter sans avoir recours à l'OTAN, mais c'était une décision politique de le faire avec les moyens de l'OTAN. L'UE envisage aussi de reprendre l'opération conduite en Bosnie mais aucune planification n'a été lancée pour l'instant a conclu le Général Lagadec .
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Ont participé à ces réunions, M. Jean-Pierre Masseret , Président délégué de la délégation parlementaire française, MM. Marcel Debarge , Président de la Commission des relations parlementaires et publiques de l'Assemblée de l'UEO et Jean-Guy Branger , Président de la commission du Règlement et des immunités de l'Assemblée de l'UEO, ainsi que Mme Josette Durrieu , M. Michel Dreyfus-Schmidt , Sénateurs, et MM. Jean-Marie Le Guen et Guy Lengagne , Députés