Les perspectives économiques 2005-2009 : les voies d'une croissance autonome et soutenue

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE DÉLÉGATION

A. UNE RÉFORME TRANSPARENTE DU PACTE DE STABILITÉ ET DE CROISSANCE EST NÉCESSAIRE

Les développements en cours confirment qu'une réforme du pacte s'impose, mais elle doit intervenir en toute clarté.

Votre Délégation voit, dans les différents incidents qui ont émaillé, ces dernières années, le fonctionnement du PSC, non seulement, une consécration de sa position en faveur d'une réforme du pacte, mais surtout, ce qui est l'essentiel, une justification impérieuse à mettre en oeuvre une profonde réforme.

La crédibilité de la politique économique de l'Union européenne est en jeu et, dans un contexte de mondialisation, cette crédibilité n'est pas seulement une question importante pour les agents économiques européens eux-mêmes, c'est aussi une variable essentielle pour la place de l'Europe dans le monde.

L'initiative du Conseil et les linéaments des propositions de la Commission européenne montrent tous deux que la question de la réforme du pacte de stabilité n'est plus le tabou qu'elle représentait il y a encore peu de mois.

Lors du colloque que votre Délégation avait organisé en juin 2003, la question de la « faisabilité » d'une réforme du pacte de stabilité et de croissance avait occupé une place importante.

L'un des intervenants s'était interrogé sur le problème du moment de la réforme à travers la question de l'impact d'une modification des règles du pacte sur l'autorité des règles futures. Il avait considéré qu'un problème d'aléa moral pouvait se poser si un tel processus intervenait à chaud :

Faut-il, si nous résolvons les questions précédentes et que nous avons l'impression d'avoir des règles meilleures, en changer à chaud quand des difficultés se présentent ? Ou est-ce que nous devons attendre d'avoir résolu les difficultés avec les règles actuelles pour changer les règles à froid ?

La question paraît idiote. Si une règle peut être améliorée, pourquoi se priver de le faire lorsqu'elle pose des difficultés et attendre qu'elle n'en pose plus pour la modifier ? Mais elle n'est pas si idiote, pour des considérations attachées à la crédibilité des règles. Si nous changeons les règles à froid, lorsque cela ne pose de problèmes de mise en oeuvre à personne, il n'y a pas de sujet. A partir du moment où nous modifions les règles au moment où elles posent des problèmes à certains pays - d'ailleurs pas à tous -, et même si c'est pour les améliorer, cela pose un problème de crédibilité pour les règles futures.

Comment, à ce moment-là, être sûr que concernant les règles futures, les différents acteurs ou observateurs ne vont pas se dire : « Attention, ils ont déjà changé une fois les règles quand ils avaient des difficultés, comment éviter qu'ils ne les changent à nouveau lorsque les difficultés se reproduiront ? » C'est un point qui n'a pas été évoqué ce matin mais qui est quand même assez important dans l'économie politique supranationale.

Votre Délégation s'était déclarée sensible à cette interrogation. Mais, il lui avait semblé qu'il fallait y adjoindre deux questions essentielles en raison de leurs enjeux de crédibilité :

- la première, de savoir si on doit réellement maintenir une mauvaise règle ;

- la seconde, s'interrogeant sur l'existence de voies de réforme disponibles qui permettraient d'améliorer la crédibilité du pacte, quel que soit le moment de la réforme.

Elle avait tranché nettement ces questions.

Sur le premier point, elle avait estimé que le raisonnement implicite proposé par l'intervenant consistait à juger qu'il fallait évidemment modifier de mauvaises règles mais qu'il pouvait y avoir un coût associé à une modification intervenant en situation de crise. Sur ce dernier point, elle avait appelé à ne pas mésestimer deux données essentielles :

le coût en termes de crédibilité d'une réforme à chaud de la règle est-il supérieur aux coûts économiques effectifs d'une application de la règle ?

le coût en termes de crédibilité d'une réforme à chaud de la règle est-il supérieur aux coûts en termes de crédibilité de l'UEM résultant des effets indésirables d'une application de la règle ?

Elle avait estimé que la réponse à ces questions était évidemment politique et comportait deux aspects.

1) Les États européens sont-ils capables de définir leurs engagements réciproques ?

2) Peut-on négliger l'équilibre entre le pacte entre les États que représente le pacte de stabilité et de croissance et le pacte de chaque État avec sa population, c'est-à-dire les engagements budgétaires des gouvernements auprès de leur peuple ?

Votre Délégation avait suggéré une réponse positive à la première question. A la seconde, elle avait jugé qu'il serait politiquement dévastateur que l'Union européenne néglige les pactes nationaux conclus entre les Gouvernements et leurs populations.

Examinant la question de savoir s'il existait une voie de réforme équilibrée qui accroîtrait la crédibilité du pacte, votre Délégation avait souligné que, si les motifs de réforme du pacte de stabilité et de croissance sont diversifiés, ils sont aussi et, dans une certaine mesure, paradoxaux .

Aujourd'hui , c'est l'excessive rigueur du pacte qui pose problème et qui engendre une crise des règles. Mais, inversement , l'une des faiblesses du pacte est son insuffisante rigueur dans des situations économiques différentes .

Une réforme globale des règles du pacte de stabilité et de croissance, qui apporterait conjointement des solutions à ces deux problèmes , avait semblé à votre Délégation de nature à renverser complètement les effets en termes de crédibilité d'une réforme du pacte en temps de crise .

Votre Délégation estime, non seulement que le pacte de stabilité et de croissance peut être réformé, mais encore qu'il doit l'être. Elle ajoute que cette réforme doit explicitement ménager quelques souplesses favorisant l'adaptation du futur PSC.

La réforme du PSC pose une seconde question importante qui est celle de son processus. Certains intervenants au colloque organisé par votre Délégation ont défendu une option de réforme interne qui n'est pas celle telle que préconisée.

(1) Les arguments pour une réforme interne du pacte ne manquent pas...

Les préférences pour un processus interne de réforme du pacte en indiquant que ses préférences allaient vers une réforme interne plutôt que pour une redéfinition solennelle s'incarnent dans les propos suivants, d'un expert européen :

« Tout cela m'amène au dernier point qui concerne les options de réforme. Je suis en faveur d'une réforme du Pacte de Stabilité qui soit une réforme interne plutôt qu'une réforme qui remet tout en cause.

Par ailleurs je disais tout à l'heure -mais nous le voyons tous les jours- qu'une des caractéristiques des règles supranationales est que c'est extrêmement difficile à changer. Quand un gouvernement se donne des règles nationales il le fait souvent pour passer une période de mauvaise conjoncture. L'examen des règles des pays européens -et pas seulement dans le passé- montre que lorsqu'on passe une période de mauvaise conjoncture on change les règles. Au niveau supranational, c'est beaucoup plus difficile.

Nous avons fait l'expérience il y a deux jours sur l'Ecofin d'une recommandation à la France, à laquelle deux pays se sont opposés. Pour changer les règles du Pacte de Stabilité, même sans toucher les traités, il faut l'unanimité. C'est très difficile à obtenir. La poursuite d'une voie interne de réforme me semble être plus prometteuse qu'une réforme qui remettrait tout en cause, avec le risque de rester sans règle. »

On ne peut négliger l'avis d'un expert européen sur les difficultés politiques d'une réforme explicite du pacte .

La règle de l'unanimité , qui n'est pas sans logique s'agissant d'un domaine qui concerne la souveraineté des États, est une contrainte forte sur laquelle risque évidemment de buter toute réforme.

Le fonctionnement concret du pacte, qui repose sur une règle de majorité qualifiée, offre davantage d'espace à une adaptation des règles.

Le réalisme est par conséquent plutôt du côté d'une réforme interne, ou plutôt d'adaptations discrètes, que de celui d'une réforme formelle du pacte, qui impliquerait une renégociation de ses règles.

D'ailleurs, dans les faits, de profondes adaptations du pacte ne sont-elles pas déjà intervenues sans qu'une redéfinition formelle des règles ait été engagée ?

On peut identifier deux sources différentes d'adaptations.

La première peut être associée au processus même d'application des règles qui, en raison d'une certaine imprécision de ces règles mais aussi des marges d'appréciation laissées au gouvernement chargé d'appliquer le pacte (le Conseil), a été l'occasion d'établir une jurisprudence dont la conformité aux règles du PSC ne paraît pas toujours entière.

La seconde, moins directement liée à l'application du pacte, a pris la forme de Codes de conduite successifs. En effet, suite à l'adoption des trois piliers du pacte de stabilité et de croissance, le Conseil a adopté un Code de conduite dont une révision est intervenue en juillet 2001. Ces codes n'ont pas de valeur juridique ; ils se veulent une sorte de circulaire d'application du règlement n° 1466/97 relatif à la prévention des déficits excessifs, à usage interne.

A ce propos, soulignant la valeur juridique des plus incertaine de ces documents, votre Délégation avait encore estimé, dans son rapport précité, que cette situation posait un réel problème.

(2) ... toutefois, les enjeux d'une réforme du pacte sont tels qu'un processus transparent et plus cohérent est préférable.

Dans un contexte de coordination des politiques économiques en Europe par des règles qui constituent autant d' engagements mutuels des États et autant de contraintes sur l'exercice démocratique essentiel qu'est le vote du budget par un Parlement, il n'appartient pas à des Codes de conduite de modifier ces règles.

De plus, à supposer qu'une réforme du pacte de stabilité et de croissance intervienne, il ne serait pas souhaitable qu'elle soit portée par un acte sans valeur juridique.

LA POSITION DE VOTRE DÉLÉGATION

Si l'imprécision des règles du pacte de stabilité et de croissance appelle des clarifications, ce qui peut, à son tour, justifier l'adoption d'une forme de charte d'application du pacte de stabilité et de croissance, il faut néanmoins se demander si l'imprécision du pacte de stabilité et de croissance n'est pas telle que tout acte de ce genre puisse être considéré comme excédant les limites de l'interprétation. C'est à cette conclusion que votre Délégation est parvenue.

Elle l'a conduite à souhaiter qu'une réforme explicite du pacte soit entreprise, de sérieuses questions de principe s'opposant à une réforme en catimini du pacte.

Au demeurant, l'analyse détaillée des « Codes de conduite » vient étayer l'inquiétude de votre Délégation puisqu'il apparaît que ces codes ont substantiellement modifié le pacte sans qu'aucun contrôle démocratique n'intervienne.

Enfin, il y a lieu de mettre en évidence les effets négatifs d'adaptations successives, au fil de l'eau, sur la cohérence des règles du pacte de stabilité et de croissance ( v. infra ).

Votre Délégation ne peut, sur ce point, que s'associer aux très justes propos de Jean PISANI-FERRY :

« J'ai deux points à ajouter.

Le premier (point) porte sur ce débat que nous avons eu sur le fait de savoir s'il faut faire de la réforme interne ou de la réécriture comme disait Marco BUTI. Est-ce que nous pouvons modifier les règles ? Il me semble qu'il ne faut pas surestimer les difficultés. Je crois qu'il y a mérite à avancer par la voie interprétative. Mais au bout d'un moment la voie interprétative touche ses limites parce que son défaut est évidemment que la lisibilité des règles s'affaiblit et que l'impression prévaut que les règles sont appliquées de manière différente aux uns et aux autres, selon des critères qui ne sont pas nécessairement très précis et avec un doute sur l'équité dans l'application des règles.

Il me semble que nous pouvons tirer des leçons de ce qui s'est passé en matière bancaire. Nous avons fixé des règles pour les ratios de solvabilité des banques et puis nous nous sommes aperçu que ces règles qui étaient nécessaires avaient un certain nombre de défauts et nous les avons changées. Nous avons utilisé des règles plus complexes, plus sophistiquées.

B. POUR UNE REFORME QUI REMEDIE AUX DEFAUTS DU PACTE DE STABILITE ET DE CROISSANCE

1. Le volet institutionnel des propositions

Le cadre de la politique budgétaire en Europe appelle la création d'un vrai organisme d'audit que la Commission ne peut être, compte tenu du rôle qui est le sien dans le système européen et de sa fonction de force de proposition dans le domaine des politiques économiques. Dans cette perspective, il faudrait d'abord que la fonction d'expertise soit confiée à un organisme indépendant , soumis à l'évaluation des pairs . Il faudrait également que cet organisme soit assujetti à des obligations d'exposé de ses conclusions auprès des institutions politiques des pays de la zone euro. Il conviendrait également de lui reconnaître le pouvoir de proposer des sanctions en cas de dépassement constaté des normes de soldes publics redéfinies conformément aux propositions dont l'exposé suit .

Pour le reste, la Commission garderait toutes ses prérogatives actuelles, excepté celles dévolues à l'organisme d'audit . En particulier, elle continuerait d'exercer une fonction de recherche et de proposition. Elle se verrait par ailleurs confier un rôle nouveau : celui d'élaborer des recommandations au Conseil dans le processus nouveau de définition des limites du solde nominal.

Le Conseil conserverait ses pouvoirs de décision en matière de surveillance et de sanction des règles du pacte. Compte tenu de l'enrichissement de ces règles, il se verrait confier des compétences précises en matière de définition des plafonds de solde nominal . Afin d'accroître la transparence démocratique du système, le Conseil serait astreint à une obligation d'exposer ses décisions aux parlements nationaux

2. Les règles des « trois soldes »

La règle des « trois soldes », veut répondre au souci d'instaurer une discipline budgétaire fondée sur une rigueur adaptée et une souplesse tempérée, et plus en harmonie avec les rythmes d'évolution du cycle économique. Votre Délégation en a présenté l'exposé des motifs dans plusieurs rapports publiés ces dernières années.

a) Pour une meilleure coordination des politiques budgétaires en Europe

La règle de retour à l'équilibre nominal des comptes publics, coûte que coûte, premier pilier du pacte de stabilité et de croissance, doit être abandonnée au profit d'une règle prescrivant le respect de deux soldes budgétaires :

- Nul pays de la zone euro ne doit être autorisé à connaître un déficit structurel supérieur à un certain niveau que nous suggérons de fixer à 2 points de PIB ;

- Des exigences renforcées, à géométrie variable, pourront être définies chaque année, en fonction des perspectives économiques et des orientations souhaitées de politique budgétaire. Toutefois, nul pays ne pourra, au terme de ce processus, se voir contraint d'améliorer son solde structurel de plus de 0,5 point de PIB par an .

Cette dernière proposition permettrait d'apporter une plus grande souplesse. La définition de la politique budgétaire ne serait plus uniquement la résultante des règles, d'application automatique. Les responsables politiques regagneraient des marges dont ils ne disposent plus aujourd'hui, et la coordination, dans le cadre d'un Gouvernement économique, aurait enfin du sens.

b) Réformer la règle de déficit excessif

Par souci de disposer d'un filet de sauvegarde , il est proposé de considérer comme excessif tout déficit nominal de plus de 5 points de PIB (contre 3 points de PIB aujourd'hui). Etant donné l'exigence posée en matière de déficit structurel, ce filet ne devrait jouer qu'exceptionnellement.