B. LA GESTION DES CREDITS BUDGÉTAIRES
En administration centrale, pour les crédits immobiliers de fonctionnement courant, d'entretien et d'exploitation supportés par le chapitre 34-98/21, les crédits étaient imputés sur un article finançant l'ensemble des moyens de fonctionnement courant, doté de 16,43 M€ en 2004, dont 12,21 M€ ont été exécutés pour l'immobilier. Selon le ministère « les études et projections entreprises depuis plusieurs années dans le cadre de la préparation budgétaire et notamment les exercices de justification au premier euro que la DAFAG a établi à titre expérimental pour les PLF 2004 et 2005 montrent que cette ligne connaît un déficit structurel de dotation d'environ 3,5 M€ pour faire face aux dépenses de gestion courante ». Indiquant que les dépenses d'exploitation et de maintenance des équipements techniques primaires (ascenseurs, distribution électrique, climatisation, dispositifs de sécurité-incendie) constituent un « bloc incompressible » d'environ 2,5 M€ et que les autres dépenses liées à l'immobilier (énergie, participation aux charges de copropriété de l'Arche, fiscalité), soit environ 2,9 M€ en 2004, présentaient le même caractère inéluctable, le ministère a affirmé qu'il était contraint de gérer les crédits affectés à l'entretien courant en « variable d'ajustement » sur l'exercice budgétaire : l'enveloppe y étant consacrée s'est montée à 0,8 M€ en 2003, 1 M€ en 2004, pour des besoins estimés à 1,5 M€ s'agissant de la maintenance de plus de 146 000 m² de SHON. Le ministère a cependant reconnu que si une dégradation de l'état des espaces de travail et un retard dans les programmes de petite maintenance conduisaient à « une baisse sensible de la qualité de l'environnement de travail quotidien », cela « n'affecte pas l'exploitation générale des bâtiments, et tout particulièrement des IGH de la Défense ».
Pour les crédits affectés à la maintenance lourde, aux grosses réparations et aux opérations de réaménagement ou de rénovation, l'installation du ministère sur le site de la Défense au début des années 90, pour partie dans un immeuble domanial neuf (la Grande Arche), pour partie dans la Tour Pascal B, prise à bail en 1993, a eu pour conséquence de limiter très fortement les dotations consacrées à l'administration centrale. Or, une étude d'estimation des travaux de régénération ou de renouvellement des équipements techniques de la Paroi Sud de l'Arche réalisée par un bureau d'étude externe en 1998 a fait état d'un programme global d'environ 27 M€ (valeur 2004) à conduire dans les quinze ans suivant la livraison du bâtiment.
Entre 2000 et 2004, la ligne budgétaire a été portée de 1,7 M€ en AP 2000 à 4 M€ en AP 2004, ce qui a notamment permis de régénérer les équipements primaires de la Grande Arche et de poursuivre le programme de réhabilitation des hôtels ministériels de Roquelaure et Le Play. Le ministère estime cependant qu'une enveloppe d'investissement de 25 M€ serait nécessaire pour la maintenance lourde de la Paroi Sud sur 2004-2008 selon une évaluation effectuée en 2003 en vue de l'élaboration d'un plan d'investissement pluriannuel.
Au total, la situation financière de l'immobilier d'administration centrale est paradoxale : la dépense totale a atteint 45,5 M€ en 2004 18 ( * ) pour environ 4 000 agents hébergés 19 ( * ) , soit une somme représentant la moitié de la dépense consacrée pour l'immobilier de bureau à la totalité des services déconcentrés pour lesquels « l'effectif de bureau » est d'environ 56 000 agents 20 ( * ) . Mais la dépense d'administration centrale relève plus des loyers et du crédit-bail que de la maintenance dont les moyens sont comptés.
Pour les services déconcentrés, en 2004, le montant des crédits de maintenance immobilière du chapitre 34-97/70 était de 7,6 M€. Les AP pour les crédits d'investissement du chapitre 57-91, articles 20,31, 40 et 50 s'élevaient à 9,5 M€ et les CP à 5,5 M€. Ces crédits de paiement, légèrement inférieurs à ceux de 2000 qui étaient de 5,9 M€, selon le ministère, « ont conduit à connaître de fortes tensions sur la gestion de l'année 2004 ».
Le ministère considère que « ces dotations budgétaires sont insuffisantes pour répondre aux besoins d'intervention sur le patrimoine immobilier des services déconcentrés. Rapportées à la surface totale gérée par la DPSM, dont l'Etat est propriétaire ou a les obligations de propriétaire, soit 1 885 000 m² de SHON, ces dotations représentent 4,14€/m² pour la maintenance immobilière alors que les ratios habituellement utilisés par les professionnels de l'immobilier pour calculer les crédits à consacrer à la maintenance sont compris entre 8€ et 16€/m² en fonction de l'âge et de l'état du parc immobilier géré ou encore l'équivalent de 5 200 m² construits pour l'investissement immobilier, ce qui correspond à un renouvellement du parc tous les 350 ans environ ». Le ministère en conclut que « ces chiffres placent les services déconcentrés du ministère de l'équipement largement en queue du peloton des ministères comme en témoignait déjà le bilan de l'examen spécifique des dépenses immobilières diffusé en fin d'année 2001 par la direction du budget ».
Pour le chapitre 57-91 d'investissement immobilier, la dotation annuelle de 9,5 M€ d'AP est signalée comme « nettement insuffisante pour faire face aux besoins de financement d'opérations de grosse réhabilitation ou de regroupement pour les services déconcentrés ». En 2003, le niveau des dotations en CP a ainsi conduit à décaler la programmation d'une dizaine d'opérations pour plus de 10 M€ : les crédits de paiement disponibles en 2004 n'ont permis de régler que les dépenses des opérations lancées en 2002 ou 2003 et aucune opération nouvelle d'investissement immobilier n'a pu être financée en 2004.
Cependant, ces constats faits par le ministère méritent d'être mieux étayés : aux AP sur crédits budgétaires doivent en effet être ajoutés les retours de cession ainsi que les fonds de concours et transferts pour prendre une vue réelle des ressources en investissement en faveur des services déconcentrés. Ainsi, en 2004 ont été déléguées des AP pour de très nombreux services déconcentrés dont certaines pour des opérations lourdes : par exemple, 8,1 M€ ont été délégués pour la reconstruction du siège de la DDE 17 à la Rochelle sur un coût total estimé de 9,27 M€ ; 2,4 M€ d'AP ont été délégués pour le relogement de la DRE 86 à Poitiers sur un coût total estimé de 2,7 M€.
Au total, la programmation des moyens financiers dans les services déconcentrés justifierait de disposer d'une vision d'ensemble de leurs ressources qui fait défaut.
* 18 44 M€ au chapitre 34-98 et 1,5 M€ de CP ordonnancés en 2004. Selon le « tableau des dépenses immobilières » (p. 24), le total des dépenses de l'administration centrale s'est monté à 48,67 M€ en 2004 (et non 45,5 M€ car s'y ajoutent les dépenses de services à compétence nationale) tandis que les dépenses gérées par la DPSM ont représenté 86,31 M€.
* 19 Le chiffre de « l'effectif hébergé » dans les immeubles de l'administration centrale est de 4 054 en 2002 selon le « tableau physico-financier des immeubles de l'administration centrale » établi fin 2003.
* 20 Selon le document dénommé « les repères », sur la « gestion du patrimoine immobilier » en 2003 : 55 921 « effectifs de bureau » (DDE : 48 567, DRE : 2 033, SM-SN : 2 021, CETE : 3 089, CIFP-Ecoles : 211). Il faut cependant rappeler que les services déconcentrés bénéficient aussi de ressources provenant des collectivités locales.