2. Les dépenses constatées
Le produit attendu du « programme » 18 ( * ) est un ensemble de prestations qui doivent aboutir à la livraison d'outils informatiques aux services fiscaux. Les dépenses budgétaires qui contribuent à cet objectif sont :
- les investissements, qui comprennent les achats de matériels et de prestations extérieures (marchés) ;
- le fonctionnement du SCN ;
- les dépenses des directions générales hors SCN qui contribuent au programme ;
- et les coûts de personnel (SCN et le cas échéant les directions générales).
La connaissance des dépenses depuis l'origine du programme en 2001 est variable selon les postes. Les investissements 19 ( * ) qui prennent la forme de marchés sont les mieux suivis. Les dépenses de fonctionnement du SCN sont également bien suivies, mais la mesure des dépenses hors marchés des directions générales au profit du programme ne peut au mieux résulter que d'estimations, faute d'une comptabilité analytique.
(1) Les dépenses d'investissement et de fonctionnement du SCN
La distinction entre frais de fonctionnement et investissements n'est pas utile pour le SCN Copernic, car toutes ses dépenses concourent par destination au développement des outils. L'objectif de ces dépenses suffit à les qualifier d'investissements, indépendamment de leur nature.
Les investissements correspondent jusqu'en 2005 aux dépenses externes réalisées pour le programme Copernic, sous la forme d'achats publics. Les dépenses externes prises en charge par les autres directions sont incluses dans l'historique des dépenses et des engagements tenu par le SCN Copernic.
Tableau n° 4 : Les dépenses de Copernic - hors personnel
en M€
|
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
|
|
Consommation AE par année
|
63,7 |
60,4 |
103,2 |
165,3 |
171,8 |
187,5 |
83,8 |
20,4 |
6,1* |
|
Cumul consommation AE |
63,7 |
124,1 |
227,3 |
392,6 |
564,4 |
751,9 |
835,7 |
856,1 |
862,2 |
|
Consommation CP annuel |
42,3 |
43,8 |
81,6 |
142,1 |
151,2 |
116,7 |
132,0 |
77,1 |
14,5* |
|
Cumul des CP consommés |
42,3 |
86,1 |
167,7 |
309,8 |
461 |
577,7 |
709,7 |
786,8 |
801,3 |
* : consommations en 2009 tirées d'India-Lolf le 17 juin 2009.
Source SCN Copernic (inclus après 2006 dans les RAP et PAP du programme 156).
Depuis 2006, les engagements (consommation d'AE) et les paiements (CP) hors personnel sont présentés dans les rapports annuels de performance du programme 156 Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local 20 ( * ) , mais ne sont pas immédiatement lisibles dans les comptes rendus d'exécution de l'action 09-01, consacrée à Copernic. En effet, des dépenses ont parfois été imputées sur l'autre action de soutien du programme (09-02 Soutien autre que Copernic ) ; elles sont ensuite réintégrées manuellement et l'information exacte figure dans les RAP du programme 156 à la rubrique « grands projets transversaux ».
En juin 2009, les engagements cumulés s'élèvent à 862,2 M€ ; ils atteindraient 865 M€ fin 2009 selon les prévisions budgétaires.
Ce montant est inférieur à l'objectif initialement fixé de 911,5 M€ en neuf ans, en raison du report de certains développements.
(2) Une consommation des ressources mal retracée dans les documents budgétaires
L'avenir du programme Copernic est une source de confusion dans les documents budgétaires. La LFI 2009 a ouvert 8,4 M€ d'AE pour l'action Soutien Copernic , tandis que le RAP 2008 dans sa partie sur les grands projets transversaux (page 52), prévoit des engagements de 55,4 M€ en 2009, c'est-à-dire le complément disponible sur les 911,5 M€.
Selon la DGFiP, les AE qui restent disponibles fin 2008 seront toutes affectées dès 2009, mais pourront être engagées plus tard (reportées en 2010). Par ailleurs, la préparation du budget Copernic pour 2010 ne sera achevée qu'au début 2010.
La sous-action soutien Copernic ne donne pas d'informations exactes sur les crédits du programme.
(3) La prise en charge de dépenses de fonctionnement par d'autres services
Les directions générales du ministère du budget, et tout particulièrement la DGI puis la DGFiP, ont contribué aux développements.
Seules les dépenses immobilières ne sont pas comprises dans ce périmètre et ne sont donc pas prises en compte dans les comptes rendus de coût du programme. Ce choix est défendable. D'une part, les dépenses en question sont faibles relativement aux autres dépenses du programme (6 M€ en 2007), d'autre part, elles ne justifient pas un traitement différent des dépenses de soutien autre que Copernic qui pourraient être imputées au programme 21 ( * ) .
(4) Des dépenses de personnel s'élevant à 352 M€ sur la période 2001-2009
Le SCN Copernic emploie des fonctionnaires titulaires et des contractuels. Le tableau ci-dessous montre les effectifs du SCN à partir de 2004. Ces effectifs étaient en croissance forte depuis 2001, et se sont stabilisés en 2005. En 2008, la baisse des effectifs ne traduit pas une réduction des personnels affectés au programme, mais le transfert de certains d'entre eux au service des systèmes d'information de la DGFiP.
Tableau n° 5 : Emplois du SCN
|
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
|
Effectifs |
170 |
240 |
260 |
290 |
360 |
360 |
366 |
250 |
|
ETPT |
348 |
360 |
354 |
|||||
|
Titre 2 (M€) |
23,1 |
25,6 |
20,2 |
Source : SCN pour les effectifs, documents budgétaires pour les ETPT (RAP 2006, 2007 et 2008).
Les dépenses de personnel du SCN et des directions générales qui ont contribué au développement des applications, tant MOA (SCN) que MOE (principalement DGI-DGFiP), sont au total évaluées à 352 M€ sur la période 2001-2009, ce qui est conforme aux analyses déjà produites par la Cour 22 ( * ) . Ce montant a été repris par le ministre du budget dans son audition déjà citée 23 ( * ) .
(5) Des coûts de formation non récurrente de 160 M€ jusqu'en 2009
Deux sources de dépenses importantes s'ajoutent à celles déjà constatées. D'une part les formations aux utilisateurs, d'autre part les développements d'applications qui restent à réaliser ou à engager après l'année 2009.
En 2006, la Cour avait évalué l'effort de formation à 160 M€ pour la période 2001 à 2009, avec un pic autour de l'année 2005 (33,2 M€) et un autre en 2008 (49,2 M€) ; au contraire, la formation en 2009 devait être selon elle très réduite (0,4 M€), en cohérence avec l'achèvement de la mise en place des applications ayant une interface avec les agents. La DGFiP et le ministre confirment cette estimation des dépenses de formation à 160 M€ 24 ( * ) .
* 18 ) Le « programme » désigne ici à la fois le service chargé de la définition, du développement et du déploiement (SCN Copernic), et les autres acteurs pour les ressources qu'ils y affectent (DGI, DGCP, puis DGFiP).
* 19 ) Au sens de la comptabilité générale (norme 5 sur les immobilisations incorporelles), les dépenses de fonctionnement et de personnel qui s'inscrivent en immobilisation sont des investissements, mais cette notion est impossible à cerner lors de la première partie du projet, jusqu'en 2005.
* 20 ) RAP 2006, 2007 et 2008.
* 21 ) D'après la DGFiP, les dépenses de la sous-action soutien autre que Copernic sont ventilées sur les actions du programme 156, y compris sur la sous-action Copernic, et les dépenses complètes et les coûts complets affichés dans les RAP tiennent compte de cette ventilation. Cependant, les schémas de présentation des coûts complets dans les documents budgétaires ne sont pas conformes à cette explication.
* 22 ) Travaux qui ont conduit la Cour à transmettre le référé n° 46620 du 20 novembre 2006.
* 23 ) Rapport d'information n° 1376 sur Le système d'information financière de l'État commission des finances de l'Assemblée nationale, janvier 2009, page 15.
* 24 ) Rapport d'information n° 1376 cité, page 15.