B. LES ÉTUDES DE RETOUR SUR INVESTISSEMENT
Le calcul du retour sur investissement (RSI) compare les coûts non récurrents de développement et de mise en oeuvre du programme aux avantages nets qu'il procure.
Le programme Copernic a fait l'objet d'une étude de retour sur investissement en 2005, effectuée par un cabinet extérieur de consultants (Bearing Point) à la demande de l'administration et actualisée en juillet 2009. Selon les hypothèses de cette étude, le « point mort » du programme, c'est-à-dire le moment au-delà duquel les avantages nets cumulés seront supérieurs aux coûts de développement et de déploiement, se situerait en 2011.
1. Une méthode claire d'évaluation, mais des hypothèses discutables
(1) Les coûts non récurrents identifiés sous le label Copernic
Le premier terme du rapport est l'ensemble des coûts non récurrents, au total 1,5 milliard. Ce montant est la somme des coûts de développement (1,3 Md€), et de la charge non récurrente de la formation initiale des utilisateurs (193 M€ jusqu'en 2011) 28 ( * ) .
À ce stade, les coûts de développement hors label Copernic mais participant de la modernisation recherchée dans le cadre du programme initial et non évalués à ce jour devront y être ajoutés.
(2) L'évaluation des avantages nets : des hypothèses explicitées mais relativement arbitraires
Les avantages attribués aux applications développées par le programme Copernic résultent des nouvelles recettes et des réductions de dépense attendues . Les avantages nets doivent tenir compte des coûts récurrents de maintenance . L'étude réalisée en 2005 ne retenait pas la maintenance future ; l'actualisation réalisée en 2009 a corrigé cette lacune.
Les avantages supposés de Copernic ne peuvent être que des approximations, dont certaines sont fondées sur des hypothèses discutables. D'une manière générale, il est très difficile de distinguer l'impact de Copernic de celui d'autres facteurs (simplifications réglementaires, modifications de l'organisation, etc.).
Les nouvelles recettes sont évaluées à 486 M€. Elles sont la somme d'améliorations du taux de recouvrement dans les délais de plusieurs impôts, d'un accroissement de l'efficacité du contrôle fiscal et pour une part très marginale de la réduction de délais de recouvrement contentieux.
Ces recettes sont estimées à partir d'une homogénéisation des résultats par l'alignement du réseau sur les performances des meilleures DSF et trésoreries : « grâce à Copernic, chaque DSF s'aligne sur la meilleure performance de son quartile » 29 ( * ) . Lorsque le déploiement des applications est inachevé ou trop récent, les gains attendus sont, par hypothèse, étalés sur cinq ans. L'actualisation réalisée en 2009 a montré que les gains constatés étaient plus rapide que les hypothèses retenues en 2005.
La méthode, cependant, appelle quelques réserves. L'hypothèse de l'alignement sur les postes les plus productifs peut être facilité aussi bien par des outils performants que par des mesures d'organisation, sans que l'on sache pondérer ces facteurs. En outre, dans le cas de l'amélioration des taux de recouvrement des impôts dans les délais, l'étude ne prend pas en compte la difficulté croissante de recouvrer une part marginale de l'impôt de plus en plus faible.
Les gains attendus dans l'amélioration de l'efficacité du contrôle fiscal (droits rappelés supplémentaires de 86 M€) étaient aussi estimés à partir d'une homogénéisation des résultats et un alignement sur les meilleures pratiques. Selon les personnels rencontrés dans les services déconcentrés, le contrôle fiscal s'est en effet amélioré grâce à la plus grande facilité d'accès aux informations que permet Copernic, mais les effets de cette amélioration ne sont pas chiffrés dans les services. En outre, ceux-ci mettent en avant en contrepartie les charges nouvelles qu'impose une exigence de qualité des travaux accrue, en raison d'une contestation mieux organisée des redevables.
Dans l'étude de 2005, l'application RSP devait permettre une réduction des délais de recouvrement, et donc un avantage de trésorerie évalué à 8 M€. Or, l'application RSP n'est toujours pas en service, mais ces gains sont déjà enclenchés et constatés dès la réalisation des travaux de la 1 e vague et la montée en charge des téléprocédures, ce qui montre que l'amélioration du recouvrement n'est pas le seul fait d'une application mais d'une organisation technique d'ensemble.
Les réductions de dépenses sont les économies réalisées, le plus souvent par des gains de productivité, parfois par des réductions de frais de fonctionnement. L'étude actualisée en 2009 les évalue à 294 M€ annuels en régime stabilisé. Elle mesure des gains en temps, exprimés en ETPT. Elle n'établit pas d'équivalence immédiate entre les gains de productivité et le nombre de postes supprimés, car des paramètres extérieurs, comme la taille et l'organisation des services, ne relèvent pas des outils informatiques.
Par exemple, le temps de traitement d'une déclaration de revenus par un agent des services fiscaux a été estimé, par un calcul de moyenne, à 6 minutes, c'est-à-dire 70 déclarations par jour pour un agent, ou encore 16 000 déclarations par ETPT. Les 9,3 millions de télédéclarations des revenus 2008 permettent ainsi d'affecter dès 2009 près de 775 ETPT à d'autres tâches. Les notaires ont transmis en 2008 environ 220 000 actes de transfert de propriété dématérialisés, ce qui permet de gagner 80 minutes par acte, soit 180 ETPT en 2008 30 ( * ) . En outre, l'envoi désormais dématérialisé des documents fonciers aux notaires, 4,15 millions d'actes évalués à 8 minutes chacun en 2008, représente des disponibilités accrues de 345 ETPT.
Les réductions du plafond d'emploi sur le programme 156 en quatre ans, de 2005 à 2009, ont été de 9 200 ETPT, pour une économie annuelle de près de 500 M€ sur le titre 2 31 ( * ) . La DGFiP estime que, pour une partie égale à 2 100 ETPT, la baisse peut être attribuée à Copernic, et précise que pour l'avenir : « Aucune projection ne peut être établie, le lancement de certains projets étant en attente d'arbitrage ».
La plus grande partie des gains de productivité vient des simplifications législatives et administratives, des réorganisations de structures ou encore de la poursuite de projets engagés antérieurement. L'affectation des gains à une cause ou l'autre n'est pas toujours possible ; ainsi, la création de l'interlocuteur fiscal unique a été facilitée par l'existence du portail agent , mais la pondération des facteurs d'économie reste une estimation fragile.
* 28 ) L'étude RSI de 2009 retient la fin de 2011 pour les dernières dépense sur Copernic.
* 29 ) Étude Bearing Point de 2005, page 44.
* 30 ) Plus de 80 % des études notariales sont équipées pour la télétransmission, ce qui permet à la DGFiP d'espérer gagner, au terme d'une future progression décennale, environ 1 500 ETPT grâce aux seules réceptions dématérialisées d'actes fonciers notariés.
* 31 ) En 2009, le plafond de 124 225 ETPT justifie une ouverture de crédit de 6,88 Md€.