8. Mardi 22 juin 2010 - Etude comparative sur la péréquation fiscale et financière entre les collectivités territoriales - Audition des consultants de Public Evaluation System et de l'institut Thomas More
La commission a procédé à l'audition des consultants de Public Evaluation System et de l'institut Thomas More pour la présentation de l'étude comparative sur la péréquation fiscale et financière entre les collectivités territoriales.
M. Jean Arthuis , président . - Après avoir lancé un appel d'offre, nous avons retenu Public Evaluation System et l'Institut Thomas More pour nous présenter une étude comparative sur les différents systèmes de péréquation fiscale et financière entre les collectivités territoriales dans divers pays.
M. Stanislas Boutmy, directeur général de Public Evaluation System . - Nous avons publié en janvier 2009 une étude sur les réformes territoriales en Europe, puis nous sommes intervenus à diverses reprises dans différents colloques et travaux. Vous avez souhaité nous confier une mission pour étudier les mécanismes étrangers de péréquation.
En France, la fiscalité locale est vécue comme le support de l'autonomie : la taxe professionnelle représentait ainsi 16% des recettes de fonctionnement des régions et des départements en 2008. La péréquation est donc le complément indispensable de l'autonomie et elle figure d'ailleurs à l'article 72-2 de la Constitution qui lie la question du financement des collectivités aux principes d'autonomie financière, de compensation et de péréquation. Or, les revendications à l'égalité territoriale se sont accrues alors que la taxe professionnelle était supprimée, que les concours financiers de l'État aux collectivités stagnaient et qu'étaient remis en question le montant des compensations aux transferts de compétence.
Dès lors, comment respecter les impératifs constitutionnels et mettre en oeuvre une péréquation dynamique, alors que les recettes fiscales sont moins dynamiques ?
Pour mener à bien cette étude, nous avons sélectionné divers pays de l'Union européenne et nous avons également retenu le Japon.
Nous avons examiné diverses situations : chaque système territorial répond à un ensemble de contraintes géographiques, démographiques, sociales et historiques. De 2000 à 2008, les parts de fiscalité et de transferts dans les budgets des collectivités ont connu des évolutions variables, tandis que des réformes de financement intervenaient dans la quasi-totalité des pays. Nous avons donc retenu onze Etats, dont la France, bien sûr.
Mme Céline Moyon, consultante auprès de Public Evaluation System . - Ces onze pays se caractérisent tous par un haut degré de décentralisation. Dans les pays de l'OCDE, les collectivités engagent 33 % des dépenses publiques, dont 22 % des dépenses de santé et 40 % des dépenses d'enseignement. Les collectivités perçoivent 17 % des recettes fiscales prélevées. Il y a donc un décalage entre la part des dépenses publiques prises en charge par les collectivités territoriales et les recettes qui leur sont attribuées. La fiscalité acquittée par les entreprises représente 19 % des recettes fiscales des collectivités. Les États centraux doivent ainsi financer certaines compétences portées par les collectivités.
La définition de la péréquation est plurielle et elle lie ses objectifs à son financement. La péréquation est un mécanisme de redistribution : elle vise à égaliser les niveaux de vie et les capacités. Très souvent, le terme de péréquation fait référence à la notion de compensation ce qui, dans le débat français, ne simplifie pas les choses. L'égal accès aux services publics sous-tend les systèmes étudiés dès lors que les collectivités assument des compétences telles que la protection sociale ou l'enseignement. Le financement de la péréquation repose sur la collecte de l'impôt mais elle ne rompt pas tout lien avec la territorialisation des ressources. Enfin, la péréquation ne vise pas à égaliser les offres de services : le niveau d'imposition reflète, in fine, les choix et les engagements pris par les exécutifs locaux. Ainsi, la péréquation, l'égalité d'accès au service et le niveau d'imposition sont liés. La péréquation ne doit pas masquer l'adéquation entre le niveau d'imposition et l'offre de service.
Le rapport pose cinq questions qui nourrissent, sans les épuiser, les débats sur les réformes à l'étranger. Le financement des collectivités peut-il comporter une norme de dépense ? Les fonds de péréquation doivent-ils être ciblés sur quelques compétences ? La péréquation garantit-elle un égal accès aux services publics ? La stabilisation des ressources des collectivités passe-t-elle par la péréquation ? Enfin, comment mettre en oeuvre une péréquation sans clivages ?
Tout d'abord, le maillage communal : dans six pays, dont la France, l'Allemagne, l'Italie et la Suisse, plus de 25 % de la population habite dans des communes de moins de 10 000 habitants. En France et en Suisse, moins de 25 % de la population vit dans des communes de plus de 50 000 habitants. On est encore loin des métropoles ! A l'inverse, l'Espagne, la Suède, la Finlande et la Hollande se caractérisent par une concentration de la population dans des villes de plus de 50 000 habitants.
Derrière le vocable région, il faut distinguer les grandes régions - équivalentes au nôtres - et les petites régions - qui seraient comparables à nos départements. A l'instar des pays les plus peuplés, la France est maillée de régions de grande taille qui se caractérisent par des écarts de densité modérés. La péréquation devra en tenir compte. En revanche, dans les pays à petites régions, l'homogénéité n'est pas toujours de mise.
Nous avons retenu l'indicateur courant de PIB par habitant : les distorsions entre départements sont très grandes en France alors qu'elles ont tendance à s'atténuer entre régions.
Les revenus fiscaux représentent rarement la majorité des ressources des collectivités. En revanche, les transferts de fonctionnement et d'investissement sont le plus souvent majoritaires. Lorsqu'on est en présence de fiscalité partagée, la distinction entre dotation et ressource fiscale est beaucoup plus difficile à définir.
Enfin, la situation économique doit être prise en compte : comment prévoir de la péréquation quand les recettes fiscales diminuent et que les dotations budgétaires sont gelées ? Des choix politiques devront être faits.
Dans le rapport, tous les fonds péréquateurs ont été recensés. La France se caractérise, comme la plupart des pays unitaires, par la mise en oeuvre de la péréquation à tous les échelons des collectivités, même si les volumes sont plus importants au niveau communal. En France, l'ensemble des mécanismes verticaux représentent 2,7 % des dépenses publiques tandis que la péréquation horizontale représente moins de 0,5 %. Dans certains pays, les transferts se concentrent au niveau régional, comme en Italie, en Espagne, en Suisse, en Autriche ou en Allemagne.
Sur quels critères de richesse établir la péréquation ? L'opposition entre ressources et charges résiste mal à l'analyse. La distinction s'opère davantage sur la question : comment articule-t-on les richesses et les charges ? En France, aux Pays-Bas et en Suisse, le critère de ressources détermine l'éligibilité. Dans d'autres pays, comme l'Espagne, le Japon et l'Italie, on estime les besoins en fonction des compétences des collectivités. Puis, les besoins financiers sont comparés aux ressources fiscales estimées en potentiel. Un dernier groupe de pays se caractérise par une fiscalité partagée en amont et qui irrigue la péréquation en aval : en Allemagne, en Autriche et en République Tchèque, les critères de répartition sont définis au cas par cas.
Selon que l'on se situe dans une logique de répartition ou de compensation, le système est différent. La France, comme les Pays-Bas ou l'Autriche, suit une logique de répartition : une enveloppe est prédéfinie et les collectivités en ont droit à une partie. Le critère de répartition est déterminé par le Gouvernement. Pour les pays qui relèvent d'une logique de répartition, le montant de l'enveloppe n'est pas défini a priori. Ce sont les montants des besoins qui importent et la fiscalité s'adapte en fonction de ces besoins. Il en est ainsi en Espagne, en Finlande, en Italie, au Japon et en Suède. Dans ce dernier pays, un objectif de dépense est fixé sur le fonds de péréquation, comme cela se pratique en France avec l'ONDAM. Si le montant de l'enveloppe est dépassé, chaque collectivité devra consentir un effort ; s'il y a un excédent, il sera réparti entre elles.
La plupart des pays, et notamment la France, l'Autriche, les Pays-Bas et la République Tchèque, ont construit leur système de péréquation sur une logique de répartition verticale. Mais la péréquation dans une optique de compensation appelle des solutions horizontales, sans exclure des financements verticaux complémentaires ou des ajouts de fiscalité partagée, comme en Allemagne, en Suisse ou en Espagne. En Suisse, la péréquation repose sur des critères de ressources pour les trois-quarts de l'effort total. L'apport des cantons est moindre que celui de la Confédération qui participe très largement au système et prend en charge 60 % du total de la péréquation sur ressources.
Nous souhaitons maintenant vous proposer quelques pistes de réflexion pour engager le débat.
M. Stanislas Boutmy . - La compensation française est souvent héritée d'un coût historique qui est intégré à la DGF. La péréquation et l'orientation des dépenses des collectivités sont de plus en plus encadrées. Dans divers pays, on essaye d'assurer un égal accès aux services plutôt que de préserver l'autonomie fiscale des collectivités territoriales. En France, une telle orientation serait quelque peu contraire à la Constitution, mais peut être faudrait-il l'envisager.
Enfin, alors que les contraintes budgétaires vont croissantes, il convient de rendre les finances publiques soutenables. Plusieurs pays ont défini des coûts standards de service public, ce qui permet de réduire les montants.
Cette étude a été menée entre mai et juin. Nous avons rencontré de nombreux interlocuteurs que je tenais à remercier pour leur accueil.
M. Jean Arthuis, président . - Chaque pays a ses pratiques, ses caractéristiques.
Mme Céline Moyon . - En France, on utilise les notions de péréquation et de compensation, mais les autres pays appellent péréquation ce que nous nommons compensation.
M. Jean Arthuis , président . - A un moment donné, on a compensé la perte d'un impôt et on a figé le dispositif, rendant par là même impossible une quelconque péréquation.
Mme Céline Moyon . - La compensation à l'étranger, ce serait la péréquation à la française, mais actualisée chaque année.
M. Jean Arthuis , président . - Pouvez-vous porter un jugement sur les pratiques françaises par rapport à ce qui se passe à l'étranger ? Y a-t-il quelque part des règles plus simples, plus claires, plus justes ?
Mme Céline Moyon . - La péréquation produit des effets réels dès lors qu'elle est un pilier incontournable des finances publiques : il faut qu'elle soit un des principaux modes de financement des collectivités, mais indexée annuellement.
M. Jean Arthuis , président . - La réforme de 2010 a été marquée par de la compensation, plus que par de la péréquation, puisque l'État s'est engagé à compenser à l'euro près.
Mme Nicole Bricq . - J'ai lu les conclusions de votre rapport, notamment les pages 57 et 58 : « si à l'avenir les dotations sont gelées, il sera de plus en plus malaisé de poursuivre la croissance de quelques dotations aux volumes discrets dans le budget des collectivités ». Qu'entendez-vous par là ?
Vous écrivez aussi : « La transition vers un système horizontal de redistribution implique une modification substantielle des équilibres là où la péréquation horizontale représente moins de 0,5 % des dépenses publiques des collectivités et l'ensemble des mécanismes verticaux 2,7 % ». Pouvez-vous développer ?
Enfin, vous estimez que la dissociation des mécanismes de compensation et de péréquation apparaît très artificielle. Bref, vous estimez que la péréquation égale la compensation et inversement.
Mme Céline Moyon . - Rapportée à la DGF, l'enveloppe de la DSU ou de la DSR a un impact financier assez peu structurant : ces dotations ont donc un faible impact pour atténuer les inégalités. Si l'on veut réduire significativement les inégalités, l'enveloppe normée ne doit concerner que la péréquation. Mais en retenant un critère tel que l'euro par habitant pondéré par des strates démographiques, on fait déjà de la péréquation. On estime en effet que des économies d'échelle peuvent être réalisées lorsqu'on passe d'une ville de 5 000 habitants à 10 000 ou 20 000. Ainsi, en République Tchèque, les critères de répartition ne tiennent compte que des strates de population.
Des mécanismes de péréquation verticaux ou horizontaux purs n'existent pas. Avec la suppression de la taxe professionnelle et la mise en place d'une péréquation sur la CVAE, on nous présente la péréquation horizontale comme une solution miracle a coût zéro pour le Gouvernement. Les exemples étrangers le démentent : la péréquation horizontale a toujours un coût pour un Gouvernement parce qu'il doit apporter son concours financier, d'une façon ou d'une autre.
Le problème de la péréquation horizontale, c'est qu'elle est visible : il y a des gens qui payent et d'autres qui reçoivent. Si vous identifiez les pauvres et les riches, le débat politique s'envenime automatiquement. Il est donc préférable d'instaurer des prélèvements à la source. En Autriche, les fonds de péréquation sont alimentés par une partie des ressources fiscales qui devaient revenir aux communes. En Suisse, en revanche, il y a des contributeurs et des bénéficiaires. Le système a été accepté car on lui a ajouté une péréquation sur les charges qui concernent plutôt les zones urbaines.
En ce qui concerne la distinction entre péréquation et compensation, elle n'est pas évidente à établir. Dans de nombreux pays, la compensation, c'est non pas de continuer à compenser une réforme votée il y a dix ans, mais de compenser géographiquement des inégalités au sein d'un même État.
Les distinctions opérées par la Direction générale des collectivités locales résistent mal aux analyses étrangères.
M. Philippe Adnot . - Je ne comprends pas que vous ayez du mal à décrire ce phénomène ! En France, la compensation consiste à figer des situations au profit de ceux qui ont levé le plus d'impôts : on récompense les mauvais gestionnaires. Par exemple, plus vous avez voté une vignette automobile élevée, plus vous percevez de compensation.
La péréquation n'a rien à voir ! Il suffit de regarder les déséquilibres. Mais la France n'a jamais eu le courage de faire de la péréquation. Il y a même des collectivités riches qui perçoivent de la péréquation !
M. Stanislas Boutmy . - Le cas japonais est intéressant. Il prône l'égal accès aux services publics sur le territoire du pays, rural ou urbain. On évalue le coût du service et on redistribue en fonction des besoins. Cela suppose un outil statistique puissant et une revalorisation des bases tous les trois ans, ce qu'on ne fait pas en France.
M. Jean Arthuis , président . - Et cela fait un déficit de 10 % du PIB !
M. Stanislas Boutmy . - Dans d'autres pays, le système est différent : le prix du service public est estimé au plus bas et si une collectivité en veut plus, libre à elle de le financer en augmentant les impôts locaux.
En Allemagne, la Fédération des communes a accepté les réductions budgétaires à l'horizon 2020, mais elle a demandé à ce que les obligations qui pèsent sur elles soient allégées d'autant.
M. Jean Arthuis , président . - Nous réclamons également de revoir le système des normes imposées par l'État qui coûtent fort cher aux collectivités.
M. Stanislas Boutmy . - Il y a un an, pour répondre à M. Charasse, nous avions fait remarquer que l'Espagne pouvait être considérée comme un modèle car des collectivités avaient poursuivi l'État en justice et elles avaient gagné. Plusieurs collectivités françaises se sont engagées dans cette voie.
Mme Céline Moyon . - La question est de savoir quel est le modèle transposable en France. En Suède, le système à l'air de fonctionner à la satisfaction de tous. Les 350 communes jouent leur rôle de médiateur, d'intermédiaire.
M. François Marc . - Dans la diapositive numéro 9, vous faites référence à cinq questions. Vous êtes déjà revenus sur la troisième : je ne m'y attarderai donc pas. En ce qui concerne la quatrième question, je souhaiterais que vous développiez : la stabilisation des ressources des collectivités passe-t-elle par la péréquation ? Si les collectivités ont des charges évolutives à recettes constantes, on ne fera que creuser le déficit.
Les effets conjoncturels sont-ils plus ressentis dans certaines collectivités que dans d'autres ? Avec la péréquation, on va essayer de compenser certaines variations conjoncturelles. Peut-on espérer que la péréquation vienne en aide à des collectivités touchées par la crise ?
Mme Céline Moyon . - Aujourd'hui, les collectivités disposent de compétences incontournables sur la santé, l'éducation, la protection sociale. Lorsqu'il s'agit de trouver des moyens pour financer ces politiques, on a le plus souvent recours à de la fiscalité partagée. Pour inciter les collectivités à développer leur territoire, il faut que le lien entre les recettes fiscales et les ressources propres demeure. Or, avec la péréquation, les collectivités sont de plus en plus souvent exposées aux aléas de la conjoncture.
Il est donc dangereux d'indexer les ressources des collectivités sur les recettes fiscales collectées. Enfin, l'OCDE estime qu'il ne faut pas faire faire à la péréquation autre chose que de la péréquation.
M. Stanislas Boutmy . - Quand on parle de stabilisation, il faut bien avoir à l'esprit que le coût d'un service ne doit pas être figé à un instant T. Chaque année, les critères doivent être revus en fonction de statistiques reflétant le coût standard, actualisé, et non pas historique. Si le coût standard évolue à la hausse, le transfert doit également évoluer à la hausse.
Mme Céline Moyon . - En 2009, l'Italie a voté une loi instaurant une péréquation à tous les échelons de collectivités. Que se passe-t-il si vos recettes fiscales ne suivent pas, leur a-t-on demandé ? La réponse a été très floue, ce qui illustre les contradictions d'un tel système.
M. Jean Arthuis , président . - Gilles Carrez nous a récemment dit que plus une communauté avait d'argent, plus elle dépensait.
Mme Céline Moyon . - Dans tous les systèmes de péréquation que nous avons étudiés, il n'a jamais été question de niveau de dépenses constatées. On est toujours sur un potentiel de ressources. La Suisse estime que son potentiel équivaut au revenu de ses concitoyens, lissé sur les trois dernières années pour éviter tout à-coup. Tous les pays retiennent des coûts standards. Quelques pays ont fait référence au coût historique, mais ils ont arrêté assez rapidement, comme le Danemark en 1993.
M. Jean Arthuis , président . - L'idéal, dans une démocratie décentralisée, c'est de lever l'impôt au plus près des prises de décision, mais l'impôt sur la production ou sur l'investissement pose de vrais problèmes et risque de pénaliser l'emploi. En définitive, les impôts locaux sont surtout payés par les ménages et le problème est de trouver une assiette acceptable pour éviter toute délocalisation fiscale. Le bon impôt, c'est l'impôt national, mais il faut ensuite en répartir le produit aux échelons locaux. Ce disant, j'ai bien conscience de fendre le coeur de Philippe Adnot.
M. Philippe Adnot . - Vous m'incitez à la contestation, monsieur le Président ! Je plaide pour un taux faible sur une assiette large.
M. Jean Arthuis , président . - Pour le contribuable, le bon impôt est celui que l'on ne paye pas ! Pour jouer en équipe de France, il faudrait payer ses impôts en France...
M. François Marc . - S'agit-il d'une nouvelle règle ?
M. Jean Arthuis , président . - Nous allons en rester là. Nous sommes à la recherche d'une formule miracle et je remercie nos intervenants d'avoir fait le maximum pour nous en donner la recette. Il va néanmoins falloir poursuivre la réflexion.