9. Mardi 29 juin 2010 - Communication de Philippe Marini, rapporteur général, sur les travaux de la commission des finances relatifs à la mise en oeuvre de la contribution économique territoriale et à la situation des finances locales
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Pour ceux qui ont assisté à l'excellent débat d'hier soir, bien des aspects de cette présentation leur sont déjà connus.
Chacun sait que les obligations prévues par la loi de finances pour 2010 n'ont pas toutes été satisfaites. L'absence de données chiffrées fiables en début d'année explique le report d'une échéance législative qui ne pouvait prendre place en cours d'année.
La commission des finances a réuni divers ateliers de travail, a commandé une étude et a procédé à des auditions pour préparer les débats à venir.
Le coût de la réforme se précise : l'impact sur le solde structurel est évalué à 5,3 milliards en régime de croisière, soit un milliard de plus que les estimations accompagnant le projet de loi de finances. Pour l'essentiel - 800 millions - cette augmentation est due à la décision du Conseil constitutionnel censurant le dispositif d'assujettissement à la cotisation foncière des entreprises (CFE) des titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC) de moins de cinq salariés. Ces évaluations restent provisoires car nous ne disposons pas des recouvrements effectifs. L'ensemble des curseurs peut donc encore bouger, notamment le coût pour les finances publiques.
Par rapport à la présentation qui a été faite de la réforme en loi de finances pour 2010, il est manifeste que les dotations de compensation de la taxe professionnelle ont beaucoup augmenté. L'évaluation initiale était de 800 millions mais reposait sur des données de 2008. L'actualisation de ces chiffres conduirait à doubler l'évaluation, sans que je comprenne vraiment pourquoi. En outre, un transfert à été opéré de l'État au bloc communal de la taxe sur les surfaces commerciales (TaSCom). Les dotations aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle justifient une augmentation des dotations de 500 millions.
S'agissant des 800 millions résultant de la censure du Conseil constitutionnel, il faut distinguer 400 millions au titre du dégrèvement de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et 400 millions qui seront pris en charge par la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP).
Le passage de 800 millions à 2,5 milliards est important car il modifie sensiblement l'équilibre global de la réforme en la rigidifiant davantage, puisqu'il s'agit d'une assiette plus large qui n'évoluera pas. Nous attendons des éléments plus précis pour comprendre ces chiffres.
Pour les collectivités, cette réforme aura plusieurs conséquences. Le rapport Durieux, qui tient lieu de réponse du Gouvernement à nos questions, indique que l'efficacité des dispositifs de péréquation créés par la réforme pour les départements et les régions serait limitée. Il faudra en débattre. Le vote du Sénat sur la répartition de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises proposait une solution beaucoup plus simple pour les départements. Je doute cependant que nos collègues députés se déjugent en revenant à nos préconisations.
Le rapport Durieux pose également la question des retouches à apporter au fonds de péréquation des droits de mutation à titre onéreux. Nous avons aussi traité avec Christine Lagarde du statut de la compensation : nous devons être certains que cette dotation ne deviendra pas une variable d'ajustement au sein de l'enveloppe fermée. C'est notre principale crainte. A ce stade, le Gouvernement a répondu que c'était hors enveloppe fermée, mais comment est-ce compatible avec le plafonnement du montant total des transferts de l'État aux collectivités territoriales ? Quoi que nous dise Christine Lagarde, il y a là une forte contradiction.
La question de la péréquation au sein du bloc communal sera bien entendu un enjeu important. Faut-il arbitrer entre péréquation par les flux, par les stocks ou faut-il prévoir un système mixte ? Je n'ai pas à ce stade de réponse définitive.
La notion de potentiel financier devra être définie. Je souhaite qu'elle soit la plus large possible, de telle sorte que l'on cesse de faire des distinctions artificielles et que ce soit bien l'ensemble des ressources des collectivités qui soient intégrées à ce calcul, ce qui permettrait de tenir compte des injustices de la dotation globale de fonctionnement (DGF).
Il y a quelques années, j'ai essayé de traiter le cas d'un chef lieu de département de la région du grand sud-ouest, ville centre, ville touristique, ayant des services publics assez lourds et ayant des activités culturelles développées, mais ville ayant une faible population et ayant une DGF objectivement décrochée par rapport aux villes de sa catégorie et de sa strate démographique. Cette ville était gérée par une municipalité de droite et de centre droit et elle s'est efforcée d'obtenir que soient reconsidérées les modalités de calcul de sa DGF, mais cela a été strictement impossible.
M. Jean-Jacques Jégou . - Cela fait vingt-cinq ans que j'essaye d'y parvenir, en vain !
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Naturellement, en 2008, la majorité de cette ville a basculé, ce qui n'a d'ailleurs fait changer en rien le montant de la DGF et les contradictions auxquelles elle doit faire face.
Le débat sur la péréquation doit tenir compte de l'ensemble des ressources. Mais c'est au niveau des charges que le sujet devient beaucoup plus complexe. Si on peut introduire une typologie quand il s'agit de dépenses de guichet, il n'en va pas de même pour tout ce qui fait partie de l'autonomie de gestion de la collectivité. Que doit-on prendre en compte ? Au nom de quoi peut-on contester à une collectivité le droit d'être relativement dépensière et de faire appel à l'impôt ? On ne peut sortir de cette contradiction. Comment prendre en compte la dépense dans les indicateurs qui vont servir à calculer des dispositifs de péréquation, si l'on ne veut pas qu'elle soit un « pousse au crime », qu'elle récompense celles et ceux qui auront été les moins attentifs à la maîtrise de leurs dépenses ? Je ne sais pas s'il existe une méthode incontestable pour aborder ce type de problème.
J'en viens aux conséquences de cette réforme pour les redevables. L'industrie y a gagné, même si la répartition par secteurs et par entreprises est encore inconnue. Nous rencontrons surtout des entreprises qui considèrent qu'elles sont maltraitées, malgré l'importance du transfert en leur faveur. Les effets sont encore plus mal appréhendés sur l'investissement et sur la localisation des activités et de l'emploi.
Nous allons certainement devoir lutter contre l'optimisation des bases de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises. Il faut que nous arrivions à convaincre l'administration qu'il y a encore beaucoup d'incertitudes. Je ne suis pas sûr qu'elles soient correctement prises au sérieux à l'heure actuelle.
M. Jean Arthuis , président . - Les sociétés d'intérim, par exemple !
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Tout à fait ! La déclaration des effectifs salariés est sans incidence sur le montant des impôts acquitté globalement par l'entreprise, mais elle a beaucoup d'incidence sur la répartition de cet impôt entre les collectivités. Le dispositif de contrôle des déclarations doit être considéré comme un élément déterminant de la mise en place de la nouvelle imposition. Or, rien n'est fait pour faire face à cette nécessité.
M. Jean Arthuis , président . - Pour contrôler, il faut que ce soit contrôlable.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - C'est vrai. Il y a encore beaucoup de travail à faire en ce sens. S'agissant de l'intérim et des travaux publics, il faudra sans doute trouver des solutions ad hoc pour définir de manière un peu forfaitaire la répartition des bases, parce qu'on ne pourra manifestement pas suivre chaque salarié sur chaque chantier.
M. Jean Arthuis , président . - Il va falloir simplifier tout cela !
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Si on ne fait pas cela, la masse imposable sera prise au seul niveau du siège de l'entreprise, ce qui est contraire au principe de territorialisation.
D'autres questions restent en suspens : la répartition de la valeur ajoutée produite par un établissement pluri-communal, l'imposition des bénéfices non-commerciaux
M. Jean Arthuis , président . - Est-ce vraiment un problème ? Je vois mal sur quel principe cette disposition peut être remise en cause.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Il s'agit quand même de 400 millions de manque à gagner pour le bloc communal !
M. Jean Arthuis , président . - Certes, mais il suffisait au titulaire de BNC de se mettre en société soumise à l'impôt sur les sociétés pour échapper à cet impôt. C'est une situation absurde qui poussait à l'optimisation. Le Conseil constitutionnel a fait son travail. On part du principe que parce qu'il s'agit de BNC, l'entreprise gagne de l'argent. Ce n'est pas toujours vrai !
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Je souscris à ce raisonnement, mais cela reviendrait à démontrer que l'estimation de 400 millions est fausse.
M. Jean Arthuis , président . - Ce que je croirais volontiers.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Or, nous la prenons pour vérité d'évangile. Si les données qui sont entrées dans le modèle sont mauvaises, les chiffres ne peuvent qu'être faux. Mais ils ne sont pas remis en cause. S'agit-il ou non d'un manque à gagner de 400 millions pour le bloc communal ? Nous ne pourrons ajuster cette réforme que lorsque nous disposerons de résultats réels.
M. Jean Arthuis , président . - Cette imposition n'avait pas de fondement, et le Conseil constitutionnel a eu raison de la censurer.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Cela coûte quand même 400 millions au bloc communal ! Mais ce chiffre correspond-il à la réalité ?
M. Jean Arthuis , président . - Quoi qu'il en soit, cette décision est compensée par l'État, et il s'agit d'un déficit structurel.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Tout à fait.
Quant à la mise en oeuvre du dispositif de révision des bases des valeurs foncières locatives, le texte voté au titre de la clause de revoyure prévoyait la possibilité d'analyser « la faisabilité d'une évolution distincte de l'évaluation des bases de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les entreprises, d'une part, et pour les ménages, d'autre part ». Mais le rapport Durieux est muet sur ce point.
J'en viens aux différentes difficultés à propos de l'IFER. Le rapport Durieux se permet d'émettre une opinion d'opportunité sur les éoliennes, ce qui n'est pas du ressort d'un rapport administratif. Il estime en effet que l'intéressement des communes rurales à l'implantation de nouveaux parcs éoliens n'est pas suffisant eu égard aux objectifs du Gouvernement. Nous avons voté la répartition entre communes, intercommunalités et départements en toute connaissance de cause. Sans doute est-il nécessaire de revaloriser un peu les tarifs des IFER éoliennes et des installations photovoltaïques, mais sans créer des situations trop favorables. Par ailleurs, il existe des installations importantes qui échappent à l'IFER. Il faudra probablement prévoir des transitions pour des installations décidées sous le régime de la taxe professionnelle et qui engendreraient un déséquilibre des budgets des collectivités concernées. Tous ces détails figurent dans le rapport.
J'en ai terminé de ma communication.
M. Jean Arthuis , président . - Vous avez fidèlement rendu compte des propos tenus lors des diverses tables rondes que nous avons organisées. Toutes ces questions en suspens sont autant de rendez-vous pour la prochaine loi de finances. Il faudra attendre l'exécution budgétaire 2010 pour disposer de tous les indicateurs sur la base desquels nous pourrons réagir et corriger en tant que de besoin. Charles Guené a demandé la parole : il a été chargé d'une mission temporaire par la ministre de l'économie et il a accepté de nous exposer, le 7 juillet prochain, la contribution qu'il apportera au ministre et qu'il présentera devant le Comité des finances locales le 6 juillet.
M. Charles Guené . - Je souscris à l'exposé que vient de nous faire le rapporteur général.
En ce qui concerne le différentiel d'un milliard qui existe au niveau de la DCRTP, il s'explique par le montant de la taxe professionnelle perçue en 2008, qui n'avait pas subi les effets de la crise, et était relativement élevé, et par la valeur ajoutée déclarée en 2009 qui, elle, a subi de plein fouet la crise et est donc beaucoup plus faible qu'espéré. Le différentiel est donc maximal. Ainsi, les collectivités locales sont donc surcompensées cette année, ce qui pénalise le budget de l'Etat. Nous n'aurons la réponse qu'à la fin de ce mois puisque nous disposerons des véritables données, et non pas d'estimations.
Quant à l'évolution de la DCRTP, elle fait partie intégrante du Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) et elle doit évoluer de la même manière. Elle est cependant figée pour l'instant. Mme la ministre a confirmé qu'elle ne serait pas incluse dans l'enveloppe normée et qu'elle serait indexée comme les autres dotations.
En ce qui concerne la péréquation, je rappelle qu'il s'agit d'une péréquation horizontale. Il nous reviendra donc d'en fixer les règles, l'État ne pouvant être que le garant de l'intérêt général dans cette opération.
Je souscris aussi à l'idée de vérifier les imperfections de la CVAE, notamment les risques d'optimisation.
Ne devrions-nous pas imaginer un barème médian qui pourrait inclure ceux qui sont en BNC et ceux qui sont en société pour tenter de récupérer une partie du manque à gagner ? Pour l'instant, l'aubaine est trop belle ! Si je suis tout à fait d'accord avec le Conseil constitutionnel, il faut quand même bien voir que pour ceux qui ne sont pas en BNC, la réforme est intéressante mais qu'elle l'est encore plus pour ceux qui sont en BNC ! Il faut imaginer un système qui évite ces distorsions.
M. Jean Arthuis , président . - Cela n'a plus de sens de distinguer les BNC, les bénéfices industriels et commerciaux (BIC) et même les bénéfices agricoles (BA). S'il n'y avait pas des régimes spécifiques à l'agriculture, les agriculteurs investiraient moins quand ils gagnent un peu d'argent et ils ne seraient pas le lendemain surendettés parce qu'ils sont suréquipés. Il arrive que les spécificités fiscales se retournent contre ceux que l'on voudrait protéger. Il faudrait que la FNSEA se mette cela dans la tête !
Mme Nicole Bricq . - Je ne comprends pas bien le sens de cette communication. Hier, en séance publique, nous avons examiné une proposition des groupes UMP et centriste. Nous nous sommes exprimés sur la forme et sur le fond. Il ne faudrait pas que cette communication passe ce débat par pertes et profits.
Sur la forme, il s'agit de l'enterrement de première classe des engagements pris lors de la loi de finances pour 2010. Le rapporteur général vient de nous dire que ce report était « totalement prévisible ». C'est ce que nous avons dit hier et j'aurais aimé l'entendre de la part de ceux qui ont défendu la proposition de résolution !
Sur le fond, les explications de la ministre le 22 juin devant la commission élargie et celles qu'elle a données hier en séance ont été laborieuses, même si ce mot ne vous a pas plu, monsieur le rapporteur général. Dans laborieux, il y a le mot travail, ce qui prouve que ce n'est pas totalement négatif. Il n'empêche, ses réponses n'étaient pas convaincantes si bien que la prévisibilité offerte aux collectivités locales est réduite à zéro. Pour 2011, le système de la compensation va donc se poursuivre. Je ne vois pas comment on va résoudre la quadrature du cercle durant cette année là. Il n'y aura donc pas plus de péréquation qu'aujourd'hui même au moment où l'on disposera du produit réel des rentrées fiscales émanant des entreprises. Ce n'est donc pas la peine de faire des plans sur la comète. Il faut nous dire sur quelles bases se feront ces compensations pour les collectivités : c'est la seule question qui reste à trancher. Les bases seront-elles identiques, oui ou non ?
Je veux bien que nos collègues UMP proposent des solutions alors qu'elles n'ont jamais été abordées de front par le Gouvernement, mais ils le font alors que les dépenses locales vont être comprimées au maximum.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Il y a eu coïncidence entre deux exercices distincts qui portent sur le même sujet.
La commission a estimé utile de récapituler l'ensemble de ses travaux sur ce thème avant la fin de la session et elle vous propose le rapport que je viens de vous présenter. Simultanément, il s'est trouvé que l'on a voulu faire coïncider l'examen du projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales avec un débat sur la proposition de résolution discutée hier. Je n'ai d'ailleurs pas tenu hier soir un discours fondamentalement différent de cet après-midi, puisqu'il était fondé sur le même travail. Mais ce sont des exercices bien différents.
M. Jean Arthuis , président . - La communication que vous venez de nous présenter est le recueil de tous les travaux de la commission : auditions, tables rondes, simulations, études confiées à l'institut Thomas More et à Public Evaluation System. Ce rapport permettra à chacun d'entre vous d'alimenter sa réflexion et de se préparer aux futures discussions.
M. Bernard Angels . - Cette réforme sera difficile à appliquer. Pensez-vous, monsieur le rapporteur général, qu'il sera possible d'appliquer la loi l'année prochaine ou serait-il plus judicieux de nous mettre tous d'accord pour trouver une compensation pas trop dure à mettre en oeuvre, compte tenu du gel des dotations ?
M. Philippe Marini , rapporteur général . - Mon sentiment est que 2011 sera une deuxième année de transition. Il y aura néanmoins des dispositions législatives que nous devrons prendre : ainsi en sera-t-il de la répartition et du contrôle de l'assiette des cotisations sur la valeur ajoutée. Même chose pour la répartition et le mode de calcul des IFER et du FSRIF. La loi de finances pour 2011 présentera sans doute un second train de dispositions complexes. Une seconde année de transition ne sera pas de trop. Dans une période de crise, une année de stabilisation des ressources n'est probablement pas une mauvaise chose.
M. Jean Arthuis , président . - Lorsqu'on fera des simulations sur la péréquation, il faudra y mettre l'ensemble de la dotation globale de fonctionnement car il y a des injustices insupportables.
M. Philippe Dallier . - A chaque jour suffit sa peine, mais deux autres dossiers inquiètent les communes. La taxe locale sur l'électricité sera remplacée par une formule magique dont la portée, pour ma collectivité, m'a échappé. Or, il ne s'agit pas d'une recette mineure. Et voilà que le secrétaire d'État au logement nous annonce qu'il se lance dans une réforme des taxes d'urbanisme, ce qui pourra avoir un impact sur les ressources des collectivités. Pourrait-on mesurer les conséquences de ces mesures ?
M. Philippe Marini , rapporteur général . - La commission a récemment organisé une table ronde sur la question de la taxe locale sur l'électricité. Elle m'a désigné comme rapporteur pour avis sur le projet de loi relatif à la nouvelle organisation du marché de l'énergie (NOME). J'ai la conviction qu'il faut maintenir les ressources des collectivités, en intégrant le coût attendu au titre de l'éclairage public. Il convient en effet de prendre en compte le produit antérieur et le produit net, déduction faite de ce qu'il faudra payer au titre de l'éclairage public.
M. Jean Arthuis , président . - Vous serez encouragés à réduire la consommation électrique en diminuant l'éclairage public.
M. Philippe Marini , rapporteur général . - C'est ce que nous faisons en changeant les ampoules, mais cela nécessite des investissements sur plusieurs années.
M. Charles Guené . - Nous sommes dans une période contrainte : réforme ou pas, les collectivités locales auraient eu des problèmes de ressources, sauf à augmenter la fiscalité.
Deux années d'utilisation de la clause de revoyure ne seront pas de trop. Cette année, nous arriverons à régler certains problèmes. En revanche, pour d'autres, nous serons déjà bien contents si nous parvenons à nous accorder sur quelques grands principes, notamment en ce qui concerne les clauses de péréquation dans le bloc communal. On ne verra les effets réels de la réforme qu'en 2011. Il est donc normal que tout cela se fasse progressivement.
M. Jean Arthuis , président . - Nous sommes condamnés quelques mois encore à vivre des situations éprouvantes, mais il n'est pas douteux que la crise financière nous permettra de trouver des solutions innovantes. Même quand on parle de dépenses de guichet, comme l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), il serait sans doute possible de dépenser un peu moins en donnant des instructions plus claires à nos propres services.
M. Charles Guené . - L'opposition fera-t-elle des propositions dans le cadre de cette clause de revoyure ?
Mme Nicole Bricq . - Lorsque nous disposerons de données fiables. Pour l'instant, nous tirons à blanc. Attendons de pouvoir tirer à balles réelles ! On ne peut parler de fiscalité économique sans parler de la fiscalité des ménages.
M. Jean Arthuis , président . - C'est vrai : la fiscalité économique est payée par les ménages.
M. Jean-Jacques Jégou . - Je suis de plus en plus mélancolique lorsque je constate les disparités entre les communes.
M. Jean Arthuis , président . - Et entre les départements !
M. Jean-Jacques Jégou . - Depuis vingt-huit ans que je suis maire, j'entends dire qu'il y a des communes qui dépensent trop. Quand on n'a pas beaucoup d'argent, on essaye de faire des économies. Quand on vous demande un coup de rabot supplémentaire, on atteint l'os et on ne peut plus s'en sortir. L'État a taxé ma ville parce que je n'augmentais pas assez mes impôts. L'inégalité est encore pire que ce que l'on peut imaginer. Ceux qui ont beaucoup d'argent pourront facilement faire des économies. Ceux qui vivent avec rien depuis vingt-cinq ans ne peuvent faire plus. Dans mon département, il y a des communes équivalentes dont la dotation forfaitaire va de un à trois pour des raisons historiques.
Depuis que je suis parlementaire, j'ai vu passer une quinzaine de ministres de l'intérieur qui m'ont tous dit qu'il n'était pas possible de prendre aux plus riches pour donner aux plus pauvres. En Île-de-France, les différences vont de un à soixante-dix ! Dans l'ouest parisien, il y a des communes qui ne savent pas quoi faire de leur argent pendant que nous ne nous en sortons pas.
M. Jean Arthuis , président . - Ce débat a été extrêmement riche. Nous serions très égoïstes de ne pas publier cette communication et les pièces jointes.
A l'issue de ce débat, la commission a donné acte à M. Philippe Marini, rapporteur général, de sa communication et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.