B. ... A ÉTÉ MODIFIÉE PAR LE PROGRAMME DE STABILITÉ 2013-2017
1. La révision des hypothèses macroéconomiques...
La forte dégradation de la conjoncture au cours de l'année 2012 du fait, notamment, du prolongement de la crise de la zone euro (dont le PIB s'est contracté de 0,6 % en 2012) et du ralentissement de l'activité mondiale, a rendu nécessaire une révision des hypothèses de croissance pour les années 2013 et 2014 .
Ainsi, dans le cadre du programme de stabilité 2013-2017, le Gouvernement a ramené la prévision de croissance à 0,1 % en 2013 et 1,2 % en 2014 . A compter de 2015, une hypothèse de croissance de 2 % est de nouveau retenue pour le reste de la période ( cf . tableau ci-après).
Or une moindre croissance économique aboutit nécessairement à une progression des recettes plus faible et à l'accroissement de certaines dépenses publiques , et notamment de celles d'assurance chômage. Aussi, la révision des hypothèses macroéconomiques devait s'accompagner d'une redéfinition de la trajectoire de consolidation des finances publiques.
Principales hypothèses du scénario
macroéconomique du
programme de stabilité
2013-2017
(en %)
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Croissance du PIB |
0,0 |
0,1 |
1,2 |
2,0 |
2,0 |
2,0 |
|
Déflateur de PIB |
1,6 |
1,5 |
1,75 |
1,7 |
1,7 |
1,7 |
|
Indice de prix à la consommation |
2,0 |
1,3 |
1,75 |
1,75 |
1,75 |
1,75 |
|
Masse salariale privée |
1,8 |
1,3 |
2,4 |
4,0 |
4,0 |
4,0 |
|
Croissance potentielle |
1,3 |
1,4 |
1,5 |
1,5 |
1,6 |
1,6 |
|
Ecart de production (en % du PIB) |
-2,0 |
-3,3 |
3,6 |
-3,1 |
-2,7 |
-2,3 |
Source : programme de stabilité 2013-2017
2. ... et de la trajectoire des finances publiques
Le programme de stabilité 2013-2017 a donc modifié les prévisions d'évolution du solde effectif et du solde structurel pour la période de programmation . Il faut, à ce titre, rappeler que seule la trajectoire exprimée en termes de solde structurel constitue un engagement au regard du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG).
Solde effectif et solde structurel prévus
par le programme de stabilité 2013-2017
(en points de PIB)
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Solde effectif |
-4,8 |
-3,7 |
-2,9 |
-2,0 |
-1,2 |
-0,7 |
|
Solde structurel |
-3,7 |
-2,0 |
-1,0 |
-0,2 |
0,2 |
0,5 |
Source : programme de stabilité 2013-2017
Par conséquent, le niveau de l' effort structurel à consentir chaque année entre 2012 et 2017 est également modifié.
Décomposition de l'effort structurel prévu par le programme de stabilité 2013-2017
(en points de PIB)
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Ajustement structurel |
1,2 |
1,8 |
1,0 |
0,7 |
0,5 |
0,2 |
|
Effort structurel |
1,3 |
1,9 |
1,0 |
0,6 |
0,5 |
0,3 |
|
dont mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires |
1,1 |
1,5 |
0,3 |
0,0 |
0,0 |
-0,2 |
|
dont efforts en dépenses |
0,2 |
0,4 |
0,6 |
0,7 |
0,5 |
0,5 |
Source : programme de stabilité 2013-2017
a) Une trajectoire des finances publiques en apparence moins rigoureuse que la LPFP
En apparence, le programme de stabilité 2013-2017 peut donner l'impression de poursuivre une trajectoire de consolidation des finances publiques moins rigoureuse que celle arrêtée par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017. En effet, en 2013, l'objectif de déficit structurel est de 0,4 point de PIB inférieur à celui retenu par la LPFP. En outre, le retour du déficit public en-dessous de 3 % du PIB est repoussé à 2014.
Le solde structurel : comparaison entre la trajectoire prévue par la LPFP 2012-2017 et celle prévue par le programme de stabilité 2013-2017
(en points de PIB)
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
|
Trajectoire de solde structurel de la LPFP |
-3,6 |
-1,6 |
-1,1 |
-0,5 |
0,0 |
0,0 |
|
Trajectoire de solde structurel du projet de programme de stabilité |
-3,7 |
-2,0 |
-1,0 |
-0,2 |
0,2 |
0,5 |
|
Ecart* |
-0,1 |
-0,4 |
0,1 |
0,3 |
0,2 |
0,5 |
* Calculs de la commission des finances.
Sources : documents indiqués
Néanmoins, une analyse attentive de la trajectoire révèle un relèvement substantiel de la réduction du déficit structurel sur l'ensemble de la période.
b) En réalité, une accentuation de la réduction du déficit structurel
La programmation arrêtée par le programme de stabilité 2013-2017 prévoit un excédent structurel de 0,5 point de PIB à compter de 2017 , alors que la LPFP prévoyait seulement l'équilibre structurel à cette échéance.
Aussi, le Gouvernement a prévu un accroissement conséquent de l'effort structurel ; celui-ci se traduit par l'adoption de mesures supplémentaires en recettes pour un montant de près de 10 milliards d'euros sur l'ensemble de la période ( cf . tableau ci-après). La décomposition de ces mesures nouvelles a déjà fait l'objet d'un examen détaillé dans le cadre du rapport sur le projet de programme de stabilité 2013-2017 16 ( * ) . Il faut toutefois rappeler qu'un effort de près de 6 milliards d'euros supplémentaires devrait être effectué en 2014.
L'effort structurel prévu par le programme de
stabilité 2013-2017
en comparaison avec la LPFP
2012-2017
1. En points de PIB
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
Effort structurel cumulé* |
|
|
Programme de stabilité |
1,3 |
1,9 |
1,0 |
0,6 |
0,5 |
0,2 |
5,5 |
|
dont: |
|||||||
|
Prélèvements obligatoires |
1,1 |
1,5 |
0,3 |
0,0 |
0,0 |
-0,2 |
2,5 |
|
Dépenses |
0,2 |
0,4 |
0,6 |
0,7 |
0,5 |
0,5 |
3,0 |
|
LPFP |
1,4 |
1,9 |
0,5 |
0,5 |
0,4 |
0,1 |
5,0 |
|
dont : |
|||||||
|
Prélèvements obligatoires |
1,1 |
1,6 |
-0,1 |
-0,2 |
0,0 |
-0,3 |
2,0 |
|
Dépenses |
0,3 |
0,3 |
0,6 |
0,7 |
0,4 |
0,4 |
3,0 |
|
Ecart** |
-0,1 |
0,0 |
0,4 |
0,2 |
0,1 |
0,1 |
0,5 |
|
dont : |
|||||||
|
Prélèvements obligatoires |
0,0 |
0,0 |
0,3 |
0,2 |
0,1 |
0,1 |
0,5 |
|
Dépenses |
-0,1 |
0,0 |
0,1 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
0,0 |
2. Conversion indicative en milliards d'euros***
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
Effort structurel cumulé |
|
|
Programme de stabilité |
24 |
38 |
21 |
15 |
10 |
4 |
110 |
|
dont: |
|||||||
|
Prélèvements obligatoires |
20 |
30 |
7 |
0 |
0 |
-6 |
50 |
|
Dépenses |
4 |
8 |
14 |
15 |
10 |
10 |
60 |
|
LPFP |
26 |
38 |
14 |
12 |
9 |
3 |
100 |
|
dont : |
|||||||
|
Prélèvements obligatoires**** |
20 |
30 |
1 |
-3 |
-1 |
-7 |
40 |
|
Dépenses |
6 |
8 |
13 |
15 |
10 |
10 |
60 |
|
Ecart |
-2 |
0 |
7 |
3 |
1 |
1 |
10 |
|
dont : |
|||||||
|
Prélèvements obligatoires |
0 |
0 |
6 |
3 |
1 |
1 |
10 |
|
Dépenses |
-2 |
0 |
1 |
0 |
0 |
0 |
0 |
* Calculs de la commission des finances.
** L'écart a été calculé à partir de celui du tableau en milliards d'euros.
*** Si l'on excepte les mesures nouvelles en PO de la LPFP, les montants figurant dans le tableau en milliards d'euros ne figurent en tant que tels dans aucun document du Gouvernement, mais ont été calculés à partir de montants en points de PIB. Ils doivent donc être considérés comme de simples ordres de grandeur, en raison des arrondis .
Dans le cas de l'année 2014, les montants ont été fixés de manière à satisfaire l'indication, par le programme de stabilité 2013-2017, que « l'effort en 2014, de l'ordre de 1 point de PIB, portera à hauteur de 70 % sur des économies en dépenses ».
**** Montants figurant dans la LPFP.
Sources : d'après les documents indiqués
Malgré l'effort prévu en recettes pour 2014, l'effort global continue de porter, sur la période 2012-2017, principalement sur les dépenses publiques . Ainsi, sur 110 milliards d'euros d'effort structurel, 60 milliards d'euros (soit 55 %) concerneraient les dépenses.
c) L'appréciation du programme de stabilité par la Commission européenne
Dans le cadre du semestre européen, chaque Etat membre doit transmettre au printemps à la Commission européenne et aux autres Etats membres son programme de stabilité (ou programme de convergence lorsqu'il n'appartient pas à la zone euro) ainsi que son programme national de réforme (PNR). Dans ce dernier document, les Etats membres doivent exposer les réformes structurelles qu'ils entendent mettre en oeuvre afin d'atteindre les objectifs de la stratégie « Europe 2020 » , adoptée en 2010.
L'analyse de ces documents aboutit à l'adoption à l'été par le Conseil de l'Union européenne, sur proposition de la Commission, de recommandations spécifiques pour chaque Etat membre. Cette étape est la dernière du semestre européen.
La France a présenté son programme de stabilité et son programme national de réforme le 30 avril 2013.
Le 29 mai dernier, la Commission a publié une « recommandation de recommandation du Conseil » 17 ( * ) dans laquelle elle indique que « malgré les efforts d'assainissement considérables qui lui ont permis de ramener son déficit nominal de 7,5 % du PIB en 2009 à 4,8 % en 2012, la France ne devrait pas parvenir à corriger son déficit excessif en 2013 » et ajoute que « cette situation s'explique notamment par un environnement économique plus défavorable que prévu ».
A cet égard, la Commission précise que la « stratégie budgétaire exposée dans le programme [de stabilité] vise principalement à atteindre l'objectif à moyen terme (OMT), c'est-à-dire l'équilibre structurel du budget », jugeant que cette stratégie « est plus ambitieuse que ne le requiert le pacte de stabilité et de croissance ».
Néanmoins, l'exécutif européen considère que, du fait d'une reprise de l'activité économique moins rapide que prévu dans le cadre du programme de stabilité, « à moins de mesures supplémentaires pour renforcer substantiellement l'effort [en 2014], l'effort budgétaire envisagé par les autorités ne sera pas compatible avec une correction du déficit excessif en 2014 », telle qu'annoncée par le Gouvernement français.
Eu égard aux effets récessifs d'une consolidation trop rapide des finances publiques dans un environnement économique dégradé, la Commission recommande, par ailleurs, au Conseil de reporter à 2015 au plus tard la correction du déficit excessif de la France soit reportée ( cf . supra ).
Le document transmis par la Commission au Conseil le 29 mai 2013 comporte six recommandations ( cf . encadré ci-après). Celles-ci ont été examinées lors du Conseil européen des 27 et 28 juin 2013, au cours duquel le Président de la République, François Hollande, aurait obtenu que les recommandations du Conseil - qui doivent être formellement adoptées par le Conseil « ECOFIN » des 8 et 9 juillet 2013 - ne mentionnent plus le relèvement de l'âge légal de départ à la retraite .
|
« Recommandation de recommandation du
Conseil » de la Commission
« RECOMMANDE que la France s'attache, au cours de la période 2013-2014 : 1. à renforcer et poursuivre la stratégie budgétaire en 2013 ; à renforcer la crédibilité de l'ajustement en précisant, d'ici à l'automne 2013, et en mettant en oeuvre les mesures nécessaires en 2014 et au-delà pour assurer la correction du déficit excessif de manière durable en 2015 au plus tard et la réalisation de l'effort d'ajustement structurel spécifié dans les recommandations émises par le Conseil dans le cadre de la PDE ; à consacrer toutes les recettes imprévues à la réduction du déficit ; une correction durable des déséquilibres budgétaires requiert la mise en oeuvre crédible de réformes structurelles ambitieuses pour accroître la capacité d'ajustement et stimuler la croissance et l'emploi ; à maintenir le cap d'un assainissement budgétaire propice à la croissance et à renforcer encore l'efficacité des dépenses publiques, notamment en procédant comme prévu à un réexamen des postes de dépenses dans tous les sous-secteurs des administrations publiques ; à prendre, dans le cadre de la prochaine loi de décentralisation, des mesures destinées à améliorer les synergies et les économies entre les différents niveaux de l'administration, central, régional et local ; une fois le déficit excessif corrigé, à poursuivre l'effort d'ajustement structurel à un rythme approprié de manière à atteindre l'OMT d'ici à 2016 ; à prendre des mesures d'ici à la fin de l'année 2013 pour équilibrer durablement le système de retraite en 2020 au plus tard, par exemple en adaptant les règles d'indexation, en augmentant encore l'âge légal de départ à la retraite et la durée de cotisation pour bénéficier d'une retraite à taux plein et en réexaminant les régimes spéciaux, tout en évitant une augmentation des cotisations sociales patronales, et à améliorer le rapport coût-efficacité des dépenses de santé, notamment dans les domaines des dépenses pharmaceutiques ; 2. à s'assurer que le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi réduit bien du montant envisagé le coût du travail et qu'aucune autre mesure n'annulera ses effets ; à poursuivre la réduction du coût du travail, notamment en adoptant d'autres mesures pour réduire les cotisations sociales patronales ; à faire en sorte que le salaire minimum évolue d'une manière propice à la compétitivité et à la création d'emplois, compte tenu de l'existence de dispositifs de soutien des salaires et d'exonérations sociales ; 3. à prendre des mesures pour améliorer l'environnement des entreprises et à développer la capacité d'innovation et d'exportation des entreprises, notamment des PME et des entreprises de taille intermédiaire ; en particulier, à lancer l'initiative annoncée de simplification du cadre réglementaire, et à améliorer les conditions générales propices à l'innovation, en renforçant les transferts de technologie et l'exploitation commerciale des résultats de la recherche, notamment par une réorientation des pôles de compétitivité ; 4. à prendre des mesures pour renforcer la concurrence dans le secteur des services ; à éliminer les restrictions injustifiées à l'accès aux services professionnels et à leur exercice, notamment en ce qui concerne la forme juridique, la structure d'actionnariat, les quotas et les restrictions territoriales ; à prendre des mesures pour simplifier l'autorisation des ouvertures de commerces et supprimer l'interdiction de la vente à perte ; à mettre fin aux tarifs réglementés du gaz et de l'électricité pour les clients autres que les ménages et à renforcer la capacité d'interconnexion avec les pays voisins ; dans le secteur ferroviaire, à ouvrir le transport intérieur de passagers à la concurrence ; 5. à poursuivre les efforts de simplification du système fiscal et à améliorer son efficacité, tout en garantissant la continuité de la règle fiscale dans le temps ; à prendre des mesures pour supprimer les incitations fiscales favorisant l'endettement des entreprises ; à intensifier les efforts pour réduire et rationaliser les dépenses fiscales relatives à l'impôt sur le revenu et à l'impôt sur les sociétés, tout en réduisant le taux de ces impôts ; à rapprocher les taux réduits du taux normal de TVA et à supprimer les taux réduits inefficaces ; à prendre des mesures supplémentaires déplaçant la charge fiscale sur le travail vers les taxes environnementales ou la consommation ; 6. à mettre en oeuvre intégralement et sans délai l'accord interprofessionnel de janvier 2013, en concertation avec les partenaires sociaux ; à prendre des mesures supplémentaires pour lutter contre la segmentation du marché, notamment pour apporter une solution au cas des travailleurs intérimaires ; à lancer sans tarder une réforme du système d'indemnisation du chômage, en association avec les partenaires sociaux pour garantir la viabilité du système tout en faisant en sorte que celui-ci encourage de manière adéquate le retour à l'emploi ; à améliorer le taux d'emploi des travailleurs plus âgés et à stimuler leur participation au marché du travail ; à prendre des mesures spécifiques pour améliorer les perspectives d'emploi des chômeurs plus âgés, notamment par un accompagnement et une formation spécifiques ; à accroître la participation des adultes aux actions d'apprentissage tout au long de la vie, notamment des adultes les moins qualifiés et des chômeurs ; à faire en sorte que les services publics de l'emploi offrent effectivement un appui personnalisé aux chômeurs et que les politiques actives de l'emploi ciblent effectivement les plus défavorisés ; à prendre des mesures supplémentaires pour améliorer le passage de l'école au travail par l'intermédiaire, par exemple, d'une garantie pour la jeunesse et de la promotion de l'apprentissage. » |
* 16 Rapport d'information n° 532 (2012-2013) sur le programme de stabilité transmis par le Gouvernement à la Commission européenne conformément à l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne fait au nom de la commission des finances du Sénat par François Marc.
* 17 Recommandation de la Commission du 29 mai 2013 de recommandation du Conseil concernant le programme national de réforme de la France pour 2013 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de la France pour la période 2012-2017, COM(2013) 360.