LES PROPOSITIONS DE VOS RAPPORTEURS
1 Établir un schéma régional des aires de grand passage en adéquation avec les besoins exprimés par les départements et les intercommunalités ;
2 Adapter le seuil de 5 000 habitants institué par la « loi Besson » pour l'inscription d'une commune au schéma départemental des aires permanentes d'accueil à la notion de « bassin de vie » utilisée par l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) ;
3 Intégrer dans les plans locaux d'urbanisme intercommunal (PLUI) un zonage spécifique consacré aux aires permanentes d'accueil et aux terrains familiaux des gens du voyage ;
4 Inscrire dans les schémas départementaux les termes d'une convention-type posant les règles de base des conventions de gestion conclues entre les intercommunalités et les sociétés gestionnaires d'aires permanentes d'accueil ;
5 Faire de même pour les tarifs pratiqués par ces sociétés, modulés en fonction des services proposés, dans un but d'harmonisation et d'équité de ces tarifs ;
6 Faciliter l'accession à la propriété pour les gens du voyage ayant des capacités d'investissement, et la location de terrains auprès de bailleurs sociaux pour ceux qui en sont dépourvus ;
7 Créer un observatoire national des gens du voyage chargé de collecter les données fournies annuellement par les conseils départementaux et les préfectures sur les taux d'occupation des aires permanentes d'accueil et des aires de grand passage, de recenser les difficultés rencontrées dans les rapports entre gens du voyage et collectivités territoriales, et de proposer les évolutions de nature à les aplanir.
I. LE BILAN D'UNE DÉCENNIE D'APPLICATION DE LA « LOI BESSON » A ÉTÉ FAIT PAR SIX RAPPORTS SUCCESSIFS QUI EN SOULIGNENT L'IMPARFAITE APPLICATION
Plusieurs instances se sont penchées sur les modifications concrètes découlant de ce texte, entré en application en 2002, et dont les éléments novateurs méritaient d'être évalués sous différents angles :
- le conseil général de l'environnement et du développement durable remet en janvier 2011 le rapport « Les aires d'accueil des gens du voyage » réalisé par M. Patrick Laporte, inspecteur général de l'Administration du développement durable, au ministre de l'Écologie (M. Jean-Louis Borloo) et au secrétaire d'État chargé du Logement (M. Benoît Apparu) ;
- la commission des Lois de l'Assemblée nationale publie, en mars 2011 , le rapport d'information confié au député Didier Quentin : « Gens du voyage : le respect des droits et des devoirs comme conditions du respect mutuel » ;
- le rapport au Premier ministre de M. Pierre Hérisson, sénateur de Haute-Savoie et président de la commission nationale consultative des gens du voyage : « Gens du voyage, pour un statut proche du droit commun » est remis en juillet 2011 ;
- la Cour des comptes publie, en octobre 2012, un rapport thématique sur « L'accueil et l'accompagnement des gens du voyage » ;
- le préfet Hubert Derache remet, en juillet 2013, au Premier ministre , le rapport dont il a été chargé sur : « L'appui à la définition d'une stratégie interministérielle renouvelée concernant la situation des gens du voyage ».
Chacun de ces documents s'accorde sur l'apport qu'a constitué la « loi Besson » en définissant les droits et devoirs mutuels des collectivités territoriales et des gens du voyage, mais en constate l'application contrastée sur le territoire français.
Ce bilan s'accompagne d'une analyse des motifs de cette réalisation inachevée, et propose des mesures pour y remédier.
A. LA LOI DE 2000, FONDEMENT DES DROITS ET DEVOIRS MUTUELS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DES GENS DU VOYAGE, A ÉTÉ DIVERSEMENT APPLIQUÉE SUR L'ENSEMBLE DU TERRITOIRE
1. Les différentes aires de stationnement destinées aux résidences mobiles
L'article 3 de la loi du 3 janvier 1969 définit les gens du voyage comme « des personnes n'ayant ni domicile ni résidence fixe depuis plus de six mois dans un État membre de l'Union européenne et n'exerçant aucune activité ambulante -contrairement aux forains et aux commerçants itinérants-, qui ne peuvent justifier de ressources régulières et logent de façon permanente dans un véhicule, une remorque ou tout autre abri mobile ».
Il n'existe pas une seule catégorie d'aires destinée au séjour prolongé des résidences mobiles.
La capacité des aires varie selon leur destination, qui répond elle-même aux mobiles de l'itinérance. La circulaire interministérielle du 5 juillet 2001 relative à l'application de la loi du 5 juillet 2000 distingue, à cet égard, cinq catégories de structures :
- une aire dite « d'accueil » est prévue pour le séjour de résidences mobiles pendant une période qui peut durer plus de trois mois ; elle peut comprendre une vingtaine d'emplacements, soit quarante places de caravanes ;
- une aire dite « de grand passage » ayant vocation à accueillir, temporairement, des groupes importants pouvant représenter jusqu'à 200 caravanes voyageant ensemble vers des lieux de grands rassemblements traditionnels ou occasionnels. Le rapport Hérisson de 2011 rappelle que la circulaire du 8 juin 2011 relative à la préparation des stationnements estivaux des grands groupes de caravanes de gens du voyage permet, en amont de l'événement auquel participent de nombreux gens du voyage, de préparer les grands rassemblements ;
- des aires de petit passage disposant de faible capacité d'accueil , ayant vocation à permettre des haltes de courte durée pour des familles isolées ou pour quelques caravanes voyageant en groupe peuvent être aménagées par les élus locaux. La réalisation de ces aires n'est pas obligatoire mais conseillée, car elles permettent de délester les autres aires de séjour ;
- les terrains pour les haltes correspondant au devoir jurisprudentiel d'accueil des gens du voyage par les communes de moins de 5 000 habitants . Destinés à la simple halte, ils ne sont pas inscrits au schéma départemental d'accueil et permettent aux communes de respecter la liberté constitutionnelle d'aller et venir des Tsiganes ;
- enfin, des terrains pour les grands rassemblements religieux ou traditionnels des gens du voyage , prévus pour l'accueil, pendant une semaine ou deux, de plusieurs milliers de caravanes, dont l'ampleur justifie la compétence de l'État.
Source : La commune et les gens du voyage. Emmanuel Aubin - Berger-Levrault, 2014.
• Les différents terrains d'accueil
2. L'équilibre entre droits et devoirs...
L'objectif de la « loi Besson », qualifié à juste titre d'» ambitieux » par la Cour des comptes, est de « rechercher un équilibre entre droits et devoirs réciproques des gens du voyage et des collectivités », selon les termes de la Cour, qui précise :
« L'objectif premier de la loi du 5 juillet 2000 est de définir un équilibre satisfaisant entre, d'une part, la liberté constitutionnelle d'aller et venir, et l'aspiration des gens du voyage à pouvoir stationner dans des conditions décentes, et, d'autre part, le souci des élus locaux d'éviter des installations illicites qui occasionnent des difficultés de coexistence avec leurs administrés.
Cet équilibre est fondé sur le respect, par chacun, de ses droits et de ses devoirs : les collectivités locales auxquelles la loi confère la responsabilité de l'accueil des gens du voyage ; les gens du voyage eux-mêmes s'engageant, dans leur comportement, à être respectueux des règles collectives ; l'État, qui doit être le garant de cet équilibre et affirmer la solidarité nationale » 5 ( * ) .
La loi du 5 juillet 2000 prévoit l'élaboration de schémas d'accueil départementaux par le préfet et le président du conseil général , fixant l'emplacement d'aires d'accueil permanentes, d'aires de passage pour les rassemblements ponctuels et de terrains familiaux loués aux personnes sédentarisées.
Cette obligation légale s'adresse aux communes de plus de 5 000 habitants « qui figurent obligatoirement au schéma départemental » selon l'article premier de la loi.
La contrepartie de cette obligation réside dans la possibilité donnée au maire d'interdire par arrêté le stationnement, sur le territoire de la commune, des résidences mobiles en dehors des aires d'accueil . En cas de non-respect de l'arrêté, le maire, comme le propriétaire du terrain occupé, peut demander au préfet la mise en demeure des occupants abusifs de quitter les lieux, si leur stationnement porte atteinte à la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques.
La durée maximale entre la mise en demeure et son exécution est de 96 heures, du fait des délais de recours.
3. ...fondé sur l'établissement de schémas départementaux inégalement réalisés malgré les aides de l'État
Le niveau départemental d'élaboration du schéma pour les aires permanentes d'accueil est considéré comme pertinent par l'ensemble des acteurs de terrain, d'une part car c'est celui d'élaboration des politiques d'action sociale, orientées notamment vers les gens du voyage les plus précaires, d'autre part parce que ce cadre géographique permet d'évaluer les besoins en aires d'accueil des gens du voyage et les terrains qui pourraient le mieux y répondre.
La Cour des comptes précise 6 ( * ) :
« Le schéma départemental d'accueil des gens du voyage (SDAGV) est conçu comme le pivot des dispositifs spécifiques d'accueil des gens du voyage. Il prévoit, après une évaluation des besoins constatés et des capacités d'accueil existantes, la nature, la localisation et la capacité des aires à créer, ainsi que les interventions sociales nécessaires.
La commission consultative départementale des gens du voyage, dont la composition et le fonctionnement sont fixés par le décret n° 2001-540 du 25 juin 2001 7 ( * ) , participe à l'élaboration du schéma et établit un bilan annuel de son application.
L'ensemble des schémas départementaux sont signés et publiés au recueil des actes administratifs de la préfecture. Les départements d'outre-mer n'accueillent pas de gens du voyage, et n'entrent donc pas dans le champ de la loi. »
• Organisation du schéma départemental
Conseil Départemental
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Un retard important a été pris dans l'élaboration et l'approbation des schémas départementaux qui, selon la loi du 5 juillet 2000, auraient dû être approuvés au plus tard le 6 janvier 2002, soit dix-huit mois à compter de la publication de la loi. En fait, la majeure partie des schémas ont été conclus en 2003 et 2004 (respectivement 57 et 18 schémas), un tiers ayant été approuvé en 2002 .
La situation a, depuis 2012, évolué positivement, essentiellement pour les aires d'accueil, les aires de grand passage étant plus complexes à localiser.
Ainsi, le ministère du Logement précisait-il à vos rapporteurs, le 9 avril 2015 :
« Tous les schémas initiaux élaborés suite à la loi du 5 juillet 2000 ont été approuvés et publiés, à l'exception de six schémas annulés par décision des tribunaux administratifs pour non-respect du formalisme imposé par la loi (Moselle, Val-d'Oise, Pyrénées-Orientales, Yvelines, Seine-Saint-Denis et Val-de-Marne). Depuis, ces départements ont approuvé un nouveau schéma, à l'exception du dernier. Ainsi, 100 départements sont aujourd'hui couverts par un schéma en faveur des gens du voyage.
Le schéma prévoit, en fonction des besoins constatés, le nombre, la localisation et la capacité des aires d'accueil à créer, ainsi que les interventions sociales nécessaires aux populations concernées.
Les communes de plus de 5 000 habitants figurent obligatoirement au schéma et doivent réaliser les aménagements nécessaires dans un délai légal de deux ans suivant la publication du schéma, ou de quatre ans en cas de prorogation.
Les schémas départementaux doivent inclure l'inscription des aires de grand passage, qui sont des équipements sans rapport avec la politique du logement. Dans la pratique, peu d'aires de grand passage ont été localisées et le choix de ces implantations géographiques pourrait relever davantage d'un arbitrage à conduire par le préfet de région ».
Ainsi, un long délai peut séparer l'élaboration du schéma et la réalisation des aires d'accueil qu'il prévoit.
Il s'agit là d'une source éventuelle de décalage entre les besoins estimés et ceux constatés lors de la réalisation des équipements.
Pour soutenir et inciter les communes inscrites au schéma départemental à réaliser des aires permanentes d'accueil, l'État a pris l'initiative de prendre en charge une partie des dépenses d'investissement , sur le budget du ministère du Logement. Celui-ci décrit ainsi ce financement :
« Une subvention peut être accordée au titre du programme 135 "urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat" pour financer les coûts afférents au terrassement, au bornage, à l'arrivée d'eau et d'électricité, aux sanitaires et éventuellement au foncier. Ce financement est plafonné à hauteur de 70 % des dépenses d'investissement hors taxes, dans la limite d'un plafond de dépense subventionnable fixé par décret 8 ( * ) à 15 245 € par place de caravane pour la création d'aires nouvelles. L'unité retenue pour l'attribution de la subvention est la place de caravane définie par décret 9 ( * ) comme devant permettre d'assurer le stationnement d'une caravane, de son véhicule tracteur et, le cas échéant, de sa remorque.
Les aires de grand passage, destinées à répondre aux besoins de déplacement des gens du voyage en grands groupes à l'occasion des rassemblements traditionnels ou occasionnels, avant et après ces rassemblements, ne bénéficient pas de cette prise en charge.
L'article 138 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances initiale pour 2008 avait prolongé le délai jusqu'au 31 décembre 2008. Depuis cette date, le financement de l'État a été maintenu à titre exceptionnel pour l'aménagement d'aires d'accueil situées dans les seules communes ayant franchi le seuil des 5 000 habitants lors du dernier recensement de population, à la condition que leur EPCI d'appartenance ait respecté toutes les obligations inscrites au schéma initial 10 ( * ) ».
Le rapport publié en janvier 2011 du conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) rappelle que si, « fin 2009, 96 des 99 départements métropolitains avaient publié leur schéma départemental, les deux tiers seulement des places prévues par les schémas avaient été financées et la moitié des places mises en service. De plus, entre 2004 et 2009, la durée moyenne de réalisation d'une aire (entre la décision de financement par l'État et la mise en service) a plus que doublé, traduisant à la fois la difficulté croissante des montages financiers (pouvant conduire à différer voire à abandonner sa réalisation), et la durée croissante de réalisation.
Selon le CGEDD, la cherté des aires est liée au choix de leur localisation éloignée du centre des communes, impliquant le plus souvent d'importants travaux de voirie et réseaux divers (création d'un rond-point d'accès à l'aire, raccordement au réseau d'eau potable, traitement du sol pollué, etc.), dont les coûts sont imputés au budget global de l'opération.
La loi de 2000 avait prévu, dans son article 1-III, que « le schéma départemental est révisé selon la même procédure [d'élaboration] tous les six ans à compter de sa publication », pour intégrer les éventuelles évolutions constatées dans les déplacements des gens du voyage.
Au 9 avril 2015, 82 départements 11 ( * ) disposaient d'un schéma révisé approuvé, dont 68 avaient été co-signés par le conseil général (devenu depuis « conseil départemental ») ; il restait alors 11 départements n'ayant pas révisé leur schéma : l'Aube, la Haute-Corse, les Hauts-de-Seine, les Pyrénées-Orientales, la Corrèze, la Creuse, le Gers, les Alpes-de-Haute-Provence, les Alpes-Maritimes, la Charente et l'Ardèche.
Par ailleurs, au titre du fonctionnement, une aide à la gestion est versée par les Caisses d'allocations familiales (CAF) aux collectivités locales et organismes gérant des aires d'accueil des gens du voyage en application du II de l'article L. 851-1 du code de la sécurité sociale . Ce dispositif relève de la compétence du ministère des Affaires sociales (direction générale de la cohésion sociale). Un nouveau dispositif a été mis en place à compter du 1 er janvier 2015, par décret n° 2014-1742 du 30 décembre 2014 relatif à l'aide versée aux gestionnaires d'aires d'accueil des gens du voyage. Le soutien est désormais lié au taux d'occupation des aires, ce qui peut engendrer des effets pervers (voir page.26).
Les communes avaient, dans la loi de 2000, l'obligation de participer à la mise en oeuvre des schémas départementaux avant le 6 janvier 2005.
Cependant, les nombreux retards constatés ont conduit le gouvernement à différer jusqu'au 31 décembre 2008 cette date butoir, à la condition que les communes ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) « aient manifesté leur volonté de se conformer à leurs obligations :
- soit par la transmission au représentant de l'État dans le département d'une délibération ou d'une lettre d'intention comportant la localisation de l'opération de réalisation ou de réhabilitation d'une aire d'accueil des gens du voyage ;
- soit par l'acquisition des terrains ou le lancement d'une procédure d'acquisition des terrains sur lesquels les aménagements sont prévus ;
- soit par la réalisation d'une étude préalable.
Le délai d'exécution de la décision d'attribution de subvention, qu'il s'agisse d'un acte unilatéral ou d'une convention, concernant les communes ou établissements publics de coopération intercommunale qui se trouvent dans la situation ci-dessus est prorogé de deux ans » 12 ( * ) .
Les délais successifs accordés pour l'application de la loi de 2000 soulignent les difficultés rencontrées par les acteurs locaux à s'y conformer ou, pour certains observateurs, le peu d'empressement de certains d'entre eux à le faire.
Quels que soient les motifs de ces retards, la non-manifestation de volonté de satisfaire à ces obligations au 1 er janvier 2009 prive les communes ou EPCI de l'aide financière de l'État pour la réalisation des aires de stationnement (70 % des dépenses d'investissement nécessaires à l'aménagement et à la réhabilitation des aires, dans la limite de 15 245 € par place de caravane pour la réalisation d'aires nouvelles, et de 9 147 € pour la réhabilitation d'aires existantes. Pour les aires de grand passage, l'État verse jusqu'à 114 336 € par opération 13 ( * ) ).
Par ailleurs, l'article 7 de la loi de 2000 prévoit également une augmentation de la dotation globale de fonctionnement en cas d'augmentation de la population locale du fait de l'ouverture d'une aire d'accueil.
De plus, les habitats des gens du voyage, ainsi que les terrains familiaux locatifs et l'habitat adapté sont éligibles aux financements du Fonds européen de développement régional (FEDER) 14 ( * ) .
* 5 Rapport thématique 2012, page 24.
* 6 Rapport thématique 2012, page 29.
* 7 Remplacé par le décret n° 2015-563 du 20 mai 2015.
* 8 N° 2001-541 du 25 juin 2001 relatif au financement des aires d'accueil destinées aux gens du voyage.
* 9 N° 2001-569 du 29 juin 2001 relatif aux normes techniques applicables aux aires d'accueil.
* 10 Voir annexe III.
* 11 Voir annexe I.
* 12 Article 201 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.
* 13 Décret n° 2001-541 du 25 juin 2001 relatif au financement des aires d'accueil destinées aux gens du voyage.
* 14 Circulaire interministérielle du 16 mars 2011.