II. UN ÉDIFICE BAROQUE : LE PACTE DE STABILITÉ INTERNE ITALIEN
Le patto di stabilità interno , ou pacte de stabilité interne (PSI), introduit en Italie par la loi de finances pour 1999 20 ( * ) , est un outil de coordination des finances publiques destiné à garantir une évolution des finances locales cohérente avec les engagements européens de l'État italien en matière de finances publiques, prévus par le Pacte de stabilité et de croissance (PSC), dont il est - comme son nom l'indique - le pendant interne.
Ainsi, le premier alinéa de l'article 28 de la loi précitée précise que les collectivités territoriales « concourent au respect des objectifs de finances publiques que le pays a adoptés en adhérant au pacte de stabilité et de croissance ».
Le PSI est défini chaque année par la loi de finances. La Ragioneria dello Stato (direction du budget) publie par la suite, en janvier, un décret d'application dans lequel sont indiqués les objectifs de chaque collectivité . Elle vérifie également le respect du pacte.
Le PSI se définit par son périmètre - les collectivités concernées -, par les agrégats qui font l'objet d'un suivi, par les contraintes qui y sont associées et par les effets qu'entraîne le respect ou le non-respect du pacte, c'est-à-dire par les éventuelles sanctions ou incitations qu'il prévoit.
Ses règles ont très souvent évolué, comme le montrent les tableaux figurant à la fin de la présente partie, qui retracent pour chaque année depuis 1999 les règles définies, d'une part, pour les communes et les provinces et, d'autre part, pour les régions.
A. UNE CONTRAINTE EN TERMES DE SOLDE OU D'ÉVOLUTION DES DÉPENSES
1. 1991-2015 : des contraintes en termes de solde ou d'évolution des dépenses
Le pacte de stabilité interne (PSI) se définit tout d'abord par l'objet sur lequel porte la contrainte, c'est-à-dire le solde budgétaire des collectivités ou l'évolution des dépenses, appréciés par rapport à une moyenne des années précédentes.
Dans un premier temps, le PSI a porté sur le solde des collectivités , dans la mesure où il s'agissait de décliner nationalement le pacte de stabilité et de croissance communautaire, qui porte notamment sur le solde des administrations publiques (limité à 3 % du PIB).
Cependant, cette règle de solde a été remplacée par une contrainte sur l'évolution des dépenses, pour les régions , à partir de 2002. S'agissant des communes et des provinces, la contrainte est majoritairement restée sur le solde, à l'exception de 2002 (où les deux contraintes se cumulent) et de 2005, 2006 et 2008.
En revanche le niveau de la dette, qui est pourtant un critère du PSC, n'a jamais été pris en compte.
Contrainte du pacte de stabilité interne pour les régions
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1999* |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
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Solde budgétaire |
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Évolution des dépenses |
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2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
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Solde budgétaire |
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Évolution des dépenses |
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* uniquement pour les régions à statut ordinaire.
Source : Commission des finances du Sénat à partir des données de l' Ufficio parlamentare di bilancio
Contrainte du pacte de stabilité interne pour les provinces et les communes
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1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
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Solde budgétaire |
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Évolution des dépenses |
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2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
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Solde budgétaire |
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Évolution des dépenses |
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Source : Commission des finances du Sénat à partir des données de l' Ufficio parlamentare di bilancio
2. À compter de 2016, la règle de l'équilibre budgétaire
La réforme constitutionnelle de 2012 (cf. supra ) a posé le principe de l'équilibre budgétaire pour l'ensemble des administrations publiques, appelé à se substituer aux règles complexes du PSI , qui qui s'est appliqué dès 2015 aux régions et concernera en 2016 les autres collectivités territoriales.
Cet équilibre budgétaire s'apprécie à partir de quatre soldes :
- le solde des recettes totales et des dépenses totales, en comptabilité d'engagement, est nul ou positif ;
- le solde des recettes totales et des dépenses totales, en comptabilité de caisse, est nul ou positif ;
- le solde des recettes de fonctionnement et des dépenses de fonctionnement, en comptabilité d'engagement, est nul ou positif ;
- le solde des recettes de fonctionnement et des dépenses de fonctionnement, en comptabilité de caisse, est nul ou positif.
Si ces quatre conditions sont remplies, la collectivité territoriale concernée est considérée comme respectant l'équilibre budgétaire. Ces quatre soldes sont appréciés tant au moment du vote du budget, et donc de la prévision, qu'en exécution. Les éventuels déséquilibres doivent être corrigés sur les trois années successives.
L'endettement pour financer des investissements sera possible à travers deux mécanismes de souplesse : d'une part l'équilibre sera mesuré sur une base régionale, ce qui permettra à certaines collectivités de s'endetter quand d'autres seront en excédent, sur la base d'accords négociés localement ; d'autre part, l'emprunt sera autorisé à condition de financer l'amortissement correspondant à chaque exercice, ce qui permettra un lissage dans le temps.
* 20 Legge n° 488 del 23 dicembre 1998 « Misure di finanza pubblica per la stabilizzazione e lo sviluppo » (articolo 28).