III. LE FONDS DE SOUTIEN : UN OUTIL INDISPENSABLE, DES CHARGES ENCORE IMPORTANTES POUR LES COLLECTIVITÉS CONCERNÉES
La création de deux fonds de soutien, l'un pour les collectivités territoriales, l'autre pour les hôpitaux fait suite aux démarches et actions conduites par les collectivités territoriales, leurs représentants traditionnels, celles de l'association APCET spécialement créée à cet effet et la Fédération Hospitalière de France pour ce qui concerne les hôpitaux. Elle apparait comme une étape indispensable, voire minimale, en vue de permettre une sortie massive du problème des emprunts toxiques. Elle était aussi la contrepartie avancée par l'État à l'adoption d'une loi de validation sur la question du TEG.
Dans un premier temps, le fonds de soutien aux collectivités territoriales était doté de 1,5 milliard d'euros, dont la moitié apportée par l'État, l'autre issue du produit de l'augmentation de la taxe de risque systémique bancaire et de « contributions volontaires » de Dexia et de la SFIL 50 ( * ) . Cette dernière 51 ( * ) a ainsi accepté de verser aux fonds de soutien aux collectivités territoriales 10 millions d'euros par an sur quinze ans, soit 150 millions d'euros qui ont été entièrement inscrits sur l'exercice 2013 conformément aux normes comptables applicables aux engagements certains. En ce qui concerne le fonds de soutien aux hôpitaux, sa contribution s'est élevée à 18 millions d'euros, comptabilisés sur l'exercice 2014.
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Le fonds de soutien aux collectivités territoriales Le fonds de soutien a été créé par l'article 92 de la loi de finances pour 2014, précisé par un décret et un arrêté 52 ( * ) . Il a pour objet d'apporter une aide financière aux collectivités territoriales détenant un emprunt à risque et souhaitant engager une procédure de remboursement anticipé. L'aide vient financer une partie de l'IRA due par la collectivité . Initialement doté de 100 millions par an sur quinze ans, ce montant devrait être doublé par l'article 9 de la loi de finances pour 2016, actuellement en cours de discussion, conformément à l'annonce du Gouvernement le 24 février 2015. Seuls les emprunts et instruments financiers les plus sensibles sont éligibles au fonds de soutien. L'aide ne peut excéder 75 % de l'IRA due. Initialement fixé à 45 %, ce pourcentage a été relevé pour tenir compte de la hausse du franc suisse intervenue début 2015. Le taux de prise en charge dépend du montant de la dette de la collectivité territoriale, rapportée à la population ; de la capacité de désendettement mesurée par le rapport entre l'encours de la dette et l'épargne brute ; du potentiel financier rapporté à la population ; de la part des contrats structurés éligibles dans l'encours total de la dette ; des caractéristiques des contrats de prêt ou des contrats financiers pour lesquels l'aide du fonds de soutien est sollicitée et, notamment, de leur niveau de risque (les prêts indexés sur le franc suisse étant considérés comme les plus risqués). Le fonds de soutien dispose en outre d'une capacité d'aide, pour les situations les plus critiques, lui permettant d'appliquer un taux complémentaire d'aide de 5 % de plus (au maximum). À titre dérogatoire, pendant une durée de trois ans renouvelable une fois, l'aide peut être affectée au remboursement des intérêts. Enfin, 2,5 millions d'euros par an pourront être consacrés à aider les plus petites collectivités territoriales (moins de 10 000 habitants) pour financer la prise en charge de prestations d'accompagnement destinées à faciliter la gestion de l'encours risqué (conseils financiers). Les dossiers de demande d'aide devaient être déposés avant le 30 avril 2015. Un outil de simulation de l'aide avait été préalablement mis en ligne à destination des collectivités territoriales. L'octroi de l'aide est conditionné à la signature d'une transaction entre la collectivité territoriale et la banque ayant accordé l'emprunt à risque, qui vise à mettre fin ou à prévenir tout contentieux entre les deux parties à propos des emprunts faisant l'objet de l'aide . Un décret du 16 juillet 2014 a créé le « Service de pilotage du dispositif de sortie des emprunts à risque » 53 ( * ) , placé sous la tutelle du ministère chargé du budget et du ministère chargé des collectivités territoriales. Cette structure administrative a pour mission de gérer le fonds de soutien, en lien avec les préfectures et les directions départementales des finances publiques. Le payeur effectif des aides sera l'Agence de services et de paiement. Un comité national d'orientation et de suivi (CNOS), composé de représentants de l'État, de parlementaires désignés par les commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances, de représentants des collectivités territoriales ainsi que de personnalités qualifiées émet des recommandations et publie un rapport annuel. Il fait office de « conseil de surveillance ». Le service a trois missions : - élaborer la doctrine d'emploi du fonds après consultation du CNOS : la doctrine en vigueur a été approuvée par le CNOS le 2 avril 2015 et fait l'objet d'un arrêté du 22 juillet 2015 54 ( * ) ; - instruire les demandes d'aide présentées par les collectivités territoriales ; - calculer les montants des aides. Les premières aides ont été notifiées en septembre 2015. Les collectivités territoriales concernées ont alors trois mois pour approuver l'aide notifiée et conclure une transaction avec l'établissement de crédit. Le fonds de soutien procédera alors au calcul définitif de l'aide en fonction de l'IRA payée. La collectivité territoriale devra alors s'acquitter de l'IRA, l'aide lui étant versée sur une durée de quinze ans. Enfin, le service de gestion de l'aide contrôle la pertinence des IRA. Il a signé une convention avec la Banque de France pour réaliser d'éventuelles expertises financières si le montant de l'IRA proposée par la banque apparaît manifestement disproportionné. En tout état de cause, l'établissement de crédit doit transmettre, préalablement à la conclusion de la transaction, les « éléments utiles au calcul de l'IRA », qui peuvent être transmis au service sur sa demande (article 92 de la loi de finances pour 2014). |
L'abandon, début 2015, par la Banque nationale suisse du plancher de 1,2 franc suisse pour 1 euro a constitué un choc majeur pour les prêts indexés sur la parité euro/franc suisse, qui étaient d'ores et déjà ceux pour lesquels l'indemnité de remboursement anticipé était la plus élevée. Le calibrage des fonds de soutien ainsi que leur doctrine d'intervention sont alors devenus inadéquats par rapport aux objectifs poursuivis compte tenu du reste à charge pour l'emprunteur. Le Gouvernement a donc rapidement réagi et a annoncé, le 24 février, le doublement du fonds de soutien aux collectivités territoriales, qui est passé de 1,5 à 3 milliards d'euros et le quadruplement du fonds aux hôpitaux (de 100 à 400 millions d'euros). L'article 111 de la loi dite NOTRe 55 ( * ) a également permis que la part de l'IRA prise en charge par le fonds soit au maximum de 75 % et non plus de 45 % comme envisagé précédemment.
En parallèle, la SFIL a annoncé, le 24 février 2015, qu'elle mettait en place un dispositif de délais de paiement pour les prêts indexés sur le franc suisse qui permette « de faire la jonction avec le versement effectif de l'aide accordée par les fonds de soutien » pour les emprunteurs ayant déposé un dossier auprès des fonds 56 ( * ) . D'après les données communiquées par la SFIL à votre rapporteur, 35 de ses clients ont bénéficié de ce dispositif sur leurs échéances de mars à septembre 2015.
L'augmentation des fonds de soutien se fera par des crédits budgétaires (750 millions d'euros sur quinze ans pour le fonds de soutien aux collectivités) et par une hausse de la taxe de risque systémique bancaire. Ainsi, l'article 9 du projet de loi de finances pour 2016 prévoit une augmentation de la taxe de risque systémique représentant un produit supplémentaire de 78 millions d'euros, dont 28 millions seront orientés vers le fonds de soutien aux hôpitaux.
S'agissant du fonds de soutien aux hôpitaux, le Gouvernement a finalement été décidé que la SFIL participerait à hauteur de 2 millions d'euros par an pendant dix ans, soit un total de 20 millions d'euros. En revanche, elle ne versera pas de cotisation supplémentaire au titre du fonds de soutien aux collectivités territoriales.
En tout état de cause, la décision du Gouvernement tend à maintenir la crédibilité des fonds de soutien et devrait aider à la désensibilisation des prêts S1, S2 et S3.
Pour ces catégories de prêts, même si l'intervention des fonds de soutien est incontestablement significative, votre rapporteur s'inquiète cependant du reste à la charge des emprunteurs concernés. Il se peut qu'il ne soit pas soutenable. Une réelle incertitude subsiste donc sur l'efficacité des fonds de soutien et cela pour des encours élevés.
Cependant, la voie contentieuse a été rendue plus complexe après l'adoption de la loi de validation précitée et les décisions juridictionnelles rendues récemment apparaissent finalement moins positives qu'espérées pour les emprunteurs 57 ( * ) .
Par exemple, dans son jugement rendu le 26 juin 2015 dans le litige opposant la CAFFIL à la commune de Saint-Cast-le-Guildo 58 ( * ) , le TGI de Nanterre a certes condamné la banque à rembourser 50 % du surcoût des intérêts dus à compter de l'année 2010 et jusqu'en 2014 au titre d'un préjudice lié à une perte de chance mais il a débouté celle-ci de sa demande d'annulation du contrat (un appel a toutefois récemment été interjeté par la commune, ce qui rend cette décision non définitive).
En mettant la commune face à des coûts futurs très élevés en dépit d'un jugement en apparence favorable, cette situation particulière éclaire la complexité de la gestion du stock d'emprunts toxiques très sensibles (S1 à S2) encore détenu par les collectivités territoriales et les hôpitaux, correspondant à un encours de 2,5 milliards d'euros pour un montant d'IRA estimé, par la SFIL, à environ 3,5 milliards d'euros. Au niveau agrégé, le rapport entre le montant d'encours et celui des IRA serait donc de 1,4. La situation des emprunteurs est toutefois très variable et le rapport peut s'établir, en fonction des circonstances, de 1 à 3.
En effet, si les communes n'obtiennent pas l'annulation pure et simple du contrat, elles peuvent tout à fait se retrouver devant des charges futures extrêmement lourdes, voir insupportables. Elles devront alors soit procéder à une très forte hausse de la fiscalité locale, soit, incapables de voter des budgets en équilibre, elles devront passer sous la « tutelle » de l'État (procédure de règlement du budget par le préfet 59 ( * ) ). Celui-ci se retrouvera alors devant le dilemme de choisir entre la forte hausse de la fiscalité locale ou une subvention complémentaire, soit une combinaison des deux. L'hypothèse alternative d'une victoire juridique totale de la collectivité (annulation du contrat) mettrait inversement la totalité de la charge de remboursement des IRA à la SFIL et in fine à l'État, actionnaire de référence. Enfin, la troisième possibilité, à savoir la décision de la collectivité de renoncer à l'action contentieuse en contrepartie du bénéfice du fonds de soutien, suppose que celle-ci ait les possibilités financières et accepte d'assumer une partie significative du coût de sortie des IRA, l'État prenant en charge l'autre partie, dans des proportions qui sont naturellement variables en fonction des situations de chaque collectivité.
Des situations intenables de surendettement peuvent alors survenir, en fonction du montant de la dette initiale de la collectivité territoriale. Votre rapporteur ne peut que constater qu'il est actuellement impossible d'évaluer le nombre de collectivités territoriales potentiellement concernées pour chacune de ces situations. Il suggère qu'un diagnostic précis des situations particulièrement critiques soit établi pour que des solutions spécifiques soient rapidement proposées, en liaison avec ces collectivités.
De plus, si l'on comprend bien qu'en tant qu'actionnaire, l'État souhaite favoriser la réalisation du plan d'affaires de la SFIL en offrant un nombre significatif de nouveaux crédits, il faut rappeler que l'État, garant de l'intérêt général, doit également veiller à ce que les propositions opérationnelles faites par la SFIL ne contribuent pas à un surendettement excessif des collectivités concernées. En conséquence, toute proposition doit être discutée étroitement avec les élus locaux et ne pas relever d'une approche exclusivement unilatérale.
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Bilan chiffré des dépôts au fonds de soutien aux collectivités territoriales (au 30 avril 2015) Sur 850 collectivités territoriales éligibles, 676 d'entre elles ont fait le choix de déposer un demande d'aide au fonds de soutien, soit environ 80 %. Les dossiers déposés portent sur 1 163 prêts, dont 293 indexés sur le franc suisse, qui représentent : - 6,7 milliards d'euros d'encours sur un total de 8 milliards d'euros éligibles 60 ( * ) ; - 6 milliards d'euros d'IRA. Le service chargé du pilotage du fonds de soutien n'a pas constaté de problème au regard des prêts éligibles. Au total, le fonds estime qu'il notifiera des aides à hauteur de 2,7 milliards d'euros, dont 2 milliards pour les seuls prêts indexés sur le franc suisse . Les trois objectifs quantitatifs assignés au fonds de soutien sont les suivants (indicateurs de performance associés au programme 344 « Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque » de la mission « Engagements financiers de l'État ») : - désensibiliser des collectivités territoriales de moins de 10 000 habitants, à raison de 163 en 2016, dont au moins 65 en 2015, soit un taux de refus de l'aide inférieur à 10 % ; - agir sur un encours de 6,03 milliards d'euros en 2016, dont au moins 1,15 milliard d'euros en 2015, correspondant, là encore, à un taux de refus inférieur à 10 % ; - agir sur 90 % au moins des prêts « hors charte » (les plus risqués). |
Lors de son audition par votre rapporteur, Régis Baudoin, directeur du service chargé du pilotage du fonds de soutien, a relevé que le taux de dépôt est supérieur à ce qui était attendu, preuve que « le dispositif est attractif » et que les montants d'aides proposés sont adéquats. Il a également souligné que le fonds était, au vu de sa doctrine d'emploi, en mesure d'octroyer une aide pour chaque dossier déposé. En l'état actuel, il resterait une enveloppe de 300 millions d'euros qui ne serait pas consommée. Il s'agit d'un volant de précaution, notamment vis-à-vis du risque des emprunts indexés sur le franc suisse (chaque variation d'un centime du cours de change peut représenter jusqu'à 80 millions d'euros d'IRA additionnels).
Le non-dépôt de la part de collectivités territoriales éligibles s'explique principalement par la volonté des exécutifs de poursuivre les contentieux engagés, soit par le fait que l'aide a pu être considérée comme insuffisante.
S'agissant de la SFIL, la grande majorité (86 %) des 682 clients éligibles ont déposé un dossier auprès du fonds, comme le montrent les deux tableaux ci-dessous.
Clients de la SFIL ayant déposé un dossier au fonds de soutien
|
682 emprunteurs éligibles |
Nombre |
% de dépôt en nombre de clients |
Encours (en M€) |
% de dépôt en montant d'encours |
IRA (en M€) |
% de dépôt en montant d'IRA |
|
S1 |
65 |
98 % |
227,45 |
99 % |
514,81 |
98 % |
|
S2 |
164 |
97 % |
2 323,98 |
97 % |
3 011,15 |
95 % |
|
S3 |
81 |
84 % |
1 366,09 |
88 % |
758,24 |
89 % |
|
S4 |
255 |
78 % |
1 240,51 |
79 % |
455,32 |
83 % |
|
S5 |
19 |
90 % |
71,30 |
94 % |
15,00 |
92 % |
|
TOTAL |
584 |
86 % |
5 229,36 |
90 % |
4 754,52 |
93 % |
Source : SFIL
Les emprunteurs les plus en risque ont massivement fait le choix de déposer un dossier. Il est vrai que la banque a conduit une politique méthodique de relance de ses clients pour les inciter à constituer un dossier. Sur les 197 clients en contentieux, seulement 11 n'ont pas déposé de dossier.
Le montant total des IRA est estimé à 5,6 milliards d'euros, soit un milliard d'euros de différence avec les dépôts au fonds de soutien.
Clients de la SFIL en contentieux ayant déposé un dossier au fonds de soutien
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Nombre |
% de dépôt en nombre de clients |
Encours (en M€) |
% de dépôt en montant d'encours |
IRA (en M€) |
% de dépôt en montant IRA |
|
|
S1 |
30 |
97 % |
110,22 |
97 % |
255,16 |
96 % |
|
S2 |
109 |
96 % |
1 671,86 |
96 % |
2 183,54 |
94 % |
|
S3 |
32 |
86 % |
855,03 |
92 % |
479,14 |
90 % |
|
S4 |
15 |
94 % |
99,14 |
97 % |
40,07 |
96 % |
|
S5 |
0 |
- |
- |
- |
- |
- |
|
TOTAL |
186 |
94 % |
2 736,24 |
95 % |
2 957,91 |
93 % |
Source : SFIL
L'existence du fonds semble d'ores et déjà porter ses effets pour la SFIL, alors même que les notifications d'aides viennent tout juste d'être adressées aux collectivités territoriales. À ce jour, la banque doit encore faire face à 178 assignations et 44 retraits d'assignations ont déjà eu lieu, dont 75 % depuis avril 2015 et 95 % depuis décembre 2014. Autrement dit, la mise en place effective du fonds de soutien - concomitante à des décisions de justice défavorables - a conduit à une diminution notable des contentieux. L'établissement estime que l'encours sensible devrait s'établir, fin 2016, à 4,4 milliards d'euros, soit moins de la moitié de ce qu'il était à la création de la SFIL.
Le déploiement du fonds de soutien était indispensable pour accélérer la désensibilisation de l'encours le plus sensible et de l'encours contentieux. Néanmoins, le montant d'encours sensibles reste encore élevé, ce qui montre que, même si le fonds remplit sa mission, il faudra un certain temps avant qu'il ne diffuse ses effets. Car, si un grand nombre de collectivités territoriales et d'hôpitaux souhaitent profiter des aides des deux fonds de soutien, l'enjeu est désormais d'ordre opérationnel , tant pour la banque que pour le service chargé du pilotage du fonds. Comme l'indique la SFIL « de par son mode de fonctionnement, le fonds de soutien génère un pic exceptionnel de conclusion d'opérations de désensibilisation ».
En effet, si l'on retient un taux de refus de l'aide de 10 %, la SFIL devra signer près de 525 transactions. Elle a ainsi élaboré un modèle standard de transaction afin de permettre la signature de celle-ci dans les trois mois suivant la notification de l'aide par le fonds de soutien.
Outre une lourde contrainte d'organisation qui conduira à étaler dans le temps la prise en charge des différents dossiers, il est également nécessaire, d'un point de vue financier, de ne pas désensibiliser tous les prêts au même moment. En effet, étant donné que les prêts sensibles indexés sur le franc suisse ont fait l'objet d'une couverture de change, la désensibilisation de ces prêts passe d'abord par le « débouclement » de la couverture. Or le marché des couvertures de changes euros/francs suisses n'est pas capable d'absorber le « débouclement » simultané de l'ensemble des couvertures concernées, ce qui peut provoquer une tension à la hausse des IRA.
La direction de la SFIL a confirmé à votre rapporteur que, pour les emprunts indexés sur le franc suisse, un lissage sur six mois devra être opéré. Votre rapporteur estime que la charge résultant de l'obligation d'étaler dans le temps le « débouclement » des différents prêts doit être pris en charge par les fonds de soutien. Dans le cas contraire, il y aurait une rupture d'égalité entre les collectivités territoriales ou entre les hôpitaux en fonction de la date à laquelle leur prêt serait débouclé.
Enfin, pour la direction de la SFIL, le dernier défi sera d'ordre humain puisqu'une grande partie de ses personnels est affectée à la gestion des prêts sensibles. Il existe aujourd'hui une réelle inquiétude de leur part quant à leur avenir dans l'entreprise, comme le souligne l'avis du comité d'entreprise présenté au conseil d'administration du 19 mars 2015. Il conviendra donc d'anticiper leur évolution vers d'autres postes.
En tout état de cause, comme l'a noté LBP dans la réponse au questionnaire de votre rapporteur : « l'assainissement de la situation pourra encore prendre trois à quatre ans ».
*
En conclusion, votre rapporteur souhaite insister sur le coût de la faillite de Dexia pour les finances publiques. Dans un rapport de juillet 2013 61 ( * ) , la Cour des comptes l'avait évalué à 6,6 milliards d'euros, comprenant notamment les recapitalisations successives par l'État et la Caisse des dépôts.
Il convient désormais d'y ajouter les IRA à la charge des collectivités territoriales et hôpitaux ayant souscrit des emprunts toxiques (environ 6 milliards d'euros). Si l'on tient compte des crédits antérieurement désensibilisés, le sinistre de Dexia aura donc coûté à ce stade - et sous réserve de nouveaux événements pouvant affecter les emprunts toxiques et le reste du portefeuille de Dexia Crédit Local - environ 13 milliards d'euros aux contribuables français .
Pour ce qui concerne la Belgique, le coût s'élève à 6,9 milliards d'euros, correspondant à la nationalisation et à la recapitalisation de Dexia Bank Belgique.
Actuellement, le coût de cette faillite bancaire peut donc être évalué à environ 20 milliards d'euros .
* 50 Au vu de leurs fonds propres, la taxe acquittée par ces deux entités est sans commune mesure avec le « bénéfice » qu'elles retirent de l'existence des fonds de soutien. Il était donc équitable, vis-à-vis des autres établissements de crédit, qu'elles participent plus à leur financement.
* 51 Juridiquement, la CAFFIL détenant les prêts sensibles, c'est elle qui contribue aux fonds.
* 52 Décret n° 2014-444 du 29 avril 2014 relatif au fonds de soutien aux collectivités territoriales et à certains établissements publics ayant souscrit des contrats de prêt ou des contrats financiers structurés à risque et Arrêté du 4 novembre 2014 pris en application du décret n° 2014-444 du 29 avril 2014 portant application de l'article 92 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014.
* 53 Décret n° 2014-810 du 16 juillet 2014 relatif au service à compétence nationale dénommé « Service de pilotage du dispositif de sortie des emprunts à risque » et Arrêté du 29 juin 2015 portant organisation du service à compétence nationale dénommé « Service de pilotage du dispositif de sortie des emprunts à risque ».
* 54 Arrêté du 22 juillet 2015 pris en application du décret n° 2014-444 du 29 avril 2014 relatif au fonds de soutien aux collectivités territoriales et à certains établissements publics ayant souscrit des contrats de prêt ou des contrats financiers structurés à risque.
* 55 Loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.
* 56 Concrètement pour les communes de moins de 10 000 habitants et les hôpitaux de moins de 250 lits, le paiement de l'échéance se fait au taux de 8 % et le solde au second semestre 2015. Pour les autres, le paiement de l'échéance se fait au taux de 12 %.
* 57 Gazette des communes, « Emprunts toxiques : Saint-Cast-le-Guildo fait plier Dexia » , 30 juin 2015.
* 58 Le TGI de Nanterre a également rendu le 25 septembre 2015 un jugement défavorable à la commune de Saint-Dié-des-Vosges (rejet de la demande de nullité du contrat).
* 59 Procédure prévue à l'article L. 1612-2 du code général des collectivités territoriales.
* 60 Données issues des comptes financiers des établissements ayant des emprunts toxiques à fin 2013.
* 61 Cour des comptes, rapport public thématique, Dexia : un sinistre coûteux, des risques persistants, juillet 2013.