EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 14 octobre 2015, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a entendu une communication de M. Maurice Vincent, rapporteur spécial, sur la société de financement local (SFIL).
M. Maurice Vincent , rapporteur spécial de la mission « Participations financières de l'État » . - En tant que rapporteur spécial de l'État actionnaire, j'ai décidé cette année de m'intéresser à la SFIL, qui est une banque détenue à 75 % par l'État et qui, vous le savez, a repris les activités de prêts aux collectivités territoriales suite à la faillite de Dexia. C'est aussi l'occasion de faire le point sur une question qui préoccupe encore beaucoup d'élus : il s'agit du problème des emprunts toxiques ou structurés, selon la terminologie que l'on souhaite utiliser.
Je ne reviens pas sur la chute de Dexia, qui a conduit à la naissance de la SFIL. Je rappelle simplement qu'en 2010, Dexia était une banque systémique. Par conséquent, lorsqu'elle a rencontré de très grandes difficultés, l'État a dû intervenir. Il a notamment choisi de remplacer Dexia en tant que fournisseur de crédits aux collectivités territoriales par une autre entité. Il faut souligner qu'à l'époque, Dexia fournissait à l'époque 7 à 8 milliards d'euros de prêts au secteur public local chaque année. Il était donc indispensable de remplacer cette banque défaillante.
Dexia a donc été remplacée par un système qui fonctionne autour de la SFIL : elle s'appuie en effet d'une part sur sa filiale, la CAFFIL, pour se refinancer et, d'autre part, sur La Banque postale, qui commercialise ses prêts. Vous pouvez donc constater que ce schéma est compliqué.
Ce système complexe est né dans l'urgence et résulte notamment de la présence d'emprunts structurés et donc d'un risque (finalement porté par l'État). Le dispositif comprend la SFIL et la CAFFIL, La Banque postale et même la Caisse des dépôts et consignations, qui est actionnaire de la SFIL et joue un rôle très important en lui apportant 10 milliards d'euros de trésorerie afin qu'elle puisse se refinancer.
Aujourd'hui, on peut dire que ce système complexe répond globalement aux attentes initiales : l'ensemble SFIL/LBP a octroyé, depuis sa création, 6,6 milliards d'euros de prêts aux collectivités territoriales et environ 900 millions d'euros aux hôpitaux. La part de marché de ce nouvel ensemble représente aujourd'hui 25 %. Même si le volume est légèrement en-deçà de ce qui était attendu, la part de marché est satisfaisante. En outre, la CAFFIL a réussi à émettre des volumes importants d'obligations foncières - autour de 4 milliards d'euros en 2014.
Toutefois, le modèle financier de la SFIL reste fragile : en particulier, la SFIL n'atteint pas encore l'équilibre financier.
Lors de sa création, la SFIL répondait à une pénurie d'offre de crédits aux collectivités publics mais, très rapidement, la situation a changé et, aujourd'hui, l'offre est désormais importante en raison de l'intervention de la Caisse des dépôts et consignations et du retour de certaines banques commerciales sur le marché. Or, cette offre abondante pèse sur les marges de tous les acteurs et notamment de la SFIL.
L'objectif de la SFIL était un retour à l'équilibre pour 2015 mais des pertes - certes modérées - devraient encore être enregistrées cette année. Il faut également prendre en compte la contribution de SFIL aux fonds de soutien (110 millions d'euros), qui pèse sur son résultat.
Pour parvenir à l'équilibre financier, il a été décidé très récemment de confier une nouvelle activité à la SFIL : il s'agit du refinancement des crédits export. Cette nouvelle activité, qui vient de se mettre en place et n'est pas encore opérationnelle, vise à permettre une majoration du résultat net de la SFIL de l'ordre de 20 millions d'euros grâce à un refinancement de l'ordre de 2 milliards d'euros. Il s'agit donc bien d'un complément d'activité et non d'un renversement complet du modèle.
Des spécialistes - dont je fais partie - s'interrogent : il s'agit d'un autre métier, comportant des risques particuliers, des aléas politiques. La SFIL assure s'être dotée de spécialistes, mais il faudra être attentif à cette question.
J'ai également relevé une différence de stratégie entre les actionnaires. Il faudra traiter cette question à moyen terme. Ainsi, en ce qui concerne l'État, ses objectifs sont le retour à l'équilibre financier, sans contribution additionnelle de sa part, et la désensibilisation des emprunts toxiques. En ce qui concerne La Banque postale, elle souhaite accroître son activité au sein du secteur public local au-delà des collectivités territoriales stricto sensu. La Banque postale perçoit la CAFFIL comme sa société de refinancement, mais la décision de la Commission européenne l'empêche de refinancer les prêts que LBP souhaiterait pouvoir accorder à d'autres entités locales. Enfin, en ce qui concerne la Caisse des dépôts, elle considère que la ligne de trésorerie d'un montant maximal de 10 milliards d'euros doit se réduire au fil du temps. La SFIL devrait d'ailleurs émettre sur les marchés à court terme pour remplacer peu à peu la ligne de financement accordée par la Caisse des dépôts.
Sur le marché des obligations foncières, obligations dites sécurisées, la CAFFIL dispose d'une bonne notation, au même niveau, voire au-dessus de celle de l'État. Il n'y a donc pas d'inquiétude à avoir de ce côté-là.
Dans les mois à venir, il faudra être vigilant sur l'évolution du ratio de levier de la SFIL qui est, en l'état actuel, trop bas, ce qui ne veut pas du tout dire qu'elle est en mauvaise santé. Dans la plus mauvaise configuration, celle dans laquelle le ratio de levier deviendrait obligatoire au titre de la réglementation bancaire européenne et où la SFIL n'obtiendrait pas de dérogation de la part du superviseur bancaire, l'État pourrait être conduit à la recapitaliser à hauteur d'un milliard d'euros. Ce n'est pas aujourd'hui le scénario le plus probable.
J'en viens maintenant à la question des emprunts toxiques. L'État a demandé à la SFIL d'équilibrer ses comptes le plus vite possible et donc de ne supporter que des efforts financiers réduits au-delà des contributions aux fonds de soutien. C'est pour cela que des maires - vous avez dû les entendre comme moi - confrontés au problème des emprunts toxiques sont assez critiques à l'égard de la SFIL. Ils regrettent que la SFIL propose des solutions de réaménagement des prêts mais ne participe pas au financement des indemnités de remboursement anticipé (IRA), ce qui constitue un point crucial pour eux.
Le modèle proposé SFIL aux collectivités territoriales consiste à refinancer les emprunts toxiques sur le long terme avec des crédits pas trop coûteux ; mais refinancer, cela veut dire réemprunter pour financer l'IRA. Par exemple, une collectivité territoriale, qui a souscrit un emprunt indexé sur le franc suisse, dont l'encours restant dû s'élève à un million d'euros peut devoir acquitter une IRA de trois millions d'euros. La proposition de la SFIL consiste à accorder un prêt à taux réduit pour financer ce montant. Ce n'est bien évidemment pas ce que souhaitent les exécutifs concernés. Ils préfèreraient une prise en charge, à tout le moins partielle, de cette IRA.
En revanche, l'objectif de la SFIL, c'est d'équilibrer ses comptes. Elle considère par conséquent que c'est au fonds de soutien de prendre en charge l'indemnité. Le fonds de soutien aux collectivités territoriales a ainsi été abondé par l'État à hauteur de 1,5 milliard d'euros, dans un premier temps, et désormais de 3 milliards d'euros. Dans l'exemple - fréquent - que je viens de citer, le fonds de soutien peut prendre en charge deux millions d'euros au maximum. C'est bien évidemment beaucoup du point de vue de l'État. Mais, pour la collectivité territoriale concernée, cela signifie que son endettement double : un million d'euros au titre de l'encours restant dû et un million d'euros au titre de l'indemnité.
Fin 2012, il y avait 8 milliards d'euros d'encours d'emprunts toxiques dans le bilan de la SFIL pour 879 emprunteurs concernés. Fin août 2015, ce montant s'établit à 5,4 milliards d'euros pour 658 emprunteurs concernés. Une partie non négligeable a donc d'ores et déjà été « épongée », notamment grâce à la prise en charge par le fonds de soutien.
L'essentiel des emprunts non désensibilisés est constitué de prêts indexés sur le franc suisse qui sont les plus coûteux, pour lesquels le montant d'IRA est très élevé.
Durant l'année 2016, la situation devrait se déboucler puisque le fonds de soutien va peu à peu notifier ses propositions d'aides qui seront ou non acceptées par les collectivités territoriales qui ont déposé un dossier auprès du fonds.
Si une grande majorité d'entre elles acceptent de se « contenter » de l'aide du fonds de soutien pour sortir des emprunts toxiques et de prendre à leur charge le solde de l'indemnité, nous aurons, d'ici la fin 2016, réglé une part importante, voire la quasi-totalité du problème. L'idée qui prévaut, c'est que ce sera la tendance dominante au sein des collectivités territoriales parce que les recours judiciaires se sont révélés plutôt défavorables pour elles. En 2014, nous avons voté une loi de validation pour protéger les finances de l'État et qui prive désormais les collectivités territoriales d'un argument très efficace à l'appui de leurs recours, fondé sur l'absence de taux effectif global sur les contrats de prêts. Si cet argument pouvait toujours être invoqué, le taux d'intérêt légal serait substitué au taux d'intérêt porté sur le contrat initial. Bien évidemment, dans ce cas, la facture aurait été considérable pour la SFIL et aurait été in fine portée par l'État. En tout état de cause, la loi de validation ne permet plus d'user de cet argument.
Objectivement, les dernières décisions ne sont pas aussi favorables aux collectivités territoriales ou pas de façon suffisamment évidente pour que la poursuite des recours judiciaires soit plus intéressante que l'offre du fonds de soutien.
Une dernière hypothèse, qui pour moi reste crédible, c'est qu'un certain nombre de collectivités territoriales, malgré leur volonté de sortir de cette situation, malgré l'aide du fonds de soutien, ne pourront pas le faire. Non pas qu'elles ne le voudront pas mais qu'elles ne le pourront pas, du fait de leur endettement passé. Elles ne peuvent pas s'endetter plus et elles ne peuvent ou ne veulent pas augmenter les impôts de 25 %. Je voudrais que l'on évite de repousser toujours dans le futur la résolution des problèmes. Il faudrait donc que le ministère des finances dresse la carte des communes dans une situation intenable pour leur apporter une réponse adaptée et leur éviter le pire - une mise sous tutelle ou de graves dérapages financiers. D'un point de vue personnel, j'atteste que nombre de maires vivent très mal ce type de situations, qui sont très angoissantes, d'autant qu'ils ne sont pas toujours responsables de ces emprunts.
Pour terminer cette présentation, je voudrais revenir au point de départ, qui est intéressant pour la représentation nationale, à savoir la facture de la faillite de Dexia. En juillet 2013, la Cour des comptes avait chiffré la contribution publique à environ 6,6 milliards d'euros. Aujourd'hui, l'ensemble des indemnités de remboursement anticipé - ce qu'il faut payer pour désensibiliser les emprunts toxiques - s'élève à 6 milliards d'euros. Ce montant sera payé par l'État ou par les collectivités territoriales. Au total, le coût pour les contribuables français de la faillite de Dexia atteint environ 13 milliards d'euros. J'ajoute que l'État reste actionnaire à hauteur de 45 % de Dexia « résiduel », qui est certes une structure en extinction mais qui comporte encore des risques. A l'inverse, si l'on est optimiste - mais je ne le suis pas - on peut imaginer que le franc suisse baisse...
Dexia a engagé la collectivité publique dans un processus spéculatif dans lequel nous sommes toujours. Il faut soit accepter une perte pour en sortir ou, dans le cas contraire, s'exposer à une nouvelle hausse des taux d'intérêt. La décision prise par l'État a été beaucoup trop tardive. Dès l'été 2008, la gravité du problème a été exposée au ministère des finances. À force de le laisser sans solution, il n'a fait que s'aggraver puisque les variables financières se sont dégradées. L'État est vraiment intervenu lorsqu'il est devenu actionnaire de SFIL mais pas avant. Il faut saluer l'effort budgétaire dans la période actuelle. Aujourd'hui, la ligne du Gouvernement, c'est de sortir de ce problème. Je pense que c'est la bonne voie ; il ne faut rester dans ce système spéculatif. Toujours est-il que la facture est là et je crains qu'elle n'augmente encore.
Mme Michèle André , présidente . - Merci à notre rapporteur spécial, ancien maire de Saint-Étienne qui a, pendant son mandat, beaucoup souffert à cause d'emprunts toxiques dont il n'était pas à l'origine.
M. Michel Bouvard . - Je crois qu'il faut tout de même rappeler au préalable que certains élus ont souscrit volontairement des emprunts toxiques parce qu'ils rencontraient des difficultés pour boucler leur budget, choix qui s'apparente à une forme de « fuite en avant ».
Dans le cadre des travaux de la mission relative aux règles de commercialisation de crédits structurés par Dexia Crédit Local, menée avec Bernard Cieutat et Jean-Louis Fort, j'ai vu des lettres d'un certain nombre de collectivités qui ont refusé des emprunts à taux fixe et ont exigé d'obtenir des emprunts structurés.
Or, aujourd'hui, le coût pèse sur la totalité des collectivités territoriales, d'une façon directe - par exemple, dans un premier temps, le fonds de soutien avait été alimenté par des prélèvements sur le produit des amendes de police - mais aussi indirecte, par la baisse des dotations de l'État.
Ma première question concerne les nouvelles activités de la SFIL. Le schéma actuel me rappelle le cas de la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM). Je suis très interrogatif sur cette évolution.
Par ailleurs, il était prévu qu'au fur et à mesure du développement de l'activité de la SFIL, La Banque postale monte au capital, la Caisse des dépôts réalisant le chemin inverse. Or, cette évolution n'a pas eu lieu. Il faudrait avoir une vision consolidée des risques pris par la Caisse des dépôts. À ce titre, je pense qu'une audition du directeur général et du président de la commission de surveillance pourrait être utile à notre commission des finances.
Enfin, je souhaiterais savoir comment le renforcement du fonds de soutien sera financé.
M. André Gattolin . - À la suite du déplafonnement du franc suisse en janvier dernier, la capacité du fonds de soutien a été doublée. Le risque d'une nouvelle évolution défavorable de la parité entre l'euro et le franc suisse est-il aujourd'hui correctement évalué ?
M. Jacques Genest . - Dans ce dossier, certaines collectivités - notamment les petites communes - sont excusables car elles n'avaient pas l'expertise financière nécessaire pour prendre une décision éclairée.
Toutefois, la plupart des collectivités concernées sont de grosses communes, des syndicats importants, des départements ou des régions. En l'espèce, soit l'exécutif a voulu spéculer, soit les services sont incompétents. Dans les deux cas, ils ne sont pas excusables et il est anormal de faire payer la facture aux collectivités territoriales qui sont bien gérées.
M. Philippe Dallier . - Je souhaite revenir sur le cas des communes qui refuseront les propositions qui leur seront faites pour sortir des emprunts toxiques : je pense que certaines limites ne doivent pas être dépassées. La courbe d'évolution de la parité entre l'euro et le franc suisse permet d'observer une appréciation par paliers. Les collectivités ont donc eu des opportunités pour déboucler leurs emprunts. Si aujourd'hui, certaines tentent un bras de fer avec l'État, je pense qu'il faut leur faire une dernière proposition et ne pas aller au-delà. Chacun doit assumer ses responsabilités.
M. François Marc . - Je remercie le rapporteur pour la qualité de son travail. Je souhaiterais connaître la programmation pluriannuelle de l'abondement budgétaire lié au renforcement du fonds de soutien.
Je m'interroge également sur le coût du sauvetage de Dexia pour la Belgique.
M. Claude Raynal . - L'activité principale de la SFIL ne lui permet pas de couvrir ses charges de fonctionnement. Il me semble donc logique de lui confier de nouvelles activités afin qu'elle ne coûte rien à la collectivité.
Les difficultés de la SFIL sont également liées aux interrogations des collectivités territoriales quant au débouclage de leurs emprunts car parfois, l'indemnité de remboursement anticipé est tellement élevée qu'il n'est pas forcément intéressant de sortir du prêt. À ce titre, il existe aujourd'hui une solution dérogatoire qui permet de bénéficier du fonds de soutien - au moins pendant trois ans - pour continuer à payer les intérêts associés à l'emprunt. Cela permet d'attendre un petit peu, pour décider du meilleur moment pour sortir de l'emprunt structuré. Mais en tant que banque, la SFIL a plutôt intérêt à ce que les collectivités territoriales débouclent immédiatement leurs prêts.
M. Jean-Claude Requier . - Je crois que dans cette affaire, on voit l'influence néfaste de certains directeurs généraux des services et directeurs financiers.
M. Jean-Claude Boulard . - Les collectivités territoriales qui ont souscrit des emprunts toxiques ont, pendant une première période, bénéficié de taux d'intérêt plus bas que si elles avaient souscrit un emprunt à taux fixe. Pourquoi n'a-t-on jamais imputé ces gains sur les pertes ? Un amendement pourrait le prévoir car le système actuel favorise l'irresponsabilité. Les milliards d'euros qui nous manquent pour les dotations sont là !
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - Bravo !
M. Michel Bouvard . - Très bien !
M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général . - On parle ici de collectivités de tailles très diverses. Certaines ont profité de la situation en toute connaissance de cause.
En tant que président de conseil départemental, on m'avait proposé des emprunts structurés, que j'avais refusés. Les collectivités territoriales qui disposent de conseils extérieurs et de services financiers doivent assumer les conséquences de leurs décisions.
Les gains que ces collectivités ont réalisés dans la phase initiale sont trop souvent oubliés. Ne mettons pas tout le monde dans le même panier.
M. Maurice Vincent , rapporteur spécial . - S'agissant des nouvelles activités de la SFIL, j'y suis favorable car l'économie française manque d'un moyen de refinancer les grands contrats à l'exportation. La signature de la CAFFIL permettra de disposer d'un refinancement peu coûteux, susceptible d'améliorer la compétitivité de notre pays. La question est de savoir si cette activité va décoller - la SFIL affirme que oui - et si l'organisation qui sera mise en place sera assez rigoureuse.
S'agissant de la Caisse des dépôts, je rappelle qu'elle ne prend aucun risque en capital car elle a des actions préférentielles. S'il devient indispensable de procéder à une augmentation de capital, l'État sera le seul concerné. L'unique question concerne la ligne de crédit de 10 milliards d'euros - la Caisse des dépôts souhaiterait d'ailleurs la voir s'éteindre au plus vite.
Le renforcement du fonds de soutien sera financé à 50 % par les banques et à 50 % par des crédits budgétaires.
S'agissant de la parité entre l'euro et le franc suisse, il est impossible d'évaluer son évolution future. Nous sommes plongés dans un univers spéculatif à notre corps défendant. La position du Gouvernement consiste à encourager les collectivités territoriales à sortir au plus vite pour ne pas prendre le risque d'une nouvelle évolution défavorable de la parité. L'État, aujourd'hui, arrête la course à la spéculation.
M. Philippe Dallier . - Il est grand temps !
M. Maurice Vincent , rapporteur spécial . - Je l'avais demandé dès 2008, ce qui aurait permis d'économiser plusieurs milliards d'euros.
S'agissant de la responsabilité des collectivités territoriales, il est évident que certaines ont consciemment souscrit des emprunts structurés. La question est de savoir combien sont fautives parmi les 900 collectivités. Personne ne peut le dire. Même les plus grandes collectivités - je sais que c'est une opinion minoritaire - étaient en situation d'asymétrie d'information face aux banques. Je vous ai trouvé très sévères avec les collectivités territoriales, que j'aurais plutôt tendance à soutenir.
L'amendement proposé par Jean-Claude Boulard me semble inutile car les gains réalisés sont très faibles comparés aux pertes et pourraient même ne pas couvrir les frais administratifs liés à un tel système. Si l'amendement se justifie sur le plan moral, il me semble qu'il faut se placer sur le plan de l'efficacité.
Concernant le coût du sauvetage de Dexia pour la Belgique, il peut aujourd'hui être estimé à 6,9 milliards d'euros - 4 milliards d'euros pour le rachat initial et 2,9 milliards d'euros pour la recapitalisation en 2012. Le coût total pour la France et la Belgique s'élève donc à 20 milliards d'euros.
Mme Michèle André , présidente . - Pour répondre à Michel Bouvard, je vous indique que je suis en discussion avec la Caisse des dépôts et consignations pour fixer la date d'une prochaine audition de ses dirigeants.
La commission des finances a donné acte de sa communication à M. Maurice Vincent et en a autorisé la publication sous la forme d'un rapport d'information.