II. LE FINANCEMENT DES PARTIS POLITIQUES, UNE RÉGULATION EN VOIE DE CHANGER DE DIMENSION, UN FINANCEMENT PUBLIC STAGNANT ET HYPERCONCENTRÉ
L'encadrement de la vie financière des partis politiques a été nettement renforcé depuis la loi fondatrice n° 88-227 du 11 mars 1988.
Cette dernière a ouvert la faculté d'accorder un financement public aux partis politiques, innovation devant répondre à un double objectif : celui d'assurer le financement des expressions démocratiques dans leur diversité, sur le modèle du recours au financement public pour financer des « biens » collectifs envers lesquels l'on constate des défaillances de marché ; celui de réduire la dépendance des partis envers des financeurs privés.
Du fait de l'instauration d'un financement public, sans complètement aligner les partis politiques sur d'autres personnes morales, les obligations comptables des partis destinataires de l'aide publique ont alors fait l'objet d'une série de précisions, appelées à se renforcer au fur et à mesure de l'identification de brèches dans le dispositif initial.
De fait, l'encadrement financier des partis politiques s'est progressivement enrichi de nouvelles règles substantielles destinées à renforcer la prévention des composantes financières d'éventuelles atteintes au pluralisme politique, mais aussi de liens de dépendance à l'égard des financeurs des partis politiques.
À son tour, ce processus a engendré de nouvelles règles procédurales destinées à conforter la portée des règles de fond sur lesquelles il a débouché.
Si le processus de renforcement de l'encadrement financier des partis politiques a été progressif, ce n'est pas seulement à la progressivité de l'apprentissage des difficultés techniques à résoudre pour aboutir à un système efficace qu'il faut l'attribuer.
Il faut encore tenir compte d'une dialectique, plus irrégulière, entre la préoccupation de conserver aux partis politiques leur liberté, consacrée par la Constitution, et celle de préserver la confiance de l'opinion publique, indispensable au maintien de leur capacité à assurer leur contribution à la vie démocratique du pays.
La conciliation entre ces objectifs a suivi une tendance consistant à davantage pondérer le second, les préventions attachées à la première préoccupation perdant peu à peu de leur force sans pour autant que cette préoccupation essentielle soit altérée.
|
Les partis politiques, des personnes morales
bénéficiant d'une reconnaissance éminente de rang
constitutionnel, une identité juridique plus floue
Quand l'inspirateur de la V ème République n'avait pas coutume de les louanger à l'excès, il a tenu à ce que la Constitution, entérinant une réalité politique majeure depuis la Révolution Française, consacre les partis politiques. C'est ainsi que, dans sa version d'origine, l'article 4 de la Constitution énonce que : « Les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage. Ils se forment et exercent leur activité librement. Ils doivent respecter les principes de la souveraineté nationale et de la démocratie ». En dépit de cette consécration, on ne peut que constater que ni la Constitution, ni la loi n'ont défini de façon précise la notion de parti politique. Que les partis et groupements politiques concourent à l'expression du suffrage est une chose, qu'ils soient seuls à assumer cette fonction en est une autre. Dès lors, il est difficile de s'attacher à la Constitution pour aboutir à une identification spécifique des partis politiques. Et, pourtant, les partis politiques sont spécifiquement concernés par des dispositions qui entourent leur existence de personne morale, de sorte qu'une identification des partis politiques s'impose. Dans ces conditions, il est revenu aux jurisprudences du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État le soin de découvrir les critères d'identification des partis politiques. Conformément à un habitus identifié de longue date pour ce qui concerne la Conseil d'État 38 ( * ) mais extensible au Conseil constitutionnel, les clarifications jurisprudentielles sont intervenus pour résoudre le problème pratique de la portée des dispositions substantielles applicables aux partis politiques, en particulier du point de vue du financement de ces entités. C'est ainsi par référence aux dispositions législatives encadrant les conditions d'organisation et de fonctionnement des partis politiques, soit à partir d'un droit positif et non d'une conception abstraite de l'identité des partis politiques, que la jurisprudence a considéré, en particulier par référence à la loi 88-227 du 11 mars 1988, qu'est un parti politique, une personne morale qui s'est assigné un but politique et qui : - a bénéficié de l'aide publique prévue aux articles 8 et 9 de cette même loi ou a régulièrement désigné un mandataire financier; - a, ainsi, déposé des comptes certifiés auprès de la CNCCFP. Les conditions consacrées par la jurisprudence paraissent ne pas avoir le même sens. La poursuite d'un but politique et le bénéfice du financement public ou la désignation d'un mandataire financier semblent avoir un sens positif, par lequel une personne morale acquière la qualité de parti politique au sens de la loi de 1988. Le manquement au dépôt de comptes certifiés paraît, de son côté, avoir un sens négatif, de relégation du parti politique à une autre identité, insusceptible de permettre d'accéder au régime financier réservé aux partis politiques. Les modalités d'identification des partis politiques présentent quelques faiblesses au regard de l'extension qui leur sont données mais aussi au regard des justifications du financement public. On ne s'attardera guère ici sur le premier point sinon pour mettre en évidence une question rarement envisagée, celle de savoir si l'absence de respect de ses obligations légales par un parti lui fait perdre la qualité de parti politique. La réponse à cette interrogation n'est pas évidente. Que l'on considère certains aspects des sanctions applicables en cas de manquements (le retour à un régime de contrôle ordinaire aux associations faisant appel à la générosité publique, celui de la cour des comptes) ou certains autres (la non automaticité de la privation du financement public, soumise à l'appréciation de la CNCCFP), l'on inclinera à considérer que les critères découverts par les juridictions sont suivis par des effets juridiques substantiels et pratiques relatifs à la qualité de l'organisme ou, au contraire, que ces critères ne débouchent que sur la formulation de normes plus ou moins régulatrices, aux suites pratiques peu palpables. Quant au second problème envisagé, il est peu douteux que l'absence d'un objet propre aux partis politiques susceptibles d'en structurer l'identité dans l'état actuel de leur définition juridique représente une faiblesse pour la justification d'un financement public qui serait mieux assurée s'il était juridiquement possible de lier le financement en question à la production spécifique aux organismes en bénéficiant d'un bien public. En bref, comme toujours lorsque des définitions dessinant des cercles sont en cause, il manque un ancrage finaliste à la détermination du champ des partis politiques. Des conséquences pratiques en découlent : le cercle définitoire est aussi un cercle fortement plastique, dont les propriétés élastiques se manifestent par l'expansion du nombre des partis politiques et par la création de partis politiques n'ayant qu'une ambition très indirecte de « concourir à l'expression du suffrage » . Cette situation n'est pas satisfaisante et elle peut même être considérée comme juridiquement fort contestable, dans la mesure où le Conseil Constitutionnel dans sa décision 89-271 du 11 janvier 1990 a semblé subordonner l'octroi d'une aide de l'État aux partis politiques à leur contribution à l'expression du suffrage. Qu'il soit difficile et même délicat, compte tenu de la reconnaissance éminente dont ils bénéficient à juste titre dans une démocratie qui se veut vivante, de surmonter ces faiblesses et les problèmes qui s'ensuivent est trop prouvé par l'histoire légistique pour qu'on songe à formuler des recommandations positives dans un rapport de contrôle budgétaire. Cependant, certaines clarifications pourraient être judicieuses. |
Les attributions confiées à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques concernant les partis politiques s'inscrivent dans le cadre de cette évolution.
Dans ce domaine, il n'est pas excessif de juger, comme, d'ailleurs, elle y invite elle-même dans la présentation de ses compétences envers les partis politiques, avec cependant des nuances, que la CNCCFP exerce des missions affectées de limitations destinées à prévenir de sa part toute forme d'intrusion dans la vie interne des partis.
|
Extrait du 11 ème rapport de la CNCCFP (année 2008) N'ayant pas d'accès direct aux comptes des partis ni aux pièces justificatives qui les accompagnent, la commission ne peut être considérée comme le « juge des comptes » des partis politiques. C'est aux commissaires aux comptes que la loi a confié la charge d'examiner et de viser ces comptes selon les règles et les méthodes professionnelles en vigueur. Toutefois, de par son rôle de contrôle sur les mandataires et celui de dépositaire unique de l'ensemble des comptes des formations politiques, elle dispose de fait sur une part importante des recettes des partis d'une capacité de contrôle que n'ont pas matériellement les commissaires aux comptes. C'est donc nécessairement d'une action coordonnée entre la commission et les commissaires aux comptes que peut résulter une amélioration de la transparence financière des comptes des partis politiques. La commission doit s'assurer que les vérifications les plus importantes ont bien été effectuées, notamment celles concernant le périmètre des comptes d'ensemble et l'absence de financement par des personnes morales. Elle doit aussi soumettre à sa propre appréciation critique les conséquences qui sont tirées par les commissaires aux comptes de leur examen. Elle peut considérer qu'une observation ou une réserve, bien que n'ayant pas entraîné un refus de visa, n'en altère pas moins la régularité du compte : il lui appartient alors d'en tirer les conséquences prévues par la loi.... Si la règlementation mise en place à partir de 1988 a fait progresser de façon très appréciable la transparence du financement des partis politiques, le législateur a entendu concilier l'objectif de transparence avec les principes constitutionnels qui garantissent aux partis le droit de se former et d'agir librement. En conséquence aucun encadrement n'a été prévu pour leurs dépenses ». |
En particulier, lui est a priori déniée toute compétence pouvant aboutir à un jugement d'opportunité, qui viendrait interférer avec l'autonomie revendiquée avec force, et avec raison, par les formations politiques.
Pour autant, l'entrée en scène de la thématique de la confiance n'est pas sans portée. Elle invite les formations politiques à accorder leur vie interne avec les exigences de leur milieu. L'image projetée sur ce dernier n'est plus une question « arbitrable ».
Il est utile d'observer que le processus d'encadrement financier de la vie des partis politiques, processus reposant sur des normes techniques, s'est accompagné d'un « choc de transparence », qui est allé au-delà de la « transparence technique » nécessaire à l'application des normes mentionnées et peut ainsi être considéré comme un choc de « transparence civique ».
Cette dernière composante de la progression de la transparence appelle une certaine vigilance. Les aspirations en ce domaine ne doivent évidemment pas être négligées. Pour autant, elles ne sauraient se voir reconnaître une portée absolutiste sans grand danger pour la vie démocratique.
Il faut donc en prendre l'acceptable, tout l'acceptable, et en rejeter l'inacceptable, tout l'inacceptable, parmi quoi figure trop souvent la culture du soupçon infondé 39 ( * ) , sinon par son objectif de jeter l'opprobre sur l'adversaire.
Au demeurant, c'est bien parce que les choix collectifs ont de plus en plus tendu à donner ses prolongements au premier de ces impératifs que le second peut être affirmé en pleine légitimité et doit être défendu avec une totale résolution.
Dans ce contexte, les dernières modifications substantielles apportées dans le domaine de la régulation financière des partis politiques paraissent appelées à se traduire par une modification de la nature des missions exercées par la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques , modification que cette dernière doit être en mesure de pleinement assumer.
Mais il faut ajouter d'autres observations relatives au financement public lui-même.
Le pluralisme et la préoccupation d'obvier aux expédients contestés par lesquels a pu être assuré le financement des partis politiques a justifié la création d'un financement public des partis politiques .
Dans ce domaine, il apparaît que des progrès doivent être accomplis afin de mieux respecter les objectifs du financement public .
Une question préalable développée ici pour contribuer à la réflexion doit être évoquée : celle de l'adaptation des partis politiques aux réalités nouvelles de la vie politique et, partant, de l'adéquation entre le financement public des partis politiques et les défis auxquels les partis politiques sont de plus en plus confrontés.
Le financement des partis politiques repose largement, voire principalement, sur des concours publics 40 ( * ) , dès lors qu'aux financements directs apportés par les crédits budgétaires inscrits au programme 232 de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » l'on ajoute les concours publics indirects accordés aux personnes effectuant des dons ou acquittant des cotisations d'adhérents aux partis politiques sur la base d'une réduction d'impôt.
Le financement public sur crédits budgétaires , malgré les modifications apportées dans le temps à sa clef de répartition, bénéficie à un petit nombre de partis politiques du fait des conditions de son attribution. Il est également très concentré, notamment en raison des propriétés du mode de suffrage. Sensible aux variations de l'opinion publique, il survalorise les performances aux élections générales et néglige l'ancrage des partis politiques dans le temps et dans l'espace. Il peut connaître une volatilité certaine, qui, à l'image des résultats en sièges résultant des opérations électorales, amplifie plus ou moins l'influence des partis sur l'électorat telle qu'elle peut être mesurée par le décompte des votes.
Le financement public indirect tenant à l'avantage fiscal est plus extensif, les formations politiques en bénéficiant se trouvant nettement plus nombreuses. Mais, il est également concentré à sa manière, du fait du mécanisme appliqué à l'allègement d'impôt. Ce dernier mériterait d'être révisé afin d'assurer un traitement plus équitable aux contributeurs citoyens.
Les financements publics des partis politiques peuvent être taris par la CNCCFP dans l'exercice de sa mission de contrôle des comptes des partis politiques qui mobilise une partie des moyens budgétés au programme 232 de la mission AGTE au bénéfice de la commission.
Au-delà des prolongements donnés en pratique à cette faculté de sanction, c'est bien la nature de la mission accomplie par la CNCCFP qui appelle des interrogations au regard de sa définition et des moyens dégagés pour la conduire à bien.
A. UN ENCADREMENT LÉGISLATIF DU FINANCEMENT DES CAMPAGNES ÉLECTORALES ALLANT SE RENFORÇANT
La loi n° 88-227 du 11 mars 1988 avait encadré certaines opérations financières des partis et groupements politiques. A l'expérience, elle est apparue incomplète, la CNCCFP ayant au fil de son existence concouru de plus en plus à identifier les voies de progrès dans un contexte de resserrement des exigences portées par la régulation financière de la vie des partis politiques.
Depuis l'adoption de la loi en 1988, différentes lois sont ainsi venues renforcer l'encadrement de la vie financière des partis politiques.
1. La structuration de la fonction financière dans les partis politiques
Certaines règles portent sur l'organisation de la fonction financière dans les partis.
Ainsi en va-t-il :
- de la désignation d'un mandataire financier pour le recueil des fonds , mandataire qui est soit une association de financement, soit une personne physique (article 11 de la loi) ;
- de la déclaration écrite par le parti politique à la préfecture de son siège du nom de la personne physique, dénommée mandataire financier, qu'il choisit, accompagnée de l'accord exprès de la personne désignée et qui doit préciser la circonscription territoriale à l'intérieur de laquelle le mandataire financier exerce ses activités ;
- de l'obligation faite au mandataire financier d'ouvrir un compte bancaire ou postal unique pour y déposer tous les dons reçus en vue du financement du parti politique ;
- de l'obligation de tenir une comptabilité retraçant tant les comptes du parti ou groupement politique que ceux de tous les organismes, sociétés ou entreprises dans lesquels le parti ou groupement détient la moitié du capital social ou des sièges de l'organe d'administration ou exerce un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion .
Ces différentes obligations sont assorties de dispositifs de contrôle.
Les associations de financement doivent être agréées . L'agrément est publié au Journal officiel.
L'agrément en qualité d'association de financement d'un parti politique est donné par la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques sous réserve de la limitation de l'objet social de l'association au seul financement d'un parti politique et de la conformité de ses statuts aux dispositions législatives.
Les statuts d'une association agréée en qualité d'association de financement d'un parti politique doivent comporter :
1°) la définition de la circonscription territoriale à l'intérieur de laquelle l'association exerce ses activités ;
2°) l'engagement d'ouvrir un compte bancaire ou postal unique pour y déposer tous les dons reçus en vue du financement d'un parti politique.
D'autres règles portent sur les comptes des partis politiques .
Les comptes des partis ou groupements politiques doivent être arrêtés chaque année, être certifiés par un ou deux commissaires aux comptes et déposés dans le premier semestre de l'année suivant celle de l'exercice à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques qui assure leur publication sommaire au Journal officiel de la République française.
Si la commission constate un manquement aux obligations ainsi prévues, le parti ou groupement politique perd le droit, pour l'année suivante, au bénéfice du financement public des partis politiques.
2. L'encadrement du financement des partis politiques
Sur le fond, la réglementation financière des partis politiques porte exclusivement sur leurs ressources .
Les seules limites concernant leurs dépenses proviennent de règles qui ne sont pas propres aux partis politiques, notamment de celles qui encadrent les frais engagés par les candidats aux élections politiques. Au demeurant, sous cet angle, les interventions des partis politiques sont nettement moins contraintes que pour d'autres parties prenantes. Ainsi, les partis politiques échappent à la prohibition des concours aux candidats formulée à l'encontre des personnes morales.
En ce qui concerne les modalités de financement des partis politiques , il convient de mentionner les dispositifs suivants.
L'article 11-4 de la loi du 11 mars 1988 dispose que les personnes morales, à l'exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent contribuer au financement des partis ou groupements politiques , ni en consentant des dons, sous quelque forme que ce soit , à leurs associations de financement ou à leurs mandataires financiers, ni en leur fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués.
Il est encore prévu qu'aucune association de financement ou aucun mandataire financier d'un parti politique ne peut recevoir, directement ou indirectement, des contributions ou aides matérielles d'un État étranger ou d'une personne morale de droit étranger .
Quant aux dons consentis par des personnes physiques - qui doivent être dûment identifiées - à une ou plusieurs associations agréées en qualité d'association de financement ou à un ou plusieurs mandataires financiers d'un même parti politique, ils ne peuvent annuellement excéder 7 500 euros 41 ( * ) .
La loi prévoit certains dispositifs pratiques destinés à ménager la confidentialité de certains dons .
Ainsi, l'association de financement ou le mandataire financier délivre au donateur un reçu dont un décret en Conseil d'État fixe les conditions d'établissement et d'utilisation étant précisé que ce décret détermine également les modalités selon lesquelles les reçus délivrés pour les dons d'un montant égal ou inférieur à 3 000 euros consentis par les personnes physiques ne mentionnent pas la dénomination du parti ou groupement bénéficiaire .
Tout don de plus de 150 euros consenti à une association de financement ou à un mandataire financier d'un parti politique doit être versé, à titre définitif et sans contrepartie, soit par chèque, soit par virement, prélèvement automatique ou carte bancaire.
S'agissant des opérations d'emprunt et de prêt, elles doivent désormais figurer dans des annexes des comptes arrêtés par ces organismes avec la mention des montants, des conditions de ces opérations, et de l'identité des prêteurs.
Quant aux prêts accordés aux partis politiques par des personnes physiques , ils font l'objet d'un encadrement destiné à prévenir le maquillage d'un don en prêt.
Le décret du 28 décembre 2017 pris pour l'application de la loi n° 2017- 1339 dispose ainsi que :
« les partis ou groupements politiques peuvent emprunter auprès de personnes physiques à un taux compris entre zéro et le taux d'intérêt légal en vigueur au moment du consentement des prêts. Le taux d'intérêt légal est celui applicable aux créances des personnes physiques n'agissant pas pour des besoins professionnels. Ces prêts sont consentis aux conditions suivantes : 1° La durée de chaque prêt est inférieure ou égale à 24 mois ; 2° Le montant total dû par chaque parti ou groupement politique dans le cadre des prêts consentis par les personnes physiques est inférieur ou égal à 15 000 euros ».
En ce qui concerne les cotisations des adhérents, si elles ne sont pas plafonnées 42 ( * ) , elles peuvent être requalifiées en dons si elles dépassent les montants prévus par les statuts de la formation politique.
Ces règles ont été sécurisées ces dernières années par de nouvelles dispositions tendant à renforcer les obligations comptables des partis politiques.
La loi n° 2017-286 du 6 mars 2017 issue d'une proposition de loi déposée au Sénat par Alain Anziani et plusieurs de ses collègues, tout en apportant un certain assouplissement à la contrainte de certification des comptes des partis, a souhaité renforcer l'information sur certaines opérations . Il en va ainsi pour les opérations d'emprunt et de prêt des partis politiques , mais également pour les relations financières avec des candidats aux élections lorsque ceux-ci sont tenus d'établir un compte de campagne .
En ce qui concerne les relations financières entre les partis politiques et les candidats aux élections tenus d'établir un compte de campagne, les flux financiers correspondants doivent également être décrits dans des annexes aux comptes des partis .
Il s'agit ici des comptes déposés à la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Cette dernière est chargée d'assurer une publication des opérations ainsi mentionnées . Mais, l'article 8 de la loi qui porte ces nouvelles obligations en nuance la portée.
Il dispose en effet que lors de la publication des comptes, la commission « indique les montants consolidés des emprunts souscrits » répartis par catégorie de prêteurs, par types de prêts et par pays d'établissement ou de résidence des prêteurs ainsi que l'identité des prêteurs, mais seulement lorsque ceux-ci sont des personnes morales 43 ( * ) . Quant aux flux financiers entre les partis et les candidats seuls sont visés les flux financiers nets.
* 38 « ... la discussion y était parfaitement libre, sans apparat, sans prétentions oratoires, mais sérieuse, profonde, variée, détaillée, obstinée, savante à la fois et pratique », F Guizot « Mémoires pour servir à l'histoire de mon temps ».
* 39 On peut à ce propos utilement se référer à « l'horloge de Russel », parabole par laquelle le scientifique gallois illustra les ravages pour la science des « opinions » purement hypothétiques dès lors qu'elles restent invérifiées expérimentalement.
* 40 Il existe évidemment des nuances individuelles.
* 41 15 000 euros pour un foyer fiscal.
* 42 Les cotisations sont, en revanche, soumises aux plafonnements de l'avantage fiscal ménagé par l'article 200 du code général des impôts (vois infra).
* 43 Cette réglementation peut poser des difficultés dès lors que se rencontrent des structures juridiques pour lesquelles la qualification de « personne morale » est incertaine. Ainsi des trusts.