B. LES MISSIONS TRADITIONNELLEMENT « LIMITÉES » DE LA COMMISSION NATIONALE DES COMPTES DE CAMPAGNE ET DES FINANCEMENTS POLITIQUES MAIS...
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Principales missions de la commission nationale des
comptes de campagne
En ce qui concerne les partis politiques , la commission est chargée des missions administratives suivantes tendant à : - constater le respect des obligations légales des partis politiques prévues à l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique ; - demander aux partis politiques, le cas échéant, communication de toutes les pièces comptables et de tous les justificatifs nécessaires au bon accomplissement de sa mission de contrôle ; - assurer la publication des comptes des partis au Journal officiel de la République française ; - indiquer lors de la publication des comptes, les montants consolidés des emprunts souscrits, répartis par catégories de prêteurs et types de prêts, ainsi que l'identité des prêteurs personnes morales et les flux financiers nets avec les candidats (cette disposition étant appelée à s'appliquer à compter du premier exercice des partis ou groupements politiques ouvert postérieurement au 31 décembre 2017) ; - donner ou retirer l'agrément aux associations de financement des partis ; - assurer la gestion des reçus destinés aux mandataires des partis politiques ; - vérifier lors de l'examen des justificatifs de recettes des mandataires l'absence d'irrégularité au regard de la loi du 11 mars 1988 ; - vérifier lors de l'examen de la liste des donateurs et cotisants le respect des montants autorisés pour le versement des dons et cotisations aux partis politiques ; - authentifier sur demande des agents des impôts les justificatifs permettant d'obtenir un avantage fiscal et communiquer à l'administration fiscale les infractions relevées au titre du financement de la vie politique. La commission est tenue par d'autres obligations , qu'elles s'inscrivent dans un cadre général, comme celui de l'article 40 du code de procédure pénale, ou qu'elles soient plus spécifiques. Ainsi, la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques authentifie, sur demande des agents des impôts, les justificatifs des dons prévus à l'article L. 52-8 du code électoral dont le contribuable demande la déduction de son imposition et à l'article 11-4 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988. La commission communique à l'administration des impôts les infractions qu'elle relève en ce qui concerne la déductibilité des dons prévus. Les pouvoirs de sanction de la commission sont a priori très significatifs. En cas de méconnaissance des obligations comptables des partis, constatée par la CNCCFP (absence de dépôt des comptes dans le délai légal, comptes non certifiés, comptes ayant fait l'objet d'un refus de certification par les commissaires aux comptes, etc.), plusieurs sanctions, éventuellement cumulatives, sont prévues : - le parti perd le droit, pour l'année suivante, au bénéfice de l'aide publique (en particulier, un parlementaire ne peut plus s'y rattacher) ; - le parti perd le droit de financer une campagne électorale ou un autre parti politique ; - le parti redevient en quelque sorte une association de droit commun et se retrouve soumis au contrôle de la Cour des comptes et à la réglementation des associations subventionnées, en application de l'article 10 de la loi du 11 mars 1988 ; - les dons et cotisations à son profit ne peuvent, à compter de l'année suivante, ouvrir droit à réduction d'impôt, ce qui revient à pénaliser le donateur et donc indirectement le parti ; - la CNCCFP peut également retirer l'agrément de l'association de financement, aboutissant à priver le parti de la possibilité de recevoir tout don. Cependant, cette incidence ne vaut que jusqu'à la désignation d'un nouveau mandataire financier. |
Le rôle de la commission consiste à vérifier le respect des règles énoncées ci-dessus et à en assurer la sanction.
Globalement, les rapports de la commission sont l'occasion pour elle de souligner la dimension « formelle » des compétences qui lui sont attribuées.
La jurisprudence administrative tend à conforter cette appréciation.
Cependant, les évolutions récentes des règles appliquées au financement des partis politiques sont susceptibles de modifier les équilibres selon lesquels s'agencent les travaux de la commission.
Les rapports de la commission restituent sa compréhension des contrôles dont elle est chargée au regard des règles financières des partis politiques.
S'en détache l'inspiration principalement comptable des contrôles , qu'il s'agisse des règles comptables, ce qui n'a rien que de logique, mais aussi des règles de fond exposées plus haut.
Ainsi, la commission indique exercer d'abord un contrôle formel de l'obligation de dépôt .
Il inclut le contrôle des délais de dépôt (six mois après la fin de l'exercice), mais aussi des conditions de certification des comptes déposés par les commissaires aux comptes.
Dans sa vérification de la mise en oeuvre de la double certification des comptes , la commission indique s'assurer de l'indépendance effective des commissaires aux comptes missionnés par les partis. Le cas échéant, elle saisit le Haut conseil du commissariat aux comptes.
La commission exerce par ailleurs un contrôle de la cohérence des comptes déposés. C'est dans ce cadre qu'elle s'assure du respect des règles de fond du financement des formations politiques. Selon la présentation qu'elle en fait, la commission se livre alors à une double vérification, de cohérence interne des comptes et de cohérence externe.
Ces contrôles peuvent présenter quelques difficultés dans la mesure où la temporalité des présentations comptables sur la base desquelles ils s'opèrent peut être marquée par une certaine arythmie.
Il est par ailleurs sans doute parfois difficile pour la commission de se faire tenir les pièces comptables nécessaires.
La jurisprudence administrative conduit à poser des limites à la portée du contrôle de cohérence exercé par la commission.
Dans un arrêt du 9 juin 2010 Cap sur l'avenir 13 , le Conseil d'État a ainsi estimé, à partir du rappel que le contrôle exercé par la commission sur les partis politiques est strictement encadré par les dispositions de l'article 11-7 de la loi du 11 mars 1988, que la commission ne peut donner à ce contrôle une extension dépassant l'objet de tout contrôle de comptabilité, à savoir la vérification que les comptes donnent une image fidèle de la situation des organismes soumis à obligation comptable .
Qui plus est le Conseil d'État a jugé que le contrôle exercé par la commission devait se borner à celui des incohérences telles que les comptes soumis à elle puissent être jugés irréguliers .
C'est introduire un critère de malfaçon manifeste des comptes dans le champ des contrôles de cohérence exercés par la commission.
Néanmoins, l'évolution de l'encadrement des opérations financières des partis politiques est susceptible de conduire à un renforcement des contrôles dont la commission est chargée.
Les sanctions mises en oeuvre par la commission prennent deux extensions principales, résultant de l'exclusion du champ d'application de la loi du 11 mars 1988 : d'une part, la privation de financement public et du statut particulier d'exemption du contrôle ordinaire des associations bénéficiaires d'aides publiques, qui est prononcée par la commission ; d'autre part, l'interdiction faite aux partis et groupements sanctionnés de participer au financement de campagnes électorales ou d'un autre groupement politique.
Cette dernière sanction découle de la jurisprudence administrative. Dans son arrêt du 30 octobre 1996 Élection municipale de Fos-sur-Mer , le Conseil d'État a décidé que la qualité de parti politique ne pouvait être conservée qu'aux groupements relevant des articles 8 à 10 de la loi de mars 1988 et s'étant soumis aux prescriptions des articles 11 à 11-7 de la même loi (les prescriptions comptables) .
Cette appréciation est toutefois limitée à la considération des partis au sens de l'article L 52-8 du code électoral, qui fait exception au principe de prohibition des dons des personnes morales aux candidats aux élections en réservant le cas des partis politiques.
En outre, le bénéfice de l'article 200 du code général des impôts est retiré aux cotisants et donateurs des partis sanctionnés.
Les sanctions prévues ont par ailleurs été renforcées dans leur acception pénale.
L'article 11-9 de la loi du 11 mars 1988 telle que modifiée par la loi n° 2017-1539 du 15 septembre 2017 dispose ainsi que le fait de ne pas communiquer, de sa propre initiative ou sur la demande de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, les informations qu'un parti ou groupement politique est tenu de communiquer à cette dernière en application de l'article 11-3-1, du quatrième alinéa de l'article 11-4 et du II de l'article 11-7 est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende tandis que le fait pour un dirigeant de droit ou de fait d'un parti ou groupement politique de ne pas déposer les comptes du parti ou groupement qu'il dirige dans les conditions fixées à l'article 11-7 est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende.