ANNEXE :
LE FPIC
EN RÉGION ÎLE-DE-FRANCE
I. L'ARTICULATION NÉCESSAIRE DU FPIC AVEC LE FONDS DE SOLIDARITÉ DES COMMUNES DE LA RÉGION D'ÎLE-DE-FRANCE (FSRIF)
A. LE FSRIF : UN INSTRUMENT DE PÉRÉQUATION HORIZONTALE DOTÉ DE 350 MILLIONS D'EUROS
Le fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France (FSRIF) a été créé en 1991 en réponse au constat des écarts de richesses très importants sur ce territoire. Il est aujourd'hui régi par les articles L. 2531-12 à L. 2531-16 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Il s'agit d'un mécanisme de péréquation horizontale antérieur au FPIC et dont les ressources sont fixées à 350 millions d'euros depuis 1 er janvier 2020.
Évolution des ressources du FPIC et du FSRIF depuis 2012
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat
Le FSRIF diffère du FPIC sur un point fondamental, puisque la répartition s'opère dans ce cadre au niveau des communes , y compris à l'intérieur de la métropole du grand Paris (MGP), et non des ensembles intercommunaux.
Il est par ailleurs à noter que cette répartition est soumise à l'avis d'un comité d'élus de la région 23 ( * ) .
Les modalités de fonctionnement du FSRIF sont pour le reste relativement proches de celles du FPIC.
En effet, sont éligibles à une contribution au titre du FSRIF les communes dont le potentiel financier par habitant est supérieur au potentiel financier moyen par habitant de la région. Le calcul du prélèvement se fonde, comme pour le FPIC, sur un indice synthétique reposant sur un critère de ressource fondé sur le potentiel financier (80 % de l'indice) et un critère de charges fondé sur le revenu moyen par habitant (20 % de l'indice). La contribution est plafonnée à 11 % des ressources réelles de fonctionnement des communes. Divers mécanismes d'exonérations 24 ( * ) ou d'abattement 25 ( * ) sont en outre prévus.
Ensuite, sont éligibles à un reversement au titre du FSRIF les communes de plus de 5 000 habitants dont l'indice synthétique de référence est supérieur à la médiane régionale. Cet indice est composé :
- du rapport entre le potentiel financier moyen par habitant de la région et celui de la commune (50 % de l'indice) ;
- du rapport entre la proportion de logements sociaux dans l'ensemble des logements de la commune et la proportion moyenne régionale (25 % de l'indice) ;
- du rapport entre le revenu moyen par habitant au niveau régional et communal (25 % de l'indice).
Comme pour le FPIC, on relève ainsi que les critères de charges occupent une place plus importante pour la détermination du reversement que pour celle du prélèvement. Afin de concentrer le bénéfice des attributions au titre du fonds sur les communes les plus en difficulté, un coefficient multiplicateur (allant de 4 à 0,5) est calculé en fonction du rang de la commune déterminé à partir du classement par ordre décroissant de valeur des indices synthétiques des communes éligibles au reversement. Des mécanismes de garanties s'appliquent également 26 ( * ) .
En 2021 :
- 143 communes sont contributrices (dont 137 sont contributrices nettes) ;
- 186 communes sont bénéficiaires (dont 185 sont bénéficiaires nettes).
B. UNE ARTICULATION NÉCESSAIRE ENTRE LE FPIC ET LE FSRIF, QUI N'EST TOUTEFOIS PAS EXEMPTE DE LIMITES
Comme cela est rappelé dans le présent rapport, le FSRIF intervient à plusieurs niveaux dans le fonctionnement du FPIC :
- le potentiel financier agrégé (PFIA) des ensembles intercommunaux et communes isolées de la région d'Île-de-France est le cas échéant majoré ou minoré par les contributions ou les reversements au titre du FSRIF des communes du territoire ;
- le plafonnement du prélèvement de l'ensemble intercommunal à 14 % de ses ressources fiscales agrégées s'applique au cumul des prélèvements opérés aux titres du FPIC l'année considérée et du FSRIF l'année précédente ;
- les prélèvements au titre du FPIC des communes d'Île-de-France sont le cas échéant minorés de la contribution au titre du FSRIF l'année précédente. Cette dérogation n'est pas applicable aux communes de la métropole du Grand Paris (MGP).
Ce dispositif de déduction des contributions au titre du FSRIF de la contribution au titre du FPIC peut s'avérer problématique . En effet, cette déduction ne bénéficie qu'à la commune, sans modifier le montant dû par l'ensemble intercommunal, de telle sorte que c'est l'EPCI qui doit assumer la charge du « manque à gagner ». En 2021, 101 communes sont concernées par ce mécanisme de minoration. Pour 52 d'entre elles, l'application de ce mécanisme conduit même à une annulation de leur contribution de droit commun et à un report total de cette contribution au niveau de l'EPCI 27 ( * ) .
Le dispositif revêt donc un caractère anti-redistributif puisque les communes qui en bénéficient le plus sont les plus grosses contributrices au FSRIF, et partant les plus riches, et ce au détriment de l'EPCI, dont la richesse reflète celle de l'ensemble des communes membres. La mobilisation des modalités de répartitions libres du FPIC - par ailleurs préconisée par le présent rapport - et qui est au demeurant encore insuffisante en Île-de-France (voir infra ), se justifierait pleinement dans les territoires franciliens de façon à limiter au moins partiellement ces effets anti-redistributifs. Dans la pratique, il convient cependant d'admettre qu'il peut être difficile pour les communes les plus petites ou les moins riches, qui sont ainsi les plus susceptibles de pâtir du dispositif, de peser en ce sens sur les délibérations de l'intercommunalité. De telles évolutions supposent donc l'existence au niveau local d'une volonté politique partagée avec les communes les plus riches de renforcer la solidarité financière sur le territoire intercommunal.
II. LES ENSEMBLES INTERCOMMUNAUX DE LA MÉTROPOLE DU GRAND PARIS CONTRIBUENT FORTEMENT AU FPIC, CE QUI SE JUSTIFIE PAR LEUR RICHESSE IMPORTANTE
Les ensembles intercommunaux de la métropole du Grand Paris (MGP) assument une part considérable du financement du FPIC.
À l'exception de l'établissement public territorial (EPT) Grand Paris - Grand Est 28 ( * ) , tous les territoires composant la métropole, soit 10 EPT et une commune isolée, sont contributeurs au titre du FPIC en 2020 et 8 d'entre eux (7 EPT et Paris) sont contributeurs nets. En particulier, tous les territoires des Hauts-de-Seine et du Val-de-Marne sont contributeurs nets.
Cela s'explique notamment par le fait que la MGP, qui représente environ 10 % de la population française, concentre une partie importante du PFIA national (environ 16,5 %) et que le revenu par habitant (20 947 euros) y est très supérieur à la moyenne nationale (15 082 euros). En 2020, le territoire de la MGP représente approximativement 35 % de la contribution nationale au titre du FPIC pour un montant total de 347 millions d'euros (et ne perçoit dans le même temps que 36,7 millions d'euros, soit 4 % du montant total reversé). Ce montant prélevé est cependant à relativiser dans la mesure où il ne représente en moyenne que 4 % des ressources fiscales agrégées (RFA) de ces territoires .
FPIC du territoire de la MGP par rapport à la France entière
(en millions d'euros et en pourcentage)
|
PFIA |
Revenu |
Montant prélevé |
Montant reversé |
|
|
Territoire de la MGP |
12,4 |
148,9 |
347,3 |
36,7 |
|
Part du territoire de la MGP / France entière |
16 % |
15 % |
35 % |
4 % |
Source : Rapport du Gouvernement au Parlement relatif au FPIC, 2020
Dans le détail :
- la Ville de Paris contribue à elle seule à hauteur de 183,2 millions d'euros ;
- les quatre établissements publics territoriaux des Hauts-de-Seine contribuent au FPIC à hauteur de 121 millions d'euros, ce qui représente 5,1 % de leurs RFA. Parmi eux, l'EPT Paris Ouest La Défense est celui qui contribue le plus avec un montant de prélèvement de 64,9 millions d'euros
- les trois EPT du département du Val-de-Marne contribuent au titre du FPIC à hauteur de 28,1 millions d'euros en 2020. Le prélèvement net moyen représente 1,6 % de leurs RFA.
Les deux seuls territoires concernées par le mécanisme de plafonnement de la contribution cumulée aux titres du FPIC et du FSRIF se trouvent au sein de la MGP : la Ville de Paris et l'EPT Paris Ouest La Défense . En 2020, le coût global du dispositif plafonnement, correspondant à la différence entre le montant de prélèvement spontané de ces deux territoires et le montant finalement acquitté par eux, est de 41,4 millions d'euros.
Il est par ailleurs à noter que, conformément à l'article L. 5219-8 du CGCT, la répartition interne du FPIC dans les EPT s'opère selon des modalités dérogatoires traduisant les particularités du schéma de financement de la MGP, qui se caractérise par des flux financiers croisés multiples et largement gelées depuis 2015, faute d'évolution du schéma institutionnel.
III. LE RECOURS À DES MODALITÉS DE RÉPARTITIONS INTERNES LIBRES EST ENCORE LIMITÉ EN ÎLE-DE-FRANCE
La répartition interne du FPIC a constitué un point d'intérêt majeur pour les rapporteurs spéciaux dans le cadre de leurs travaux. Or, force est de constater que l'utilisation des modalités de répartitions libres est encore limitée en Île-de-France. Peu de ces ensembles intercommunaux ne se sont emparés de cet outil comme d'un réel levier de solidarité communautaire tenant compte des charges réelles supportées par les communes et les EPCI.
Ainsi, d'après les informations transmises aux rapporteurs spéciaux, l'intégralité des ensembles intercommunaux de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne ont opté pour une répartition selon les modalités de droit commun en 2020.
La situation est plus contrastée pour les autres départements. À titre d'exemple, si cinq des dix ensembles intercommunaux du département des Yvelines ont opté pour une répartition libre en 2020, cela s'est fait soit au profit d'une simplification par rapport au droit commun (deux EI ont fait le choix d'un prélèvement supporté intégralement par l'EPCI et un EI a fait le choix d'une prise en charge à 2/3 par l'EPCI et à 1/3 par les communes), soit au profit d'une répartition ne faisant pas appel aux critères de charges (un EI a fait le choix d'une prise en charge du prélèvement à 15 % par l'EPCI, le solde étant réparti entre les communes au prorata de leurs potentiels financiers), soit au profit d'une reconduction à l'identique du prélèvement supporté par les communes en 2019, le reste étant supporté par l'EPCI.
En Seine-et-Marne également, deux ensembles intercommunaux ont fait le choix d'une répartition dérogatoire libre.
Dans les Hauts-de-Seine , deux ensembles intercommunaux ont fait le choix d'une répartition dérogatoire libre, dont un ayant fait appel à un critère relativement innovant : celui de l'excédent de la section de fonctionnement du compte administratif de l'année N-1 de ses communes.
* 23 Ce comité comprend : le président du conseil régional d'Île-de-France ; les présidents des conseils départementaux de la région d'Île-de-France ; le maire de Paris ; trois présidents d'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) élus par le collège des présidents d'EPCI de la région d'Île-de-France à la représentation proportionnelle au plus fort reste ; treize maires élus par le collège des maires de la région d'Île-de-France à la représentation proportionnelle au plus fort reste.
* 24 Les communes contributrices au FSRIF et ayant été classées parmi les 150 premières communes éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) au sein de la strate démographique des communes de 10 000 habitants et plus au titre de l'année précédente bénéficient d'une exonération de contribution au FSRIF.
* 25 Les communes nouvellement contributrices au FSRIF bénéficient d'un abattement de 50 % la première année ; les communes dont la contribution spontanée est supérieure à 125 % du montant prélevé l'année précédente bénéficient d'un abattement de 50 % sur la différence entre le prélèvement spontané et le prélèvement de l'année précédente majoré de 25% ; en cas de progression des ressources du fonds, le montant supplémentaire prélevé sur une commune ne peut être supérieur à 50% de l'augmentation du fonds.
* 26 Une commune éligible au reversement au titre du FSRIF et qui bénéficiait déjà d'un reversement en 2011 ne peut voir son attribution diminuer de plus de 10 % par rapport à 2011. En outre, toute commune qui devient inéligible perçoit 50 % du montant de l'attribution perçue l'année précédente.
* 27 Source : DGCL, Note d'information du 5 juillet 2021 relative au fonds de solidarité des communes de la région d'Ile-de-France (FSRIF) pour l'exercice 2021.
* 28 Conformément à l'article L. 5219-8 du CGCT, le FPIC est réparti de manière dérogatoire au sein de la métropole du Grand Paris où les établissements publics territoriaux constituent les ensembles intercommunaux.