F. L'ACCOMPAGNEMENT DES COLLECTIVITÉS
1. Des témoignages positifs sur certaines structures locales
La mission d'information a reçu des témoignages encourageants sur la qualité de l'accompagnement dont ont bénéficié certaines collectivités dans leur démarche de rénovation, confirmant l'intérêt de structures mises en place au niveau local :
- « L'ensemble de nos bâtiments scolaires ont été rénovés en 2017 et 2018. Nous avons bénéficié d'un accompagnement financier important grâce aux soutiens techniques apportés à la fois par l'Agence Technique Départementale 71, le Parc du Morvan et la Sous-Préfecture. Grâce à ces appuis, nous avons bénéficié de précieux conseils également sur la partie technique pour la rénovation de nos bâtiments et notamment pour tout ce qui concerne l'isolation, l'eau chaude sanitaire solaire... » ;
- « Le Syndicat des énergies de la région lyonnaise a mis en place un dispositif de préfinancement ainsi qu'un dispositif pour aider à l'obtention des subventions. » ;
- « Le Sdec (syndicat départemental des énergies) dans le département de la Creuse joue parfaitement le rôle d'accompagnateur des collectivités : réalisation des diagnostics, appui administratif (marchés publics, demandes de financements...), appui technique (analyses des besoins, des offres...), appui financier (subventions) » ;
- « Nous avons été très bien conseillés par le CEP de notre EPCI, qui a pris du temps pour nous donner les informations nécessaires. C'est une très bonne aide. Les communes voisines partagent mon avis. » ;
- « Sur la Métropole grenobloise, c'est l'ALEC, l'outil mis à disposition des communes. Nous en sommes très satisfaits, leurs diagnostics sont pertinents. »
2. Les structures d'accompagnement fréquemment citées
Un certain nombre de réponses font état de travaux entrepris par la commune elle-même, notamment lorsque des compétences existent au sein du conseil municipal : « tout seuls comme des grands », « aucun accompagnement »...
Lorsque des structures sont citées, il s'agit le plus souvent des institutions suivantes : ALEC, ADEME, bureaux d'études, « entreprises locales », CAUE, cabinets privés (« AMO spécialisé dans les écoles qui travaille dans la région et a de bonnes références »).
Certains témoignages mentionnent aussi le soutien de la sous-préfecture.
En ce qui concerne les structures locales citées de manière positive (entre autres exemples : « Les bonnes pratiques à ma connaissance, c'est l'accompagnement du SDEC - syndicat départemental de l'énergie pour le département du Calvados »), on note la mention récurrente des syndicats départementaux de l'énergie (Calvados, Allier, Côte d'or, Creuse, Oise, Savoie...) ; des parcs naturels (Parc naturel de l'Avesnois ; Parc naturel régional du Luberon ; Parc du Morvan) ; des agences de l'eau, d'agences techniques départementales, d'agences d'ingénierie départementales (Corrèze ingénierie, ADICA - Agence départementale d'ingénierie pour les collectivités de l'Aisne-, FIA - Finistère ingénierie assistance...) et, enfin, des autres collectivités (départements, régions, EPCI, communautés de communes, pays).
On note la rareté des réponses (deux seulement) mentionnant le recours à la Caisse des dépôts et la Banque des territoires (« Nous avons été fortement intéressés par le projet 1 000 écoles de la Banque des territoires, mais a priori il n'y a pas de réelles aides ») ou à un CEE ; la même remarque vaut pour le CEREMA et l'ANCT.
Lorsque les collectivités recourent à plusieurs structures d'accompagnement, les formules suivantes sont citées :
Cabinet d'ingénierie et SDE
CEP et architecte
CEP et région
Cabinet d'architectes et bureau d'études
Syndicat départemental de l'énergie + ADEME
ALEC, ADEME et CEP
CEP, architecte et bureau d'études thermiques
ADEME + CEP + Cabinet d'étude
CEP et économe de flux avec la participation de l'ADEME
Cabinets d'études + ADEME
« Cabinet d'architecte, bureau d'études spécialisé, service environnement de la commune, société d'économie mixte de la ville »
CAUE et agence technique départementale
Économes de flux, CEP, cabinets d'études, architectes, ALEC
ADHUME du Puy-de-Dôme et Conseil départemental
Agence départementale d'ingénierie territoriale du Puy-de-Dôme et ADHUME
France rénov, ADEME et FNCCR
CEP puis audit dans un accord-cadre avec la FNCCR
S'agissant des CEP, une réponse souline la nécessité de « consolider » leur rôle et d'« assurer leur portage financier », rappelant qu'ils sont « financés par l'ADEME jusqu'en 2023 ».
L'ADEME est diversement appréciée : « difficulté à identifier un interlocuteur, avons fini par abandonner à force d'être réorientés continuellement vers de nouveaux interlocuteurs » ; « L'ADEME est inaccessible, seule l'EPCI a pu nous aider avec notre MO » ; « Les conditions des organismes comme l'ADEME sont trop contraignantes, changent tout le temps. Ces organismes ont leurs règles et ne sont pas à l'écoute de nos besoins ».
La même remarque vaut, dans une moindre mesure, pour :
- les ALEC : « Nous en sommes satisfaits, leurs diagnostics sont pertinents » ; « Bon : économes de flux mutualisés avec l'EPCI ; mauvais : tous les acteurs externes, et notamment les ALEC et autres conseillers en rénovation énergétique » ;
- et les bureaux d'études, dont la compétence est parfois mise en cause par des témoignages évoquant « des projets de plus en plus coûteux, avec des chargés d'étude et des maîtres d'oeuvre dont la seule préoccupation est d'ordre financière, sans aucun accompagnement correct des élus » et attirant l'attention de la mission d'information sur « les études de faisabilité dans le domaine thermique des bâtiments, bien souvent réalisée par des bureaux d'études qui ont peu de compétence opérationnelles et dont les propositions ne sont pas applicables dans la réalité ». À l'inverse un autre témoignage appelle les communes à s'appuyer sur des « bureaux d'études privés efficaces et performants ».
Divers témoignages soulignent au titre des bonnes pratiques la mutualisation avec les intercommunalités : « S'appuyer sur les syndicats de l'énergie et les intercommunalités : autrement dit là où il y a de l'expertise et de des compétences techniques, à même d'accompagner les collectivités, notamment petites, dans leur transition énergétique ».
Une collectivité appelle en matière de bâtiments scolaires à l'édition d'un « guide de bonnes pratiques, notamment pour l'utilisation des matériaux impactant la qualité de l'air ».
Enfin, de rares réponses regrettent que l'éducation nationale ne soit pas aux côtés des communes pour conduire ces travaux : « L'intervention d'un spécialiste de l'éducation nationale serait de bon conseil » ; « Peu de moyens engagés par l'éducation nationale pour informer et aider les communes à la mise en oeuvre des recommandations qui varient d'un secteur du rectorat à un autre » ; « difficultés pour prendre contact avec l'éducation nationale ».
3. L'organisation de l'accompagnement en question : trop de guichets, beaucoup de conseils, des exigences opérationnelles parfois insuffisantes
Certaines réponses soulignent le nombre trop important de guichets disponibles : « On se trouve isolé devant les multiples guichets, interlocuteurs et financeurs (subventions et prêts) » ; « Il y a suffisamment d'interlocuteurs » ; « trop d'interlocuteurs et pas assez de financements » ; « difficultés à trouver le bon interlocuteur technique pour être bien conseillé et prioriser les actions ».
Des élus mettent en cause l'efficacité de ces trop nombreux interlocuteurs : « Des conseils à foisons, des préconisations, des aides pas vraiment » ; « Nous n'aurions pas pu faire ces travaux en faisant intervenir tout ce beau monde qui en général conseille mais n'assume pas le coût de leurs préconisations ».
Dans cet esprit, certains insistent sur la difficulté de prendre une décision face à des avis différents et contradictoires : « Sur les bâtis très anciens (1930) les experts ne sont pas d'accord sur ce qu'il convient de faire, certains disent d'isoler par l'extérieur, d'autres par l'intérieur, ne font pas la même proposition de matériaux isolants, et de plus les ABF ne sont pas d'accord pour modifier l'aspect extérieur du bâti. Nous sommes très démunis et ne savons pas finalement quelle est la meilleure solution ! Sans compter le prix, près de 1 millions d'euros pour un bâtiment comportant six classes ! ».
D'autres élus, appelant à une clarification du rôle des interlocuteurs, concluent à la pertinence d'un guichet unique.
4. Des critiques partagées sur l'accompagnement financier et l'attribution des subventions
De nombreuses réponses sont négatives à l'égard des aides et des démarches nécessaires pour en bénéficier, soulignant d'importantes difficultés en matière de pilotage budgétaire des projets de rénovation.
Parmi les critiques les plus fréquentes, on peut citer :
- la difficulté de respecter les critères de performance énergétique auxquelles sont subordonnées ces aides et appellent à arrêter « de demander des chiffrages sur les gains de performance énergétique précis attendus, ce qui rallonge encore les dossiers et est très compliqué à calculer quand c'est une rénovation partielle » ;
- le coût que représente la part des travaux autofinancés pour les communes : « financer rien que 20% des travaux pour une rénovation complète revient très cher pour une petite commune » ;
- l'insuffisance des aides : « aide de l'État ridicule par rapport au montant des travaux entrepris » ;
- les incertitudes sur le montant des subventions : « les subventions n'étant pas forcément garanties, il est difficile de prévoir le réel reste à charge de la commune sur un projet à engager. C'est aussi un frein non négligeable dans les prises de décision » ;
- l'opacité des critères d'attribution de ces subventions : « Avant nous avions un pourcentage précis sur l'intervention de l'État dans chaque domaine, aujourd'hui on nous indique sur la DETR des pourcentages de 20 à 60 % au bon vouloir du préfet sans plus de précisions sur quelle base sont calculées ces aides » ;
- l'impossibilité d'anticiper « la part exacte des aides de l'État », ce qui empêche de présenter un plan de financement ;
- une certaine perplexité sur les critères de la DETR et du fonds vert : « Nous avons déposé une DETR pour la transition énergétique des bâtiments communaux (dont les bâtiments scolaires) et du stade municipal. Les services de l'état nous ont demandé de basculer cette demande en demande de FONDS VERT. Nous avons sollicité le FONDS VERT pour la rénovation énergétique des bâtiments publics locaux pour 25 762€ et on nous demande une étude pour compléter notre demande (qui n'était pas nécessaire pour la DETR) qui va nous coûter 8 000€. Les études et les diagnostics représentent des sommes importantes pour les petites communes » ;
- les difficultés à « coordonner les aides (DETR, CD19, Fonds verts) avec les possibilités budgétaires de la collectivité » ;
- les contraintes liées aux délais : « les délais imposés par l'UE (sont) impossibles à tenir » pour bénéficier d'aides européennes ;
- la temporalité liée aux appels à projets : « (Il faudrait) surtout aller plus vite en donnant des réponses aux demandes au moins quatre fois par an et non une fois par an » ; « arrêter les appels à projets (...) qui mobilisent beaucoup de monde pour des résultats longs à obtenir (...) inaccessibles à la plupart des petites collectivités » ;
- l'« incompatibilité des délais entre le vote des budgets, les dates de dépôt des dossiers, les réponses des financeurs et le démarrage souhaité des travaux, les travaux n'étant possibles que pendant les vacances scolaires (juillet/août) ! ».
Des élus demandent ainsi régulièrement une meilleure information sur les aides mobilisables, condition de l'amélioration du dispositif d'accompagnement des collectivités territoriales, ainsi qu'une prise en compte, dans le traitement des dossiers, des contraintes de calendrier des collectivités : « dépendant des subventions en situation professionnelle tendue, nous aimerions obtenir des réponses des institutionnels plus rapides (région surtout, département) » ; La lenteur du traitement des dossiers de subventions par la région « met fortement en péril le financement des projets et, de fait, la trésorerie des collectivités qui sont dépendantes de ces aides ». On notera que cette critique n'est pas réservée aux subventions de l'État, mais concerne aussi les régions.
5. Des démarches trop complexes pour accéder aux subventions : « parcours du combattant », « usine à gaz »
De nombreux élus critiquent la complexité du parcours des collectivités souhaitant bénéficier d'une subvention pour rénover leur bâti scolaire.
Les subventions recherchées sont diverses : DETR, DSIL, Fonds verts, auxquels s'ajoutent les financements mis en place par les départements et régions.
Or la complexité des démarches à entreprendre pour accéder à ces subventions est régulièrement mentionnée : « Le Fonds vert est d'une complexité extraordinaire » ; « Des subventions sont proposées par l'État, la Région et le département, mais les dossiers à établir sont un véritable parcours du combattant ! Et il faut rédiger un dossier particulier pour chaque demande ! Ainsi, pour changer les lampadaires et les équiper avec des ampoules LED doit-on fournir, entre autres choses, le bilan thermique de la commune. Le coût pour mandater un cabinet d'études qui pourrait l'établir devrait être de 4 000€ pour une subvention espérée, mais hypothétique, de 6 000€ ».
« Tout est trop long : études, architecte, permis, subventions, calcul du reste à charge, appel d'offres, chantier, surcoût lors de la rénovation, révision de prix... Il faudrait dès le début avoir la certitude du reste à charge, mais en terme de rénovation c'est rarement possible. Il faudrait que les subventions soient versées rapidement et facilement pour ne pas impacter la trésorerie de la commune ».
6. Un appel à simplifier ces démarches
Certaines réponses suggèrent l'allègement des démarches (« il faudrait un cahier des charges unique pour les subventions ») ; l'amélioration de l'information des élus par l'élaboration de « fiches claires et détaillées de quelle subvention pour quel type de travaux et indiquer l'interlocuteur, les taux accordés, si cumulable avec d'autres financements pour permettre aux petites collectivités de s'y retrouver pour préparer un éventuel projet, et non s'engager à tort dans un projet pour lequel, finalement, elles n'auront pas d'aides financières de l'État ».
Une logique de guichet unique ou de guichet d'entrée simplifié est régulièrement mentionnée pour améliorer le dispositif : « Nous nous débrouillons seuls, sans approche globale et concertée : à quand un grand service public d'aide à la transformation énergétique, simple et rapide ? » ; « J'avais espoir que le CRTE (contrat de relance et de transition écologique) puisse, à terme, faire office de guichet unique. Espoir déçu... »
Certains élus expriment toutefois des réticences si cette formule doit revenir à « limiter les aides » ou à « créer une couche administrative supplémentaire qui au final va nous compliquer la tâche ou ralentir les processus ».
Une collectivité appelle à la mise en place d'« une seule porte d'entrée, avec des diagnostics gratuits et un état des lieux permettant aux collectivités de faire des choix et de savoir l'investissement nécessaire et les subventions possibles » ; une autre estime « judicieux que l'on puisse identifier un interlocuteur (institution) unique pour la mise à niveau de nos établissement scolaires, qui puisse nous orienter sur les accompagnements accessibles en fonction des projets ».
Un autre témoignage suggère, plutôt que de créer un guichet unique, de « simplifier toutes les procédures (exigences quant aux diagnostics préalables, dossiers de demande de financement, etc...). Le lancement du Fonds Vert est un exemple d'actualité : la communication a été large et bien faite, mais que de complexité et d'exigences pour le montage des dossiers... »
7. Les effets pervers des aides
Certaines réponses font état d'interrogations sur les critères d'attribution de certaines aides : « Cette année, notre projet de réfection-isolation toiture ne semble pas éligible au Fonds Vert par non-atteinte de l'objectif de 30 % d'économies = les communes "vertueuses" qui ont anticipé et étalé les dépenses se trouvent pénalisées... »
Dans le même esprit, un témoignage salue l'effort effectué en faveur de Marseille, tout en notant que celui-ci est rendu nécessaire par « un choix politique de sous-investissement chronique » dans une ville « qui n'a rien fait pour ses écoles pendant des années », alors que les « villes vertueuses (...) qui investissent massivement (...) ne sont pas encouragées »272(*). Dans cette logique, l'auteur de la réponse suggère que l'État verse une part du budget d'investissement des villes en faveur du bâti scolaire : cet abondement serait « fléché sur la rénovation énergétique des écoles » « avec un contrat clair et simple », ce qui garantirait une « prime » aux villes qui ont fait le choix d'investir dans leurs écoles et constituerait une « forme de justice pour éviter ce sentiment que seuls les "mauvais élèves" sont aidés massivement ».
« Les subventions sont conditionnées à des taux de réduction de consommation trop importants » (30 % pour le fonds vert), ce qui pénalise les communes qui ont régulièrement investi dans la maîtrise de l'énergie : « dans le cadre du fonds vert, nous ne sommes pas éligibles, car nous n'avons pas 30 % d'économie à réaliser... nous sommes vertueux et donc perdants pour continuer à investir ».
En outre, les aides sont difficiles à obtenir pour du bâti neuf, ce qui ne semble pas compréhensible : « Les subventions sont orientées en grande majorité vers les rénovations. Mais quand ces dernières sont impossibles à réaliser, difficile de trouver des aides suffisantes pour un bâtiment neuf, même si ce dernier est éco-responsable » ; « Aujourd'hui, la majorité des financements (fonds verts, DETR, ...) sont orientés sur la rénovation de l'existant et difficiles d'accès pour de la construction neuve. Sauf qu'avec 180 élèves dans 8 classes, dans un bâtiment où il est nécessaire de refaire l'isolation, le chauffage, l'électricité, le désamiantage..., il serait plus intelligent au titre des finances publiques de réaliser un bâtiment neuf. Or les fonds verts sont refusés sur ce type d'opération ! ».
8. Le rôle de l'État diversement apprécié
Certaines réponses témoignent d'une demande d'implication plus affirmée de l'État et appellent à une mobilisation plus importante de celui-ci en faveur de la rénovation des écoles : « Face aux besoins de toutes les communes (en matière de rénovation énergétique des écoles), il faudrait que ces actions soient réalisées en coordination avec l'État, plutôt que commune par commune ».
Certains appellent à la mise en place d'un grand plan ambitieux assorti de financements adéquats.
L'engagement auquel des élus aspirent est d'ordre économique (« On doit atteindre les 80 % de financement systématiquement »), administratif (on rejoint la question de l'accompagnement : « Mieux équiper les préfectures et sous-préfectures en personnes pouvant nous accompagner directement dans l'élaboration de nos projets sans passer par des structures tierces ») et s'inscrire dans une stratégie globale ambitieuse (« Ces dossiers traînent, nous rénovons par petites touches, mais la France doit se doter d'écoles modernes, bien isolées, avec des cours végétalisées garantissant un cadre agréable aux enfants. Mettons l'argent dans ces politiques plutôt que dans des tablettes numériques qui sont caduques au bout de 3 ans. Je pense donc qu'il faut un plan : GUICHET UNIQUE + POLITIQUE DE RENOVATION AMBITIEUSE + SUBVENTIONS ET AVANCE DE TRESORERIE »).
Plus rarement, certains élus, s'interrogeant sur les compétences des collectivités territoriales en matière de bâti scolaire, estimeraient souhaitable de confier à l'État les responsabilités que la décentralisation a transférées aux communes : « Franchement, pourquoi c'est aux collectivités locales de supporter les frais des bâtiments scolaires et pas au ministère de l'éducation nationale ? Pourquoi doit-on acheter les fournitures pour les professeurs et pas l'éducation nationale ? Finalement c'est plus facile de ne pas avoir d'école dans sa commune ! ».
Dans un esprit similaire, un élu commente les conséquences, en termes d'inégalités, des compétences attribuées aux collectivités territoriales en matière de bâti scolaire : « Il est urgent de mettre nos écoles aux normes pour garantir l'éducation de nos élèves. Le ministère de l'éducation est en retard sur tout (lycée, collège, école). Cette compétence nous a été attribuée, mais cela prend trop de temps et surtout de grandes inégalités existent ».
Cette aspiration à un engagement plus fort de l'État n'est toutefois pas unanimement partagée : « Si l'État savait faire, ça se saurait ! ». Dans cet esprit, l'aspiration à un guichet unique en matière d'accompagnement des communes ne serait pas le bienvenu si cette organisation était confiée à l'État « ou à un organisme de l'État ».
* 272 Cette réponse fait le lien entre le financement de la rénovation du bâti scolaire et l'aide aux repas à un euro à la cantine ou la scolarisation précoce : « les villes qui le font déjà n'ont pas été aidées ».