II. FACILITER L'ENGAGEMENT DANS LE MANDAT MUNICIPAL
Par ses travaux et en particulier la consultation des maires et le sondage citoyen, la mission a souhaité prendre la mesure de la crise de la démocratie locale que traverse notre pays. Dresser ce constat, comme elle l'a fait dans la première partie de ce rapport, n'a toutefois de sens que pour travailler aux propositions concrètes qui permettront d'apporter des réponses à la crise des vocations municipales.
L'horizon d'action est proche : c'est le prochain renouvellement général des conseils municipaux prévu en 2026. Pour y parvenir, des voies doivent être explorées : il faut, d'une part, faciliter l'exercice des mandats municipaux afin de permettre à une diversité de profils d'y participer et, d'autre part, mieux protéger le maire et les élus municipaux dans l'exercice de leur mandat.
L'ampleur de la tâche ne doit néanmoins pas constituer une excuse à l'attentisme. La mission souhaite ainsi insister sur la nécessité de conforter, par un ensemble de mesures concrètes et pragmatiques, les conditions de l'engagement des citoyens au service de leur commune.
A. UNE NÉCESSITÉ : SANS REMETTRE EN CAUSE LE PRINCIPE DU BÉNÉVOLAT, FACILITER L'EXERCICE DES MANDATS MUNICIPAUX
1. Préserver la conception française du mandat local et de la démocratie locale : des élus bénévoles et engagés, et perçus comme tels par leurs concitoyens
La conception française de la démocratie locale et du mandat de maire peut être résumée par la phrase de Montaigne qui indiquait que « c'est une charge qui doit sembler d'autant plus belle qu'elle n'a ni loyer, ni gain autre que l'honneur de son exécution »220(*). Alors qu'émergent des questionnements de plus en plus prégnants sur les conditions matérielles d'exercice du mandat, la mission souhaite réaffirmer son attachement à cette conception française de la démocratie, dont le principe continue de présider à celui des mandats municipaux actuels.
Le principe de gratuité du mandat a ainsi été appliqué aux mandats locaux par la loi municipale du 5 avril 1884, dont l'article 74 est aujourd'hui codifié, dans une formulation inchangée, à l'article L. 2123-17 du CGCT qui prévoit que « les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites ». Le juge administratif l'a d'ailleurs rappelé de façon constante en insistant sur la « gratuité absolue du mandat »221(*).
Toutefois, dès l'institution de ce principe de gratuité, des aménagements ont été admis par le législateur, en particulier par la mise en place d'un régime d'indemnisation des frais afférents au mandat municipal222(*). En complément, un régime indemnitaire propre aux élus a été mis en place et progressivement renforcé par le législateur. En effet, des indemnités de fonctions qui ne sont « ni un salaire, ni un traitement ni une rémunération quelconque » (circulaire 15 avril 1992) sont venues compléter le régime de remboursements ponctuels de certaines dépenses engagées en raison du mandat (notamment les frais de déplacement ou de séjour et certains frais de bouche) pour certains maires ou adjoints. Ainsi que le chiffrait le rapporteur et Françoise Gatel, co-rapporteur, lors de l'examen du projet de loi « Engagement et proximité », « sur les 550 000 élus municipaux, 190 000 bénéficient toutefois d'une indemnité de fonction, destinée à compenser les charges inhérentes à leur mandat »223(*). Ainsi, en application des articles L. 2123-40 à L. 2123-24-1 du CGCT, un tiers des élus municipaux perçoivent aujourd'hui une indemnité de fonction.
D'autres aménagements sont venus ensuite tempérer le principe de gratuité du mandat municipal et ont trait spécifiquement à la conciliation de l'activité professionnelle avec le mandat municipal. Ainsi en est-il de l'institution d'un crédit d'heures alloués aux élus locaux salariés afin de disposer de temps pour administrer leur collectivité ou participer aux réunions de celles-ci.
Pour résumer, le régime applicable aux titulaires d'un mandat municipal exécutif ou d'un mandat de maire leur permet de bénéficier du remboursement des frais engagés, de la perception d'indemnités, de garanties financières et du bénéfice d'une protection sociale spécifique.
Néanmoins, malgré les aménagements, le principe de gratuité du mandat irrigue toujours le statut des élus, notamment municipaux, et continue de produire des effets juridiques. Une jurisprudence administrative constante impose ainsi que « le versement d'une somme à un élu municipal en raison de ses fonctions ne [puisse] être opéré que sur le fondement d'une disposition législative expresse »224(*). Autre conséquence juridique majeure de la gratuité du mandat : l'absence de toute situation ou tout rapport de subordination entre l'élu municipal et un tiers employeur. Une proposition de loi de Pierre-Yves Collombat, dont Mathieu Darnaud était rapporteur, sur l'application aux élus du régime du salariat et des conditions indemnitaires afférentes, avait été rejetée par le Sénat, suivant en cela sa commission lois qui y avait vu un « changement de paradigme [qui] ne para[issait] pas justifié [considérant] que le principe du bénévolat des élus locaux devait être conservé »225(*).
Le rapporteur demeure à cet égard convaincu que la fonction d'élu local, en particulier municipal, n'est pas un métier.
Ajoutons que très peu d'élus municipaux vivent effectivement et uniquement de leurs activités ou mandats politiques.
S'engager dans la voie d'une professionnalisation, voire une salarisation, battrait en brèche le principe d'unicité des mandats, en instaurant une différence de nature entre des élus professionnels-salariés, car titulaires de mandats devant être exercés à temps plein et ne vivant que de ce mandat et d'autres bénévoles car conciliant leur vie professionnelle et leur mandat.
Plus fondamentalement, à l'heure où la confiance de nos concitoyens dans leurs représentants est à un niveau particulièrement bas, la gratuité du mandat est une garantie du caractère désintéressé de l'engagement local. En effet, dans le sondage lancé par la mission, les citoyens perçoivent favorablement l'engagement et le bénévolat des élus qui sont gages d'une confiance en leur action. Ainsi, 57 % des sondés déclarent que « l'engagement » décrit le mieux la fonction de maire dont 36 % en première réponse, nettement devant le « service public » (respectivement 36 % puis 20 %) et « l'action » (respectivement 31 % puis 12 %).
En conséquence, la remise en question de la gratuité des mandats locaux doit, aux yeux du rapporteur, être écartée, comme étrangère aux attentes des élus locaux et des citoyens.
Le principe de la gratuité du mandat étant conservé, l'on ne peut néanmoins rester sourd aux revendications légitimes des élus quant à l'amélioration des conditions matérielles de l'exercice de leur mandat, rendu plus nécessaire par l'aggravation des contraintes qui pèsent sur eux.
Face à ces évolutions, la mission estime donc, à rebours des appels à la professionnalisation des élus qui bouleverserait la conception solidement ancrée historiquement et reconnue comme telle par les citoyens d'un mandat local bénévole et gratuit, que l'exercice du mandat doit être simplifié - permettant à chacun de pouvoir l'exercer, y compris sans disposer de compétences particulières en la matière ab initio - et accompagné en améliorant ses conditions matérielles d'exercice. Dans cet esprit, il convient de mettre les élus en situation de vivre leur engagement sans sacrifier pour autant leur vie personnelle, tout en répondant aux exigences qui s'attachent à leur position singulière. À cette fin, deux conditions sont requises : d'une part, une meilleure reconnaissance de l'engagement municipal et, d'autre part, une protection effective et efficace des élus au cours de leur mandat.
2. Reconnaître l'engagement municipal à sa juste valeur
Reconnaître l'engagement municipal à sa juste valeur, c'est reconnaître le juste besoin de compensation des dépenses et sujétions inhérentes à l'exercice par les élus locaux de la charge publique à laquelle ils ont été élus. La question du montant des indemnités, qui servent ce but, mérite donc d'être posée.
Le régime indemnitaire des élus
communaux :
des évolutions résultant des lois de
décentralisation
Comme l'ont mis en évidence Josiane Costes, Bernard Delcros et Charles Guené au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation226(*), « les modalités d'application du régime indemnitaire ont profondément évolué ces trente dernières années, au fur et à mesure des progrès de la décentralisation ».
Ils soulignaient ainsi cinq évolutions majeures :
- au début des années 1990, la clarification et la codification, dans le code général des collectivités territoriales, des taux plafonds et des règles de cumul régissant les modalités de calcul des indemnités de fonction ;
- au tournant des années 2000, l'indemnisation des élus intercommunaux ;
- au cours des années 2000, la diversification des indemnités, celles- ci ne visant plus simplement à compenser de manière uniforme les frais engagés par les élus locaux, mais également à couvrir certaines charges spécifiques comme les frais de garde d'enfant ou d'assistance aux personnes âgées ou en situation de handicap ;
- dans les années 2010 la reconnaissance de la possibilité pour certaines grandes collectivités de moduler les indemnités de fonction de leurs membres en fonction de leur participation à certaines réunions ou à majorer l'indemnité des exécutifs, d'une part, et l'application croissante aux indemnités de fonction des règles fiscales et sociales s'inscrivant dans le droit commun, d'autre part.
Aujourd'hui, le régime indemnitaire des élus communaux obéit à une double règle :
- certains élus communaux bénéficient de droit d'une indemnité, en application des articles L. 2123-23 à L. 2123-24-1 du CGCT : les maires, les adjoints au maire et les conseillers municipaux des communes de plus de 100 000 habitants ;
- pour tous les autres, une indemnité peut leur être versée, en application de l'article L. 2123-24-1 précité, dans la limite de l'enveloppe indemnitaire globale.
Les indemnités, fixées par une délibération du conseil municipal dans les trois mois de l'élection, doivent respecter des taux plafonds déterminés par le législateur, fixés en référence au montant du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique.
Pour prendre en compte les spécificités inhérentes à l'exercice d'un mandat sur des territoires diversifiés, le législateur a également admis des facultés de majoration des indemnités de fonction des élus municipaux liées tant à la typologie des communes (communes sinistrées, communes classées, station de tourisme, communes attributaires de la dotation de solidarité urbaine), qu'à leur situation administrative (communes chefs-lieux d'arrondissement ou de département) ou encore à leur progression démographique.
En 2020, la loi « Engagement et proximité » a, à l'initiative du Sénat, revalorisé l'indemnité brute des maires pour les trois premières strates démographiques de communes de, respectivement, 50 %, 30% et 20 %.
La revalorisation du point de la fonction publique au 1er juillet 2022227(*) a conduit à une augmentation automatique de l'indemnité maximale brute.
Tableau comparatif des indemnités maximales des maires
|
Population (habitants) |
Indemnité brute (en €) |
Indemnité brute (en €) |
Indemnité brute (en €) |
|
Moins de 500 |
661 |
991 |
1 026 |
|
De 500 à 999 |
1 205 |
1 567 |
1 622 |
|
De 1 000 à 3 499 |
1 672 |
2 006 |
2 077 |
|
De 3 500 à 9 999 |
2 139 |
2 139 |
2 214 |
|
De 10 000 à 19 999 |
2 528 |
2 528 |
2 616 |
|
De 20 000 à 49 999 |
3 500 |
3 500 |
3 622 |
|
De 50 000 à 99 999 |
4 278 |
4 278 |
4 428 |
|
100 000 et plus |
5 639 |
5 639 |
5 837 |
Source : mission d'après les données de la DGCL
Corrigée de l'inflation sur la période considérée228(*), la progression suite à cette dernière revalorisation est toutefois négative, à -1 %. La prochaine revalorisation de 1,5 % au 1er juillet 2023, annoncée par le ministre chargé de la fonction publique, Stanislas Guerini, ne compensera pas ce léger décrochage.
Néanmoins, les élus locaux expriment régulièrement des critiques à l'encontre du régime d'indemnisation qui leur est applicable. Ainsi, nombreux sont les élus qui déplorent l'insuffisance du montant des indemnisations en comparaison des charges toujours croissantes qui, dans un contexte de technicisation et complexification, résultent du mandat.
Ainsi, selon le rapporteur, il est nécessaire d'engager une réflexion sur la revalorisation du montant des indemnités des élus communaux, afin notamment d'examiner si elle doit au moins suivre l'inflation ou si des décisions plus fortes doivent être prises pour pallier le découragement de ces élus, en particulier dans les communes rurales, et mieux reconnaître le temps qu'ils consacrent à leur mandat.
En complément et à titre subsidiaire, la mission propose de procéder à quelques ajustements des modalités de calcul des indemnités allouées aux élus municipaux par délibération du conseil municipal et aux conseillers communautaires, d'une part, en élevant les taux maximaux enserrant le calcul du régime indemnitaire des élus siégeant au bureau des communautés de communes sans disposer d'attributions exécutives (présidence ou vice-présidence) et, d'autre part, en permettant aux communes de définir le volume des indemnités allouées au maire et aux adjoints à partir du nombre théorique maximal d'adjoints susceptibles d'être désignés et non plus en fonction du nombre réel d'adjoints. Ainsi, lorsque le nombre maximal ne sera pas atteint, il serait possible de répartir le surplus entre les adjoints et des conseillers municipaux délégués.
Proposition n° 6 : Faciliter l'exercice des mandats locaux en reconnaissant à sa juste valeur l'engagement municipal et en s'adaptant à la diversité des profils des élus.
Sous-proposition n° 1 : Lancer une réflexion sur la revalorisation des indemnités de fonction
Relevant de la même logique de reconnaissance de l'engagement des élus dans leur mandat, la mission estime utile de simplifier l'accès à l'honorariat municipal.
Assortie d'aucun avantage financier, cette distinction honorifique participe d'une plus large reconnaissance de l'implication quotidienne des maires, des maires délégués et des adjoints au service de leurs concitoyens. La mission propose donc de réduire de dix-huit à douze ans la durée requise pour bénéficier de l'honorariat. Elle coïncidera donc avec l'accomplissement de deux mandats complets et permettra à un plus grand nombre d'élus de se voir accorder cette distinction, en reconnaissance de leurs services.
Les conditions d'attribution de l'honorariat des maires et adjoints
L'article L. 2122-35 du CGCT prévoit les conditions dans lesquelles l'honorariat peut être attribué à un ancien maire ou adjoint. En vertu des dispositions de l'article L. 2541-1, cet article est applicable dans les communes des départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle.
Afin de pouvoir prétendre à l'honorariat, un maire ou un adjoint doit donc remplir trois conditions cumulatives :
- il doit avoir cessé les fonctions pour lesquelles il se voit distingué. S'il n'est donc pas possible d'attribuer l'honorariat à un maire ou adjoint en exercice, rien ne s'oppose à ce qu'il lui soit attribué alors qu'il occupe encore des fonctions municipales distinctes ;
- il doit avoir exercé des fonctions municipales pendant au moins dix-huit ans. Aucune disposition ne fait néanmoins obstacle à ce que ces fonctions aient été exercées dans des communes distinctes ;
- enfin, il ne doit pas avoir fait l'objet d'une condamnation entraînant l'inéligibilité.
Lorsque ces trois conditions sont remplies, il appartient au principal intéressé de se manifester auprès des services de la préfecture, en envoyant les pièces justificatives nécessaires, afin que le préfet lui accorde par arrêté cette distinction honorifique.
3. Améliorer les conditions d'exercice des mandats municipaux en s'adaptant à la diversité des profils d'élus
Comme on l'a vu en première partie, une des raisons de la crise des vocations municipales est la difficulté à concilier vie professionnelle et mandat. Que ce dernier exige des sujétions est dans l'ordre des choses, s'agissant d'une vocation aux services des autres. Mais jusqu'où ce sacrifice peut-il aller ? Ne court-on pas le risque non seulement d'épuiser les élus en place mais aussi de se priver de la capacité à renouveler l'effectif des élus, en décourageant les vocations ?
C'est pourquoi la mission a souhaité formuler des propositions articulées autour de trois axes, poursuivant l'objectif d'améliorer les conditions du mandat municipal et de garantir la diversité sociologique des candidats :
- s'assurer que la trajectoire professionnelle ou personnelle d'une personne ne soit pas défavorisée en raison de l'exercice d'un mandat local ;
- favoriser l'exercice effectif du mandat en libérant du temps pour s'y consacrer ;
- mieux prendre en compte les situations professionnelles spécifiques.
Proposition n° 6 : Faciliter l'exercice des mandats locaux en reconnaissant à sa juste valeur l'engagement municipal et en s'adaptant à la diversité des profils des élus.
Sous-proposition n° 2 : Mieux adapter les conditions d'exercice des mandats municipaux à la diversité de profil des élus, notamment ceux engagés dans la vie professionnelle.
a) Préserver les trajectoires personnelles et professionnelles de la charge que représente un mandat local
Trois voies paraissent pouvoir être explorées pour limiter l'impact de l'engagement dans le mandat sur la vie professionnelle des intéressés.
· Tirer parti des dispositifs existants
La première consiste simplement à mieux faire connaître et mieux appliquer les dispositifs légaux existants, destinés à favoriser la conciliation entre exercice du mandat et vie professionnelle.
Le rapporteur ne peut que s'étonner que ces dispositions restent souvent inappliquées, par méconnaissance des employeurs ou des organismes de sécurité sociale. Plusieurs sénateurs se sont ainsi fait l'écho de ces dysfonctionnements.
Ainsi, Laurent Burgoa, sénateur du Gard, a alerté le ministre chargé des collectivités territoriales sur le fait qu'« en pratique, les employeurs ne respectent pas toujours »229(*) les dispositions relatives aux autorisations d'absence ou aux crédits d'heures attribués aux élus locaux. Pire encore, comme l'avait justement signalé Sylviane Noël, sénatrice de la Haute-Savoie, au ministre chargé des collectivités territoriales : « si plusieurs élus ne sont pas informés du cadre légal entourant leur fonction, certains employeurs refuseraient quant à eux que les salariés concernés utilisent le droit susmentionné »230(*).
De la même manière, Franck Menonville, sénateur de la Meuse, a dénoncé le fait que les caisses primaires d'assurance maladie (CPAM) réclament des remboursements des indemnités journalières versées en cas d'arrêt maladie auprès des élus qui ont continué, après accord médical, d'exercer leur mandat malgré cet arrêt maladie231(*). Par ailleurs, certains professionnels de santé ignoreraient cette faculté qui est offerte au bénéfice de la continuité de l'exercice des mandats municipaux et, comme l'a signalé la sénatrice de l'Yonne Dominique Vérien, « les praticiens eux-mêmes ne sont bien souvent pas au courant de cette subtilité »232(*).
Interrogée sur ce point par le rapporteur, la DGCL a admis que « ces dispositifs protecteurs peuvent parfois être méconnus, par les élus comme les employeurs, et sont insuffisamment mis en oeuvre ». Elle a toutefois indiqué à la mission mener « un travail de diffusion et d'explication en lien notamment avec les associations d'élus ».
Le rapporteur salue ce premier travail de diffusion des informations relatives au mandat municipal qui est une mesure de bon sens, mais il juge nécessaire son amplification et la rapide diffusion auprès d'un public large, dépassant la sphère politique locale, des droits ouverts aux élus locaux. Il rejoint en cela la préconisation émise par la mission pour la redynamisation de la culture citoyenne, estimant qu'il est impératif de mieux reconnaître, dans tous les domaines de la société, l'engagement des élus et d'opérer un profond changement de culture civique sur ce point233(*).
· Mieux tenir compte du mandat dans la constitution des droits à la retraite
La deuxième voie à explorer pour mieux préserver la trajectoire professionnelle de l'engagement dans un mandat local est celle d'une meilleure prise en compte de cet engagement dans la constitution des droits à la retraite ou des droits sociaux.
Le législateur s'est depuis engagé dans cette voie.
Ainsi, depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, l'ensemble des élus locaux sont affiliés au régime général de la sécurité sociale. Comme l'a rappelé la DGCL interrogée sur ce point, « cette affiliation leur permet déjà, lorsque leurs indemnités de fonction sont assujetties à cotisations, d'acquérir des droits à l'assurance vieillesse du régime général au titre de leur mandat, sous réserve qu'ils ne soient pas déjà pensionnés à ce régime ».
En complément, les élus locaux bénéficient d'un régime de retraite complémentaire obligatoire ainsi que la faculté de se constituer, par rente, une retraite supplémentaire, à laquelle cotisent pour moitié les collectivités territoriales.
De surcroît, afin de garantir l'engagement de tous et de ne pas faire du mandat local un élément de perte d'avantages acquis, les facultés de cumul emploi-retraite ont été progressivement ouvertes aux élus locaux puis alignées sur le droit commun. Cette évolution traduit concrètement l'application du principe selon lequel un mandat ne donne lieu à la perception d'aucun salaire ou traitement, mais bien d'une indemnité qui peut être librement cumulée avec les bénéfices de cumul emploi-retraite dans certaines situations.
En effet, si le législateur a harmonisé les règles de cumul d'emploi retraite en introduisant le principe de cessation d'activité pour liquider sa retraite et de non-constitution de droits nouveaux en cas de reprise d'activité, il a également clarifié le statut des mandats électifs au regard de ces règles. Comme l'a rappelé la ministre Bérangère Couillard, interrogée sur ce point par la sénatrice Chantal Deseyne, « afin de ne pas décourager l'exercice d'un mandat local à la retraite, les règles du cumul ne font pas obstacle à la perception d'indemnités de fonction. Les élus ne sont donc pas obligés d'interrompre leur activité au moment où ils liquident leur retraite et peuvent continuer à percevoir leurs indemnités de fonction, ainsi qu'une pension. Ils bénéficient par ailleurs d'une mesure dérogatoire concernant le cumul emploi-retraite au titre de leur régime complémentaire obligatoire. Celle-ci leur permet de se constituer de nouveaux droits à retraite Ircantec »234(*).
Ces règles ont été consolidées, à l'initiative du Sénat, lors de l'examen du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 s'agissant de la création de droits nouveaux pour l'ensemble des assurés en situation de cumul emploi-retraite. Toutefois, des difficultés persistent en la matière pour certains élus affiliés à des régimes spéciaux, comme le soulignait justement Chantal Deseyne : « un élu local qui exercerait l'activité d'avocat, en même temps que l'exercice de son mandat, s'il voulait poursuivre à l'avenir son activité au titre du cumul emploi-retraite, serait dans l'obligation soit de démissionner de son mandat, soit de renoncer à ses indemnités, pour répondre à l'obligation de liquidation de l'ensemble des régimes de retraite obligatoires auprès desquels il cotise ».
Face à ces cas, dans lesquels les élus sont placés devant des situations inégales et injustifiées, la mission considère nécessaire de procéder rapidement à l'ensemble des modifications législatives et réglementaires indispensables pour garantir :
- d'une part, la possibilité pour tous les élus locaux de bénéficier de la forme du cumul emploi-retraites de leur choix sans effet sur leurs indemnités de mandat (en particulier pour les élus relevant d'un régime de retraite de base distinct du régime général, comme les avocats) ;
- d'autre part, à tous les élus locaux la possibilité de liquider leurs droits à pension de retraite auprès de l'ensemble des régimes obligatoires de base et complémentaires tout en se constituant des droits supplémentaires en contrepartie des cotisations versées au titre de leur mandat.
Plus généralement, si ces récentes évolutions ont permis des avancées évidentes pour les droits des élus municipaux leur permettant de bénéficier - par l'addition des différentes facultés - d'un montant de retraite plus convenable, il n'en demeure pas moins que nombre d'élus locaux ne disposent pas, à l'issue de leur mandat, d'une retraite à la hauteur de leur engagement au service de leur collectivité.
Le rapporteur estime, dès lors, que, sur le modèle du calcul des droits à la retraite des sapeurs-pompiers volontaires modifié à l'initiative du Sénat, les élus locaux, et particulièrement municipaux, doivent bénéficier d'une bonification à hauteur de trois trimestres par mandat, sans que cela puisse leur permettre de valider plus de quatre trimestres par an. Ceci viserait à compenser une éventuelle réduction de l'activité professionnelle, rendue nécessaire par l'exercice du mandat, qui aurait empêché l'intéressé de cotiser ses quatre trimestres par an. Il va sans dire qu'une telle mesure ne s'appliquerait qu'aux élus ne disposant pas, par le jeu de dispositions spécifiques, d'un régime plus favorable.
Bien que de nature à compenser les sujétions liées à l'exercice d'un mandat et à reconnaître à sa juste valeur l'engagement des élus, une telle mesure suscite les réticences du Gouvernement qui s'est opposé à l'ensemble des initiatives sénatoriales en ce sens. Ainsi que l'a rappelé la DGCL dans sa contribution à la mission, « le Gouvernement n'est pas favorable à ces mesures. Une telle évolution serait susceptible de contribuer à l'assimilation du mandat d'élu local à une activité professionnelle. Or, il convient de maintenir la singularité de l'activité d'élu, qui justifie les dispositions spécifiques, parfois plus favorables, et visent à compenser les sujétions liées à leur mandat ». Le rapporteur relève que, pour surprenant que soit cet argument, il n'en demeure pas moins insuffisant à justifier le refus d'accorder aux élus de telles bonifications, a fortiori dès lors que le Gouvernement a été favorable aux initiatives visant à les accorder aux sapeurs-pompiers volontaires sans que cela ne modifie le caractère bénévole de leur activité235(*).
· Étendre le champ de l'allocation différentielle de fin de mandat
L'allocation différentielle de fin de mandat constitue une mesure extrêmement bienvenue permettant à des élus, pendant un an au plus suivant la fin de leur mandat à l'occasion du renouvellement général, de bénéficier d'une indemnité facilitant la transition vers une nouvelle activité professionnelle. Lorsque l'élu prend la décision de mettre de côté sa carrière pour son engagement, il a ainsi la garantie d'être aidé dans sa reprise d'emploi. C'est une juste compensation de son sacrifice.
Dès lors, comment expliquer que cette allocation ne soit pas perceptible par les maires des communes de 1 000 habitants et moins ? Le rapporteur rappelle à nouveau que la difficulté de l'exercice du mandat dépend moins de la démographie de la commune que des fonctions effectivement exercées, dont le caractère chronophage peut rendre difficile la conservation d'une activité professionnelle. Il estime nécessaire d'ouvrir à l'ensemble des maires, y compris ceux de communes de 1 000 habitants et moins, le bénéfice de cette allocation, rétablissant ainsi une égalité de traitement entre des élus consentant tous à un niveau extrêmement élevé d'engagement236(*)
b) Favoriser l'exercice effectif du mandat en donnant aux élus municipaux le temps et les compétences de leur mandat
La prise d'une responsabilité aussi lourde que celle de maire peut s'accompagner, au moins dans les premiers temps, d'une difficulté à exercer effectivement ce mandat.
Deux types de dispositifs existent à cet égard : d'une part, ceux visant à assurer la disponibilité des élus en activité pour l'exercice de leur mandat et, d'autre part, ceux visant à les accompagner dans celui-ci par l'utilisation de droits à la formation spécifiques.
Le rapporteur considère que ces dispositifs, utiles, peuvent être améliorés.
(1) Donner aux élus le temps de leur mandat
Les élus municipaux salariés bénéficient tous, de plein droit, d'autorisations d'absence afin qu'ils puissent assister aux réunions des conseils municipaux et organes délibérants, commissions ou bureaux dont ils sont membres. L'employeur est tenu de leur accorder sous réserve d'avoir été prévenu au moins quarante-huit heures à l'avance ; il n'est en revanche pas tenu de rémunérer ces absences comme temps de travail.
Ce dispositif est complété par des crédits d'heures, qui prennent la forme d'une durée supplémentaire d'absence, qui n'est pas non plus rémunérée, pour participer à l'administration de sa collectivité. Ce crédit d'heures est forfaitaire et trimestriel, et son volume est calculé par rapport tant à la population de sa collectivité qu'à sa catégorie et aux fonctions exercées par ledit élu, comme le montre le tableau ci-après.
Durée du crédit d'heures, par
trimestre, selon les fonctions
du salarié élu
municipal
|
Fonctions de l'élu |
Taille de la commune |
Durée légale du crédit
d'heures |
|
Conseiller municipal |
Moins de 3 500 habitants |
10 heures 30 |
|
Entre 3 500 habitants et 9 999 habitants |
10 heures 30 |
|
|
Entre 10 000 et 29 999 habitants |
21 heures |
|
|
Entre 30 000 et 99 999 habitants |
35 heures |
|
|
100 000 habitants ou plus |
70 heures |
|
|
Adjoint au maire |
Moins de 10 000 habitants |
70 heures |
|
Entre 10 000 et 29 999 habitants |
122 heures 30 |
|
|
30 000 habitants ou plus |
140 heures |
|
|
Maire |
Moins de 10 000 habitants |
122 heures 30 |
|
10 000 habitants ou plus |
140 heures |
Source : service-public.fr
S'il ne paraît pas illégitime, au regard de la moindre implication qu'implique un mandat de conseiller municipal non doté de fonctions exécutives, que les détenteurs de ce mandat disposent d'un crédit d'heures inférieur et dégressif en fonction de la strate de commune, le barème actuel ne semble pas rendre justice à l'engagement que requièrent les fonctions de maire et d'adjoint dans les communes de petite taille :
- d'une part, le principe d'un crédit dégressif en fonction de la démographie de la commune ne va pas de soi. Les responsabilités incombant aux élus locaux et le nombre de réunions auxquelles ils doivent participer pour l'exercice de leur mandat ne décroissent pas nécessairement avec le nombre d'habitants ; au contraire, les communes de petite taille exigent souvent du maire un investissement supérieur, faute d'une équipe structurée à ses côtés ;
- d'autre part, ce crédit peut encore être insuffisant, comme l'a montré la crise de l'épidémie de la covid-19, lors de laquelle les élus municipaux n'ont pas compté leurs heures.
En conséquence, le rapporteur propose de :
- supprimer les critères démographiques pour la détermination du nombre d'heures dont disposent adjoints et maires ;
- porter ce crédit unique à 140 heures pour les adjoints - soit quatre fois la durée hebdomadaire légale du travail -et à 175 heures pour les maires - soit cinq fois la durée hebdomadaire légale du travail -, ce qui garantirait aux maires de pouvoir consacrer un peu plus du tiers de leur temps de travail à leur mandat.
Le rapporteur souligne qu'un tel assouplissement ne poserait pas nécessairement de difficultés aux employeurs concernés, qui ne seraient toujours pas tenus de rémunérer les temps d'absence de l'élu salarié, la durée totale d'absence autorisée - cumulant autorisations d'absence et crédits d'heures - demeurant inchangée, à 803 heures 30 par an.
Elle apporterait seulement plus de souplesse et de sécurité aux personnes en activité professionnelle.
(2) Donner aux élus les compétences de leurs mandat
S'il ne doit en aucun cas devenir un métier auquel préparerait un diplôme, le mandat d'élu municipal implique, en raison de sa technicisation croissante, la maîtrise de certaines compétences.
La formation des élus locaux, dont le cadre juridique et économique a récemment été modifié237(*), doit être davantage mobilisée par les élus. Le Sénat avait d'ailleurs, sur proposition de la rapporteure Françoise Gatel, explicitement prévu dans le cadre de l'examen du projet de loi ratifiant les ordonnances relatives à la formation des élus locaux, que « dès la première année de leur mandat et gratuitement, des modules de formations élémentaires nécessaires à l'exercice de leur mandat » soient proposés aux élus locaux dans le cadre de leurs droits individuels à la formation (DIFE). Aux yeux de la rapporteure, un tel module constitue un « kit de survie de l'élu local » indispensable à l'exercice de son mandat.
L'horizon de 2026 constituera à cet égard un test « grandeur nature » de la qualité de ces modules pour les élus municipaux nouvellement élus. Une telle exigence doit être, dès aujourd'hui, un aiguillon de l'action publique et inciter les services de l'État, par la qualité et l'accessibilité des formations proposées, à mettre rapidement les élus municipaux en situation d'exercer pleinement leur mandat.
Parallèlement, certaines préfectures organisent, d'ores et déjà, des semaines de formations à destination des maires et des conseillers communaux dans les semaines suivant le renouvellement général des conseils municipaux. Le rapporteur salue ces initiatives qui permettent non seulement de délivrer des informations claires et fiables aux élus municipaux mais surtout d'établir de premiers liens directs entre les élus et les personnels des préfectures et sous-préfectures. Ces initiatives doivent être amplifiées et systématisées de sorte que les modules élémentaires de formation précités prennent, préférablement, cette forme plutôt que celle de modules en ligne ou à distance.
c) Prêter attention à certaines situations particulières : l'élu étudiant, les élus travailleurs transfrontaliers
La conciliation entre le mandat d'une part et la vie professionnelle et personnelle des maires et élus municipaux d'autre part doit être mieux assurée pour l'ensemble des élus. Trop souvent, les dispositions législatives et réglementaires prises pour la protection des élus ne prêtent qu'une attention distraite à certaines situations interstitielles, tangentes, qui sont en conséquence mal prises en compte. Si des mesures ont été effectivement mises en oeuvre pour favoriser la conciliation entre vie personnelle et professionnelle et exercice du mandat, elles manquent partiellement leur cible, faute de viser certains élus auxquels de telles mesures profiteraient pourtant particulièrement.
Un exemple est celui des élus transfrontaliers qui, faute d'une reconnaissance transfrontalière du statut d'élu local, perdent certains bénéfices pourtant accordés à tous les élus locaux salariés en France. Ce profil d'élus participe pourtant de la richesse de ces fonctions, en faisant dialoguer des cultures politiques et administratives différentes. Il ne devrait, à ce titre, pas être « désincité » à s'engager dans la vie politique de sa commune.
Conscient de ces difficultés, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères avait annoncé que « ce sujet pourrait se voir renvoyer à une négociation bilatérale entre partenaires transfrontaliers »238(*), ce qui n'a, à la connaissance du rapporteur, pas été fait. Il convient donc de réactiver les efforts en la matière afin de conclure, dans le cadre d'un dialogue bilatéral avec les États voisins, en particulier l'Allemagne et le Luxembourg, des conventions afin de limiter les conséquences négatives de cette absence d'harmonisation entre statuts.
Une seconde situation non prise en charge par les dispositifs existants est celle de l'élu étudiant.
Le rapporteur appelle de ses voeux la création d'un statut de l'élu étudiant pour les jeunes inscrits en université ou dans un établissement supérieur. En effet, comme l'a confirmé la secrétaire d'État chargé de la citoyenneté : « le code général des collectivités territoriales ne prévoit aucune disposition particulière pour aménager les conditions de poursuite des études avec l'exercice d'un mandat »239(*) ce qui apparaît, aux yeux du rapporteur, comme particulièrement regrettable, notamment au regard de l'importance de la diversification des profils au sein des conseils municipaux, qui doivent pouvoir être représentatifs de l'ensemble de la population de leur commune. Au surplus, les jeunes qui font le choix de l'engagement citoyen doivent être accompagnés, à la manière des dispositifs qui existent pour les étudiants exerçant une activité professionnelle, cet engagement au service de l'intérêt général ne devant pas être moins créateur de droits pour les jeunes.
Si la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a consacré différentes mesures visant à encourager et faciliter cet engagement, elle a échoué à les systématiser en renvoyant à l'appréciation des établissements d'enseignement supérieur et, en conséquence, été une occasion manquée de consacrer un véritable statut de l'élu-étudiant. Dès lors, et d'un constat partagé avec la DGCL, un statut de l'élu-étudiant pourrait être consacré en insérant à l'article L. 611-11 du code de l'éducation la mention du mandat de l'élu local « afin d'assurer à tous les étudiants élus locaux le bénéfice de ces aménagements ».
La loi « Égalité et
citoyenneté » : de premiers apports
pour favoriser
l'engagement des jeunes dans le mandat local
Afin d'assurer les conditions de la participation de la jeunesse à la vie démocratique et citoyenne, la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté a notamment prévu de nouveaux dispositifs en matière de conciliation des études avec l'exercice d'activités particulières. Les établissements d'enseignement supérieur sont désormais compétents pour prévoir des aménagements dans l'organisation et le déroulement des études et des droits spécifiques liés à l'exercice de responsabilités particulières conformément à l'article L. 611-11 du code de l'éducation.
Ces aménagements et ces droits spécifiques sont définis, après évaluation des besoins, par la commission de la formation et de la vie universitaire du conseil académique de l'université ou, à défaut, par l'instance en tenant lieu (article D. 611-9 du même code). Si le code de l'éducation ne cite pas expressément l'exercice d'un mandat d'élu local au titre des activités donnant droit à aménagement, dans la pratique, plusieurs établissements d'enseignement supérieur prévoient déjà de tels dispositifs pour leurs étudiants concernés.
Source : DGCL
* 220 Montaigne, Les Essais.
* 221 Conseil d'État, 27 janvier 1911, Richemond.
* 222 Ainsi, alors que la première phrase de l'article 74 de la loi municipale précitée posait le principe de gratuité du mandat, la seconde prévoyait déjà que ces fonctions « donnent seulement droit au remboursement des frais que nécessite l'exécution des mandats spéciaux. Les conseils municipaux peuvent voter, sur les ressources ordinaires de la commune, des indemnités aux maires pour frais de représentation ».
* 223 Voir le commentaire de l'article 28 du projet de loi « Engagement et Proximité » du rapport précité, p. 212.
* 224 Conseil d'État, 21 juillet 2006, Commune de Boulogne-sur-Mer, req. n° 279504.
* 225 Rapport n° 533 (2018-2019) fait par Mathieu Darnaud au nom de la commission des lois du Sénat, sur la proposition de loi créant un statut de l'élu communal.
* 226 Faciliter l'exercice des mandats locaux, tome 2, « Le régime indemnitaire », rapport d'information n° 642 (2017-2018) fait par Josiane Costes, Bernard Delcros et Charles Guené au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation.
* 227 Décret n° 2022-994 du 7 juillet 2022 portant majoration de la rémunération des fonctionnaires issus des grandes catégories.
* 228 0,5 % en 2020, 1,6%en 2021 et 5,2 % en 2022. Pour le calcul de l'inflation au second semestre 2020 et au premier semestre 2022, il a été fait l'hypothèse qu'elle était continue et que le taux annuel pouvait donc être pris en compte pour moitié pour cette période.
* 229 Question écrite n° 03488 de Laurent Burgoa, publiée le 27 octobre 2022.
* 230 Question écrite n° 06473 de Sylviane Noel, publiée le 20 avril 2023.
* 231 Pour plus de précisions, voir sur ce point la question écrite n° 05962 de Franck Menonville, publiée le 23 mars 2023.
* 232 Voir notamment la question écrite n° 01599 de Dominique Vérien, publiée le 21 juillet 2022.
* 233 Jeunesse et citoyenneté : une culture à réinventer, rapport d'information n° 648 (2021-2022) fait par Henri Cabanel au nom de la mission d'information sur le thème « Comment redynamiser la culture citoyenne ? » déposé le 7 juin 2022.
* 234 Réponse à la question orale n° 0399S de Chantal Deseyne par Bérangère Couillard, secrétaire d'État auprès du ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires, chargée de l'écologie.
* 235 Voir notamment les amendements identiques n° 85 rect. ter, 120 rect., 1904 rect. bis, 339 rect. quater, 3101, 3415, 4732 déposé sur le projet de loi de financement de la sécurité social rectificatif pour 2023 par des sénateurs issus de divers groupes politiques.
* 236 Le Gouvernement avait d'ailleurs indiqué étudier une telle possibilité en 2012, en réponse à la question écrite n° 00691 (14ème législature) de Roland Povinelli : « Le Gouvernement étudie la possibilité d'intégrer les maires des communes de moins de 1 000 habitants parmi les bénéficiaires de l'allocation de fin de mandat qui n'étaient pas inclus dans ce dispositif alors même qu'ils pouvaient suspendre leur activité professionnelle. Cette mesure permettrait de rétablir une égalité de traitement entre tous les maires. Elle mettrait également en cohérence les dispositions qui concernent la suspension de l'activité professionnelle avec celles prévoyant le versement d'une allocation différentielle de fin de mandat. »
* 237 Voir la loi n° 2021-771 du 17 juin 2021 ratifiant les ordonnances n° 2021-45 du 20 janvier 2021 et n° 2021-71 du 27 janvier 2021 portant réforme de la formation des élus locaux.
* 238 Réponse du ministère de l'Europe et des affaires étrangères à la question écrite n° 00662 de Jean Louis Masson, le 15 mars 2018.
* 239 Réponse à la question écrite n° 01519 d'Evelyne Perrot publiée le 22 décembre 2022.