B. DES RECOMMANDATIONS NOUVELLES POUR AMÉLIORER L'EFFECTIVITÉ DE CES DISPOSITIFS D'ABSENCE LÉGAUX
Les témoignages recueillis par la mission confirment que les maires et adjoints consacrent du temps à leur mandat au détriment de leur temps personnel, leur temps de congés et leur temps professionnel.
L'effectivité des dispositifs légaux (autorisation d'absence et crédits d'heures) apparait très relative. Malgré le droit, ces avantages sont souvent l'objet d'une négociation à la baisse avec l'employeur. Plusieurs situations conflictuelles ont été signalées dans les auditions qui conduisent à nier ce droit dans la pratique. Quand bien même les absences sont acceptées, le volume de travail qui pèse sur le salarié n'est généralement pas modulé. À titre d'exemple l'AMRF a réalisé une consultation de ces adhérents7(*) et près de la moitié des salariés du privé répondaient qu'ils n'utilisaient pas le système d'absence légale. Les maires et adjoints trouvent des solutions au détriment de leur vie professionnelle, familiale et parfois de leur santé.
Une maire nous a adressé un témoignage écrit : « je me sens coupable d'être en mairie et pas au travail et inversement, quand je suis au travail, je me sens coupable de ne pas être en mairie. Pour exercer mon mandat je suis obligée de mordre sur mes nuits, mes week-ends et tout mon temps libre. »
S'il est normal qu'un engagement nécessite un investissement, il n'est plus acceptable que le déséquilibre se creuse entre temps nécessaire pour se consacrer à son engagement et temps légitimement octroyé.
Vos rapporteurs ont entendu la demande des associations nationales d'élus qui demandent de relever les crédits d'heures sur la base d'un nouveau forfait pour les maires et adjoints : crédit unique à 140 heures pour les adjoints (au lieu d'une fourchette de 70 à 140 heures actuellement selon les strates géographiques) et à 175 heures pour les maires (au lieu de la fourchette 122h30 à 140 actuellement).
L'équilibre est cependant délicat à trouver, car toute extension de ces dispositifs ne doit pas constituer des contraintes trop importantes pour les employeurs de nature à pénaliser les élus sur le marché du travail. Il convient également de ne pas faire peser le choix personnel de s'engager dans un mandat local sur l'employeur et/ou la collectivité.
De plus, compte tenu du fait que ces crédits sont peut sollicités dans la pratique, vos rapporteurs proposent d'autres pistes de réflexion.
Recommandation n°1 : Faciliter l'utilisation des autorisations d'absence pour les maires avec trois mesures pratiques.
Premièrement, il est proposé de déroger au régime déclaratif préalable en cas d'autorisation d'absence liée à une situation de crise (catastrophe naturelle comme par exemple les récentes inondations ayant touchées le Nord de la France ou la Polynésie française, attentat, accident majeur ...). Les maires font face, dans ces situations aux sollicitations immédiates : préfets, concitoyens, services de secours, etc. Pour obtenir une autorisation d'absence, l'élu doit informer son employeur par écrit, trois jours au moins avant son absence. En cas de crise, une simple information en temps réel de son employeur suffirait avec une régularisation a posteriori. Il conviendra d'encadrer les situations de crises concernées. Ce point est important notamment pour les maires ultramarins, particulièrement assujettis à des risques climatiques.
Deuxièmement, vos rapporteurs recommandent d'élargir le champ des autorisations d'absence définies à l'article L. 2123-1 du CGCT en ajoutant les cérémonies publiques au sens du décret n°89-655 du 13 septembre 1989 relatif aux cérémonies publiques, préséances, honneurs civils et militaires, liées à la fonction de maire (deuils, accueils républicains, visites ministres et personnalités...) et de réunions décisionnelles organisées au niveau intercommunal (SCOT, attractivité territoriale, ZAN, démographie médicale, futurs programmation d'équipement, ...) dans des conditions à définir par décret (précisions sur le champ des réunions ou sur le nombre par an...).
Troisièmement, ces temps d'absence légale doivent être assimilés à du « temps de travail effectif » pour tous les avantages sociaux qui sont ouverts de par la loi, les conventions ou toute décision propre à l'employeur, à l'instar de ce qui existe actuellement pour les représentants syndicaux. Cette mesure ne se limite pas aux maires mais doit bien couvrir tous les élus.
Deux questions doivent être résolues :
- à ce stade, ces temps d'absence sont assimilés à du temps de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés, des droits découlant de l'ancienneté (art. L. 2123-7, L. 3123-5 et L. 4135-5 du CGCT) et pour la détermination des prestations sociales (art. L. 2123-25, L. 3123-20 et L. 4135-20 du CGCT). La DGCL a signalé lors de son audition que ces dernières dispositions sont cependant inopérantes en raison de l'absence de modalités techniques permettant aux élus de cotiser « fictivement » sur des périodes d'absence pour lesquelles ils ne sont pas rémunérés. Cette perte de salaire a notamment une incidence sur le niveau de retraite. La DGCL indique avoir saisi la Direction de la Sécurité Sociale (DSS) de cette difficulté d'ordre technique et informatique. La DSS a indiqué travailler à sa résolution, laquelle impliquerait de créer un dispositif d'exonération à la source pour les employeurs (la création d'heures non rémunérées, reconnues comme existantes mais exonérées de charges, dans les systèmes informatiques comptables et fiscaux). Vos rapporteurs seront attentifs à la résolution de cette difficulté ;
- les avantages sociaux accordés par l'employeur à un salarié peuvent être calculés selon le temps de présence/temps de travail effectif (en application de convention collective, contrat de travail etc.). Or, le CGCT n'assimile pas les temps d'absence liés au mandat à du temps de travail effectif pour l'attribution des avantages sociaux. Il convient donc d'inscrire dans le CGCT que les temps d'absences des élus sont considérés comme du temps de travail effectif pour l'octroi des avantages sociaux : 13ème mois, tickets restaurants... même si cela représente un coût pour l'employeur.
De façon plus générale, vos rapporteurs estiment qu'il faudra peut-être un jour rémunérer une partie des autorisations d'absence et faire supporter ce coût à l'État. Par exemple, une journée mensuelle, pourrait être obligatoirement rémunérée pour les maires, financée par l'État. Les maires seraient rémunérés par leur employeur, comme pour un congé payé. L'État, via un fonds national « démocratie locale » rembourserait l'employeur dans une limite qui pourrait être fixée à 2 SMIC.
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