Faciliter l'exercice du mandat local

LISTE DES BONNES PRATIQUES

N° de la recommandation à laquelle est rattachée la bonne pratique	Bonne pratique	Acteurs concernés	Calendrier prévisionnel	Support/action
2 Simplifier et sécuriser les règles liées à la mise en oeuvre pratique des conflits d'intérêt	Donner la possibilité de mutualiser la fonction de référent déontologue au niveau départemental ou intercommunal, ou de créer un répertoire national permettant de pouvoir solliciter les personnes y figurant.	Collectivités territoriales État	À partir de 2024	Répertoire local ou national
	Inciter les collectivités à délibérer sur une charte qui explicite les principes déontologiques.	Collectivités territoriales	À partir de 2024	charte
6 Faciliter et solenniser l'entrée dans le mandat en accompagnant les élus locaux, notamment les nouveaux.	Instaurer une cérémonie officielle de prestation de serment de chaque maire.	Communes	Post élections de 2026	Cérémonie officielle
	Demander aux associations d'élus d'adresser un courrier pour informer les élus sur leurs droits en début de mandat.	Associations nationales et locales d'élus locaux	Post élections de 2026	courrier
	Organiser la mise en place d'un système de parrainage, sur la base du volontariat entre les nouveaux maires élus et d'anciens maires du département (hors de la commune concernée).	Associations nationales et locales d'élus locaux	Post élections de 2026	Recueil des demandes et organisation des mises en contact
7 Inciter les élus locaux à faire usage de leur droit à la formation	Inciter les élus à se former et encourager les collectivités de rattachement de l'élu à abonder leur compte DIFE.	Élus locaux Associations nationales et locales d'élus locaux	Dès 2024

AVANT-PROPOS

La démocratie locale n'existe pas sans élus locaux engagés et ayant les moyens de répondre aux attentes de leurs concitoyens. Ce constat est au coeur de deux rapports récents du Sénat, publiés les 5 et 6 juillet 2023 :

- « Avis de tempête sur la démocratie locale : soignons le mal des maires » de Maryse CARRÈRE et Mathieu DARNAUD^1(*) ;

- « La décentralisation libre administration, simplification, libertés locales : 15 propositions pour rendre aux élus locaux leur pouvoir d'agir » du groupe de travail piloté par Gérard LARCHER, Président du Sénat^2(*).

Ces rapports lancent un signal d'alarme, dans un contexte, que chacun connait, de démission des maires et des élus et de crise des vocations.

Ils entrent en résonnance avec des travaux plus ciblés de notre Délégation dont notamment les rapports :

- « À la recherche de l'État dans les territoires » de Agnès CANAYER et Éric KERROUCHE de septembre 2022 ;

- et « ANCT : se mettre au diapason des élus locaux ! » de Charles GUENÉ et Céline BRULIN de janvier 2023.

Ces rapports replacent le débat au bon niveau : avant même d'évoquer les améliorations concrètes pour les personnes exerçant un mandat, il faut réaffirmer que les conditions d'exercice des mandats dépendent de modes opératoires, du cadre et de la capacité d'agir et plus généralement du sens de cet engagement. En effet, le fonctionnement quotidien d'une collectivité est le cadre dans lequel s'inscrivent l'activité des élus locaux, et notamment des maires.

Réussir son mandat, c'est constater que son engagement à du sens au quotidien parce qu'il procure un pouvoir d'agir qui permet de répondre aux besoins de ses concitoyens et d'améliorer la vie des habitants. Réussir son mandat, c'est constater que les conditions collectives de l'exercice des compétences permettent de transformer l'engagement en action.

Or force est de constater que pour les 500 000 élus locaux et particulièrement les maires, la tendance lourde de ces dernières années est une contraction de la capacité de faire, particulièrement au niveau communal. Le sentiment qui domine est le découragement ou l'autocensure ; la vague de démission sans précédent n'est qu'un symptôme de ce dernier. Les conditions dans lesquelles les maires et les élus exercent leur mandat se sont largement dégradées et leur action et très contrainte et entravée. Dès lors, comment susciter des vocations lorsque le fait de vouloir se mettre au service de ses concitoyens se heurte en pratique au mur des impossibilités, des normes, des empêchements et de la complexité inutile ?

« L'avenir de la démocratie locale est obscurci par l'affaiblissement progressif des communes, vidées de leurs moyens d'agir, abandonnées par l'État ou concurrencées au sein du bloc local ainsi que par le découragement des élus face aux multiples difficultés auxquelles ils sont confrontés » résumait le rapport de Maryse CARRÈRE et Mathieu DARNAUD.

Outre ce diagnostic préoccupant, ces rapports dessinent aussi les raisons d'espérer et le chemin à emprunter pour redonner de la force à la démocratie locale et à ses représentants.

Les deux premiers rapports précités dressent ces pistes pour rendre aux communes la liberté de leur avenir et de redonner aux maires « le pouvoir d'agir ». Ces rapports, sur les points qui intéressent la mission, dégagent quatre enjeux majeurs :

- ménager des marges de manoeuvres locales sur des champs d'action où seules l'hyper proximité et l'adaptation aux réalités territoriales sont garantes de l'efficacité des politiques publiques ;

- abandonner la tentation dirigiste en matière de composition du paysage communal et de développement de l'intercommunalité et faire confiance aux acteurs locaux pour améliorer l'existant ;

- permettre aux communes de disposer des moyens pour agir : moyens financiers, moyens humains et accès à l'ingénierie ;

- échanger avec un État accompagnateur, facilitateur et partenaire des élus locaux dans un cadre d'action simplifié.

- Vos rapporteurs appellent à l'application des recommandations de ces deux rapports rappelées dans leur intégralité dans les annexes 1 et 2.

Le présent « rapport flash » est consacré plus spécifiquement aux sujets liés à l'exercice personnel des mandats, c'est-à-dire l'ensemble des droits et garanties, parfois regroupées sous l'expression « statut de l'élu », dont bénéficient les quelque 500 000 élus locaux afin de faciliter l'exercice de leurs missions.

Prévu dès les lois « Defferre » de 1982^3(*), le statut de l'élu s'est progressivement construit depuis le début des années 1990.

Votre délégation a produit, le 5 juillet 2018, un rapport comportant six tomes sur le sujet. Ces travaux, qui font toujours référence aujourd'hui, ont largement inspiré la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique dite « engagement et proximité »^4(*), en particulier son titre V intitulé « reconnaître et renforcer les droits des élus ».

De manière constante, votre délégation poursuit deux objectifs pour rendre le mandat local aussi attractif que possible : concilier le mandat avec la vie personnelle et professionnelle de l'élu et protéger l'élu dans le cadre de ses fonctions.

La multiplication des actes de violence et la montée des incivilités dont les élus sont victimes, a conduit notre assemblée à prendre une initiative forte avec la proposition de loi, déposée par nos collègues François-Noël BUFFET, Françoise GATEL et  Mathieu DARNAUD^5(*), et adoptée à l'unanimité par notre assemblée le 10 octobre 2023. Ce texte a été largement soutenu par le Gouvernement.

Notre délégation poursuit le travail réalisé sur le statut de l'élu en ayant mis à son programme de travail trois « rapports flash » qui s'enchainent fin 2023 :

- un « rapport flash » présenté le 16 novembre dernier, consacré au régime indemnitaire des élus parce que la question de la juste indemnisation des élus est un enjeu démocratique majeur, au coeur de l'engagement républicain. Les rapporteurs sont Françoise GATEL, François BONHOMME et Éric KERROUCHE ;

- un « rapport flash » consacrée à la réussite de la sortie du mandat électif et à l'insertion professionnelle des anciens élus. Les rapporteurs sont Agnès CANAYER, Thierry COZIC et Gérard LAHELLEC ;

- et le présent « rapport flash » qui se concentre sur les questions rencontrées par les élus pendant l'exercice de leur mandat.

Dans ces « rapports flash », notre délégation porte naturellement une attention particulière à la mise en oeuvre et au suivi des recommandations qu'elle avait formulées en 2018 dans le rapport précité. Elles ont été largement suivies d'effet, notamment dans le cadre la loi « engagement et proximité » promulguée le 27 décembre 2019.

Cependant, le sujet n'est pas épuisé et vos rapporteurs entendent bien relayer les préoccupations des élus locaux en la matière pour continuer à adapter le statut de l'élu à la réalité des conditions d'exercice des mandats.

Le présent rapport propose 7 recommandations visant à garantir un meilleur exercice des mandats pour les élus afin de favoriser l'engagement dans le mandat local.

I. DONNER AUX ÉLUS LE TEMPS D'EXERCER LEUR MANDAT

A. LA LOI ENGAGEMENT ET PROXIMITÉ PRÉVOYAIT DES AMÉLIORATIONS ATTENDUES DE LONGUE DATE

Le législateur, par le biais de la loi « engagement et proximité » de 2019, a, comme le préconisait la recommandation n°10 de votre délégation (tome relatif au « régime social »), augmenté le crédit d'heures à la disposition des élus locaux. L'article 23 du décret n°2021-1708 du 17 décembre 2021, en tenant compte des montants prévus par l'article 87 de la loi n°2019-1461 du 27 décembre 2019 (article R. 2123-5 CGCT), revalorise ainsi le volume trimestriel du crédit d'heures de manière à améliorer les conditions d'exercice des mandats locaux, notamment pour les élus des petites communes.

Montant trimestriel des crédits d'heures après revalorisation par la loi engagement et proximité

Fonctions de l'élu	Taille de la commune	Durée légale du crédit d'heures (par trimestre)	Rappel de l'apport de la loi Engagement et Proximité
Conseiller municipal	Moins de 3 500 habitants	10 heures 30	(+ 3H30)
	Entre 3 500 habitants et 9 999 habitants	10 heures 30
	Entre 10 000 et 29 999 habitants	21 heures
	Entre 30 000 et 99 999 habitants	35 heures
	100 000 habitants ou plus	70 heures	(+ 17h30)
Adjoint au maire	Moins de 10 000 habitants	70 heures	(+ 17h30)
	Entre 10 000 et 29 999 habitants	122 heures 30	(+ 17h30)
	30 000 habitants ou plus	140 heures
Maire	Moins de 10 000 habitants	122 heures 30	(+ 17h30)
	10 000 habitants ou plus	140 heures

Source : Service public.fr

Par ailleurs, l'article 85 de cette même loi étend aux conseillers des communautés de communes les autorisations d'absence dont bénéficient les conseillers municipaux pour exercer leur mandat.

La loi n°2022-217 du 21 février 2022 dite loi « 3DS » a modifié l'article L. 2123-1 (4°) du CGCT en assurant à un salarié membre d'un conseil municipal le droit de bénéficier du temps nécessaire pour se rendre et participer « aux réunions des assemblées, des bureaux et des commissions spécialisées des organismes nationaux où il a été désigné ou élu pour représenter les collectivités territoriales ou des établissements publics en relevant », en addition des trois précédents motifs déjà autorisés^6(*).

---

* ¹ Rapport sur l'avenir de la commune et du maire, en date du 5 juillet 2023 de Maryse CARRÈRE et Mathieu DARNAUD :  https://www.senat.fr/travaux-parlementaires/structures-temporaires/missions-dinformation-communes/mission-dinformation-sur-lavenir-de-la-commune-et-du-maire-en-france.html

* ² Rapport du groupe de travail sur la décentralisation présidé par Gérard LARCHER, en date du 6 juillet 2023 :  https://www.senat.fr/travaux-parlementaires/controle-et-evaluation/groupe-de-travail-sur-la-decentralisation.html

* ³ La loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions annonce un futur statut de l'élu : « Des lois détermineront (...) le mode d'élection et le statut des élus » (article 1^er).

* ⁴ Rapport d'information n° 642 (2017-2018), tome I à VI, « Faciliter l'exercice des mandats locaux » : https://www.senat.fr/rapports-classes/crcoll2017.html

* ⁵ Texte n° 648 (2022-2023) déposé au Sénat le 26 mai 2023 ; voir le dossier législatif : https://www.senat.fr/senateur/darnaud_mathieu14259y.html. Ce texte vise, d'une part, à mieux protéger les élus locaux dans l'exercice de leurs mandats, d'autre part, à améliorer l'accompagnement des élus par les acteurs chargés des élus victimes.

* ⁶ Pour mémoire, ces trois motifs sont : 1° les séances plénières du conseil municipal ; 2° les réunions de commissions dont l'élu est membre et instituées par une délibération du conseil municipal ; et 3° les réunions des assemblées délibérantes et des bureaux des organismes où l'élu a été désigné pour représenter la commune.