I. L'ANCT : UNE AGENCE EFFICACE AYANT NÉANMOINS VOCATION À ÊTRE CONSOLIDÉE POUR RÉPONDRE AUX MISSIONS DE PLUS EN PLUS NOMBREUSES QUI LUI SONT CONFIÉES
L'ANCT est un établissement public qui a pour objectif de renforcer la cohésion sociale et de réduire les inégalités territoriales en particulier à travers les réponses qu'elle apporte aux projets des collectivités territoriales.
Son action cible prioritairement les territoires les plus fragiles, qu'ils soient urbains, périurbains ou ruraux, en prenant en compte leurs spécificités.
Cette action s'exerce à travers le pilotage de programmes nationaux territorialisés ainsi que par un appui sur mesure aux projets des collectivités territoriales. Elle a conclu son premier contrat d'objectifs et de performance le 13 octobre 2021 avec l'État.
Lors de sa mise en place, l'agence disposait d'un soutien à hauteur de 54 millions d'euros, en autorisations d'engagement (AE) comme en crédits de paiement (CP), au titre de sa subvention pour charges de service public (SCSP), portée par le programme 112 de la mission cohésion des territoires2(*), qui représente l'essentiel de son financement. Ce montant a été porté à 61 millions d'euros en 2021 pour permettre notamment le doublement du montant de l'ingénierie destinée à appuyer des projets sur mesure portés par les territoires, passant de 10 à 20 millions d'euros. La SCSP a ensuite été stable en 2022 et en 2023 à 63,2 millions d'euros en AE et en CP. Jusqu'alors, cette évolution, compte tenu de la réappropriation de certains moyens portés dans le plan de relance, traduisait finalement une baisse relative des moyens de l'ANCT que le rapporteur spécial a eu l'occasion de rappeler à plusieurs reprises ces dernières années, en particulier à l'occasion de l'examen des projets de loi de finances pour 2023 puis 20243(*).
Sur les exercices 2020 à 2022, sur lesquels porte formellement l'enquête de la Cour, l'exécution constatée des crédits s'est établie comme indiqué dans le tableau ci-après.
Exécution budgétaire constatée de l'ANCT
sur les exercices 2020 à 2022 (en euros)
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Crédits et recettes de l'ANCT |
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|
Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
Total des recettes |
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Exécution 2020 |
67 243 164,38 |
55 695 764,23 |
83 646 772,25 |
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dont SCSP : 54 millions d'euros |
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Exécution 2021 |
143 384 460,02 |
90 177 778 |
112 205 618,19 |
|
dont SCSP : 61 millions d'euros |
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Exécution 2022 |
166 174 102 |
117 485 818 |
120 998 974 |
|
dont SCSP : 61 millions d'euros |
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Source : Commission des finances du Sénat
Par ailleurs, la montée en charge des acteurs mobilisés, au niveau central comme au niveau territorial s'est poursuivie en 2023 avec le recrutement de plusieurs contractuels de catégorie A, qui se poursuit en 20244(*)
La loi de finances pour 2024 a abouti à une hausse substantielle de la SCSP d'environ 20 millions d'euros pour atteindre 81,5 millions d'euros afin de doubler (de 20 à 40 millions d'euros) les crédits consacrés à l'aide à l'ingénierie des collectivités territoriales.
Concrètement, ce doublement confère aux préfets davantage de moyens d'activer, via des marchés publics, le recours à des interlocuteurs qui pourront conseiller les collectivités, en particulier les plus petites, sur le cheminement à suivre pour tel ou tel besoin en ingénierie et les orienter vers le dispositif le plus à même d'y répondre. À travers ce dispositif, c'est un maillage plus fin de l'action combinée de l'ANCT et des préfectures, auxquelles le rapporteur spécial souscrit pleinement (cf. II infra) qui permettra de mieux conseiller les collectivités rurales sur des projets qui leur semblent parfois trop lourds à porter bien que nécessaires et finançables dès lors qu'une aide adéquate leur est apportée.
La SCSP est complétée, en fin d'exercice, par des conventions de transfert ou des subventions complémentaires5(*) ainsi que par des recettes fléchées vers des dispositifs spécifiques. Pour l'exercice 2022, le dernier pris en compte dans l'enquête, le total des recettes (un peu moins de 121 millions d'euros) se répartissait entre la SCSP (59 millions d'euros), les transferts ou subventions complémentaires (25,5 millions d'euros) et les recettes fléchées (36,4 millions d'euros).
On assiste donc depuis 2020 à une montée en puissance des crédits budgétaires propres à l'ANCT, en corrélation avec les nouvelles missions confiées.
A. UNE AGENCE RÉCENTE, AUX MOYENS ENCORE LIMITÉS QUI A CONNU UNE EXTENSION DE SON CHAMP DE COMPÉTENCE
1. La fusion de trois organismes préexistants
Émanant d'une proposition de loi sénatoriale6(*), la loi n° 2019-753 du 22 juillet 2019 portant création d'une agence nationale de la cohésion des territoires a fusionné7(*) le Commissariat général à l'égalité des territoires, l'agence du numérique et l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (l'Epareca) pour aboutir, le 1er janvier 2020, à la création de l'agence. Il s'agit d'un établissement public hybride, administratif mais aussi industriel et commercial, pour tenir compte de la réalité des organismes antérieurs dont il est issu.
Le rapporteur spécial considère qu'une fusion plus large, qui aurait impliquée davantage d'entités, n'était pas initialement souhaitable. Les difficultés inhérentes à toute fusion n'auraient pas manqué d'être plus prononcées encore si un nombre plus important d'organismes avaient été fusionnés, ce que la Cour reconnaît d'ailleurs8(*). L'audition du 14 février 2024 a également mis en lumière que d'autres organismes, à l'instar du CEREMA, avait préalablement eu à gérer des fusions récentes, ce qui aurait rendu complexe leur intégration à l'ANCT.
Comme à l'issue de toute fusion d'organismes préexistants, des enjeux d'homogénéisation des règles et des pratiques sont apparus. C'est la raison pour laquelle la Cour des comptes invite au décloisonnement des organisations antérieures :
« L'ANCT poursuit son organisation interne, ralentie par l'autonomie des équipes et leur fonctionnement en silos. L'analyse des fonctions supports : ressources humaines, achats et marchés publics, systèmes d'information, révèle un même impératif de renforcement du pilotage stratégique et de développement d'outils pour ce faire. »9(*)
Le rapporteur spécial appuie cette recommandation, tout en soulignant qu'il ne pouvait en être autrement en seulement quatre ans d'existence. Il constate que, progressivement, l'homogénéisation de l'organisation se poursuit et qu'à moyen terme, la structuration de l'ANCT s'affranchira de l'organisation des organismes antérieurs, même si la concomitance d'une fusion d'organismes et de l'élargissement du périmètre de la nouvelle structure n'a pas simplifié les choses.
2. L'élargissement progressif des missions de l'agence
Depuis sa création, l'agence a vu ses compétences être progressivement élargies. Compte tenu de la transversalité des missions qui lui ont été confiées dès sa création, le législateur a prévu10(*) la signature de conventions pluriannuelles11(*) avec l'agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), l'agence nationale de l'habitat (Anah), l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA) ainsi que la Caisse des dépôts et consignations. Certains de ces organismes avaient même été pressentis pour être fusionnés avec les trois organismes finalement retenus.
Les missions de l'ANCT, définies à l'article L. 1231-2 du code général des collectivités territoriales12(*), sont donc aujourd'hui articulées autour de cinq grandes priorités d'intervention.
Il est possible de regrouper ces priorités en cinq catégories :
- le conseil et le soutien aux collectivités territoriales et leurs groupements dans la conception, la définition et la mise en oeuvre de leurs projets territoriaux, c'est-à-dire un soutien « sur mesure » aux collectivités contractualisé via les pactes territoriaux ;
- le déploiement de programmes de « revitalisation » des territoires : Action coeur de ville, lancé en 2018, comprenant depuis 2023 un dispositif « entrées de ville » ; France Services depuis 2020, Petites villes de demain depuis octobre 2020, Avenir Montagnes à partir de mai 2021, villages d'avenir en juin 2023, etc. ;
- le développement du numérique à travers la généralisation du « Très Haut débit » (le plan France THD lancé en 2019 est piloté par l'ANCT depuis 2022) et de la couverture mobile ;
- l'appui au développement industriel (en particulier à travers le dispositif « Territoires d'industrie » lancé en 2018) ;
- et enfin l'aménagement et la restructuration d'espaces d'activité, commerciaux et artisanaux.
L'ANCT est également autorité de coordination pour la gestion des fonds européens, c'est pourquoi elle :
- coordonne l'utilisation des fonds européens structurels et d'investissement et assiste le ministre chargé de l'aménagement du territoire dans sa mission de définition, de mise en oeuvre et de suivi des politiques nationales et européennes de cohésion économique, sociale et territoriale ;
- assure le rôle d'autorité de coordination du FEDER et d'autorité de gestion du dispositif national d'assistance technique Europ'Act ;
- est responsable de la mise en oeuvre en France de la réserve d'ajustement au Brexit, créée en octobre 2021.
Le programme national d'assistance technique interfonds Europ'Act
Afin d'assurer la mise en oeuvre sécurisée des fonds relevant de la politique de cohésion, la France s'est dotée d'un programme national d'assistance technique dénommé Europ'Act. Il s'agit de la sixième période consécutive de programmation porté par l'État à travers trois organismes : la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale puis le Commissariat général à l'égalité des territoires et aujourd'hui l'agence nationale de cohésion des territoires.
Le dispositif couvrant la période de programmation 2021-2027 reconduit globalement les axes d'intervention du précédent programme 2014-2020, afin de faciliter la coordination partenariale État/Régions, sécuriser et simplifier l'exécution des fonds, appuyer les acteurs de la mise en oeuvre, informer les bénéficiaires et améliorer la visibilité de l'action de l'Union européenne. L'ANCT accompagne les autorités en charge de la mise en oeuvre des programmes, notamment les conseils régionaux, et le corps d'audit (l'Autorité nationale d'Audit des Fonds européens - AnAFe), sous le contrôle du Comité État-Régions.
Concrètement, elle fournit des outils informatiques, met en place des plateformes d'échange et de partage, propose des rencontres politiques et techniques, une expertise juridique et règlementaire, la mise en réseau d'acteurs, des sessions de formation et d'information ainsi que des actions de communication.
Europ'Act 2021-2027 mobilise 78 millions d'euros, dont 58 millions de financements européens, l'ANCT menant la quasi-totalité des actions.
Source : ANCT, en réponse au questionnaire du rapporteur
Certaines de ces compétences étaient, jusqu'à la création de l'agence, mises en oeuvre par d'autres organismes. Enfin, certaines ont été attribuées à mesure que l'ANCT participait à de nouveaux plans (le plan France Relance en 2022, le plan France Ruralités qui a succédé à l'Agenda rural en 2023, etc).
Le Pilotage de la réserve d'ajustement au Brexit par l'ANCT
Établie par le règlement (UE) 2021/1755 afin de pallier les conséquences économiques, sociales, territoriales et, le cas échéant, environnementales du retrait du Royaume-Uni de l'Union dans les États membres, la réserve, d'un montant total de 232 millions d'euros pour la période 2020-2023, est coordonnée par l'ANCT pour mettre en oeuvre les mesures nécessaires à travers les quatre volets identifiés par la France en coordonnant la gestion du fonds pour les autres organismes concernés : un volet « ports et autres infrastructures » (28 millions d'euros), animé directement par l'ANCT, un volet « pêche » (83,8 millions d'euros), animé par la direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l'aquaculture (DGAMPA), un volet « frontières »(92,8 millions d'euros), animé par la direction générale des étrangers en France (DGEF) et un volet « entreprises » (45,2 millions d'euros), en partie animé par l'agence de services et de paiement (ASP).
La typologie d'actions conduites recouvre le recrutement de personnels supplémentaires afin d'assurer les contrôles frontaliers, douaniers, sanitaires et phytosanitaires et de sécurité ainsi que leur formation ; la construction des bâtiments accueillant les contrôles ; la mise en place de logiciels et de systèmes d'information permettant la fluidification des flux de personnes et de marchandises aux frontières ; le soutien au secteur de la pêche via l'indemnisation des pertes de chiffres d'affaires des entreprises de pêche et de mareyage ainsi que par une indemnisation de certains armateurs pour cessation d'activité ; le soutien aux entreprises publiques et privées devant mettre en place des infrastructures de contrôle ; les activités culturelles permettant de maintenir un partenariat avec certaines régions du Royaume-Uni ; la formation des entreprises aux nouvelles normes d'import-export.
L'ANCT, en lien avec les organismes délégués, doit préparer la remontée finale des dépenses à la Commission pour le 31 septembre 2024. L'évaluation par la Commission de l'utilisation de la réserve d'ajustement au Brexit en France ainsi que l'éventuelle répartition de l'enveloppe non utilisée entre États membres devraient être connues fin 2024.
Source : ANCT, en réponse au questionnaire du rapporteur
Sans prétendre à une exhaustivité parfaite, le rapporteur spécial a souhaité récapituler sous forme d'un tableau synthétique la montée en charge des missions de l'agence depuis sa création.
Chronologie des missions confiées à l'ANCT
|
Programmes |
Dates de lancement du dispositif |
|
Dispositifs politique de la ville |
Antérieur à la création de l'agence |
|
France services |
Antérieur à la création de l'agence |
|
Territoires d'industrie I |
Antérieur à la création de l'agence |
|
Action coeur de ville |
Antérieur à la création de l'agence |
|
Agenda rural |
Antérieur à la création de l'agence |
|
France très haut débit |
Antérieur à la création de l'agence |
|
France mobile |
Antérieur à la création de l'agence |
|
Activité immobilière (pôle d'appui opérationnel) |
Antérieur à la création de l'agence |
|
Autorité de gestion du programme national d'assistance technique interfonds Europ'Act |
Antérieur à la création de l'agence |
|
Plateforme stages de troisième |
2020 |
|
Cités éducatives |
2020 |
|
Cités de l'emploi |
2020 |
|
Petites villes de demain |
2020 |
|
Soutien aux stations de ski |
2020 |
|
Nouveaux lieux, nouveaux liens |
2020 |
|
Incubateur des territoires |
2020 |
|
Conseillers numériques |
2021 |
|
Plan avenir montagne |
2021 |
|
Fonds de restructuration des locaux d'activité 1 |
2021 |
|
Autorité de gestion de la réserve d'ajustement au Brexit (BAR) |
2022 |
|
Territoires d'industrie II |
2023 |
|
Action coeur de ville II - entrées de ville |
2023 |
|
France ruralités (prend la suite de l'agenda rural) |
2023 |
|
Fonds de restructuration des locaux d'activité 2 |
2023 |
|
Fonds de soutien aux commerces en entrées de ville |
2023 |
|
Fonds de soutien aux commerces en communes rurales |
2023 |
|
Secrétariat du programme Urbact |
2023 |
|
Accompagnement en ingénierie (3 paliers progressifs) |
2020 : 10 millions d'euros |
|
Villages d'avenir |
2024 |
Source : Commission des finances à partir d'éléments transmis par l'ANCT
3. La coexistence de crédits internalisés et de programmes pilotés pour le compte de tiers qui ne facilite pas la lisibilité des actions
Les crédits directement alloués à l'agence et figurant dans son budget ne donnent qu'un aperçu partiel de son champ d'intervention. En effet, le rôle de l'agence est avant tout d'assurer, au travers des programmes qu'elle pilote, la cohérence de politiques publiques, dont les moyens sont extérieurs à son budget.
Pour mesurer l'amplitude de son action et en informer les élus locaux, il convient donc de disposer de données financières exhaustives et lisibles de l'ensemble des programmes pilotés par l'ANCT.
Le tableau ci-après récapitule la masse budgétaire totale de cinq programmes pilotés par l'ANCT. Il permet une meilleure vision d'ensemble de l'action de l'ANCT. Certains de ces programmes préexistaient à la création de l'agence.
Crédits budgétaires de cinq programmes de cohésion des territoires sur lesquels intervient l'ANCT (crédits répartis par programme)
(en millions d'euros)
|
Programme |
Programme budgétaire ou opérateur autre que l'ANCT portant les crédits |
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
Total sur la période (arrondi à l'euro près) |
|
Territoires d'industrie |
P112 |
4 |
4 |
8 |
|||
|
P134+Banque des territoires |
3,9 |
4 |
|||||
|
ANCT |
2,4 |
2,3 |
0,9 |
5 |
|||
|
P363 |
136 |
366 |
188 |
12 |
702 |
||
|
P424 |
53,7 |
54 |
|||||
|
Fonds société numérique - France Très haut débit |
P343 - action 1 |
3250,8 |
3251 |
||||
|
P343 - action 2 |
88,8 |
89 |
|||||
|
P364 |
239,97 |
240 |
|||||
|
France services |
P112 |
nc |
32,5 |
51,8 |
68,3 |
84,8 |
237 |
|
La Poste |
nc |
13,3 |
13,3 |
10,3 |
10,7 |
48 |
|
|
Banque des territoires |
nc |
2,6 |
4,0 |
0,9 |
8,5 |
16 |
|
|
Direction interministérielle de la transformation publique (DITP) |
nc |
0 |
0 |
0 |
3 |
3 |
|
|
France relance |
nc |
0 |
0 |
1,1 |
0 |
1 |
|
|
Petites villes de demain |
ANCT |
16,44 |
16 |
||||
|
Banque des territoires |
77,55 |
78 |
|||||
|
Anah |
412,01 |
412 |
|||||
|
CEREMA |
1,22 |
1 |
|||||
|
P112/DGCL (FNADT, CPER, DSIL, DETR) |
581,08 |
581 |
|||||
|
MTECT (dont fonds friches) |
303,64 |
304 |
|||||
|
CNSA |
0,3 |
0,3 |
|||||
|
Ministère de la culture |
70,3 |
70 |
|||||
|
Action coeur de ville* |
Anah |
736,37 |
736 |
||||
|
CDC |
2569,2 |
2569 |
|||||
|
Action logement |
2230,34 |
2230 |
|||||
|
Fonds friches |
156,87 |
157 |
|||||
|
DSIL |
342,57 |
343 |
|||||
|
DETR / FNADT |
62,9 |
63 |
|||||
|
FISAC |
3,99 |
4 |
|||||
|
Autre financement étatique |
77,63 |
78 |
|||||
Source : Commission des finances du Sénat (à partir d'éléments fournis par l'ANCT)
Cette structuration budgétaire complexe reflète la diversité des actions conduites par l'agence et celle de leurs financements mais rend difficile le suivi de l'exécution des crédits. Ainsi que le relève la Cour des comptes, l'ANCT agit comme « concepteur, pilote, animateur, instructeur, ou coordinateur » selon les cas, ce qui explique que les modalités de financement sont également d'une grande diversité, engageant les crédits de nombreuses missions du budget de l'État, de partenaires publics (agence nationale de l'habitat, Banque des territoires, etc.), privés (Action logement), ou encore la participation négociée d'opérateurs.
Le rapporteur spécial plaide en faveur d'une plus grande lisibilité budgétaire des actions pilotées par l'agence. Cependant, il ne préconise pas une internalisation de l'ensemble des crédits affectés à ces actions. Il propose, à l'instar de la Cour des comptes, que soit fournie une présentation détaillée et exhaustive du budget de chacun des dispositifs, quel que soit leur mode de financement et la variété des intervenants. Il convient de donner à l'ANCT les moyens juridiques d'obtenir des administrations centrales la version consolidée des budgets de chaque programme suivi.
* 2 Il s'agit du programme « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire ».
* 3 Projet de loi de finances pour 2024, rapport général n° 128 (2023-2024), tome III, annexe 6, volume 2, de M. Bernard Delcros, déposé le 23 novembre 2023, relatif à la Cohésion des territoires (Politique des territoires) consultable par le présent lien.
* 4 À l'issue de l'année 2024, le nombre d'ETPT sera porté à 367, contre 310 fin 2022, avec toutefois un nombre de personnes physiques embauchées moins important du fait d'un recours moins fréquent aux emplois à temps partiel. Précisons que ces chiffres peuvent très légèrement varier avec certaines données mentionnées par la Cour des comptes selon que l'on prend ou non en compte les contrats d'apprentissage et les mises à disposition.
* 5 Ces subventions complémentaires sont versées depuis les programmes 112 précité et 147 consacré à la « politique de la ville ».
* 6 Proposition de loi n° 2 (2018-2019) portant création d'une agence nationale de la cohésion des territoires, déposée par les membres du groupe Rassemblement démocratique et social européen (RDSE).
* 7 Article 14 de la loi précitée.
* 8 Cf. page 18 de l'enquête mentionnée en annexe : « Une vision trop ambitieuse, au-delà des résistances qu'elle aurait suscitées, aurait en outre conduit à un processus de construction plus long, complexe, et en définitive à une organisation lourde, peu homogène et peu opérationnelle. »
* 9 Page 31 de l'enquête mentionnée en annexe.
* 10 Article L. 1233-3 du code général des collectivités territoriales.
* 11 En 2023, les conventions avec les cinq organismes précités ont été renouvelées afin de prendre en compte les missions supplémentaires progressivement confiées.
* 12 Article L. 1231-2 du code général des collectivités territoriales.