Immobilier de l'administration territoriale de l'État

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 24 septembre 2024 sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a entendu une communication de Mme Florence Blatrix Contat, rapporteure spéciale, sur l'immobilier de l'administration territoriale de l'État.

M. Claude Raynal, président. - Permettez-moi tout d'abord de féliciter, même si évidemment elle n'est pas parmi nous, notre collègue Marie-Claire Carrère-Gée pour sa nomination comme ministre déléguée auprès du Premier ministre, chargée de la coordination gouvernementale.

Nous allons maintenant entendre une communication de Mme Florence Blatrix Contat, rapporteure spéciale des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».

Mme Florence Blatrix Contat, rapporteure spéciale. - Le patrimoine immobilier de l'administration territoriale de l'État (ATE) doit retenir l'attention de notre commission à trois titres. D'abord parce qu'il est dans un état très préoccupant : c'est le « parent pauvre » du ministère de l'intérieur lors de ses arbitrages budgétaires ; ensuite parce qu'il est confronté, comme l'ensemble de l'immobilier tertiaire de l'État à des besoins d'investissements considérables pour répondre aux obligations relatives à la transition énergétique ; enfin parce que l'immobilier de l'administration territoriale de l'État est, comme l'immobilier de la direction générale des finances publiques (DGFiP), concerné par la mise en place à compter du 1^er janvier 2025 d'une foncière interministérielle, laquelle a vocation, à terme, à absorber l'immobilier de la plupart des ministères.

L'immobilier de l'administration territoriale de l'État est dans une situation très dégradée.

C'est ce qu'il ressort des auditions et déplacements que j'ai réalisés. Plutôt que d'avoir une vision proactive et stratégique de son patrimoine immobilier, le ministère de l'intérieur gère en permanence l'urgence.

Je me suis rendue à la préfecture de Bastia où j'ai pu visiter des locaux qui avaient été désertés en trois jours, à la suite d'une décision du préfet, après qu'a été diagnostiquée la présence massive d'amiante dans le bâtiment. C'était une visite irréaliste, digne de la science-fiction : des dossiers gisaient par terre çà et là, les bureaux étant toujours en place au milieu des décombres d'un commencement de travaux...

Si l'exemple de la préfecture de Haute-Corse est à bien des égards singulier, voire caricatural, il n'en demeure pas moins qu'il illustre de façon très marquante une situation : le programme 354 « Administration territoriale de l'État » ne permet aujourd'hui que de gérer des urgences. Il ne peut, en aucun cas, servir de base pour mener une politique immobilière structurée et fondée sur des diagnostics immobiliers précis.

Comme le relevait l'inspection générale de l'administration en 2015, les retards dans l'entretien normal des bâtiments se traduisent « par une dégradation physique des bâtiments liée à une maintenance insuffisante, notamment pour sa composante préventive. Or, l'entretien qui n'est pas réalisé à temps coûte beaucoup plus cher une fois que les désordres sont apparus. »

Cette alerte est d'autant plus forte pour le patrimoine des directions départementales interministérielles (DDI) et des directions régionales (DR) de l'ATE : les dépenses qui incombent au propriétaire ne sont aujourd'hui plus réellement portées par personne. En effet, le ministère de l'intérieur renvoie vers le programme 723 « Opérations immobilières et entretien des bâtiments de l'État », du compte d'affectation spéciale « Immobilier de l'État », qui n'a nullement les moyens de soutenir de telles dépenses.

Heureusement, les programmes de rénovation des cités administratives et du plan de relance ont permis de prendre en charge un certain nombre de projets. Ces vecteurs n'étant pas pérennes, les dépenses du propriétaire des DDI et des DR de l'ATE doivent désormais être pleinement intégrées au périmètre du programme 354.

Par ailleurs, je souhaite revenir rapidement sur deux points : la mise à disposition de certains bâtiments par les collectivités territoriales - principalement les départements - et la location de certaines emprises à des bailleurs privés.

Je considère que les bâtiments occupés exclusivement par l'État et mis à disposition par les collectivités doivent pouvoir lui être cédés lorsque les collectivités en sont d'accord. Seraient principalement concernés les bâtiments qui ne sont occupés que par les services de l'État, dans une démarche de simplification et de rationalisation. L'intégration pleine et entière de ces biens au patrimoine de l'État contribuerait à améliorer la vision stratégique du ministère sur son patrimoine.

En ce qui concerne les biens loués par l'État auprès de bailleurs privés, je relève dans mon rapport que les loyers externes ont représenté, en 2023, près de deux fois et demie les dépenses d'investissement immobilier du programme 354. Je déplore cette situation ; je considère qu'il est nécessaire de trouver les moyens de financer des opérations qui permettent d'abandonner ces biens pour privilégier des sites domaniaux et faire des économies de loyers. On ne peut que regretter que certaines opérations, conduisant à un retour sur investissement très favorable à l'État, ne parviennent pas à être financées, surtout lorsqu'elles permettent, de surcroît, de répondre à des objectifs de transition énergétique du parc.

La transition énergétique constitue en effet le deuxième axe de mon contrôle.

Comme me l'a indiqué le directeur de l'immobilier de l'État, les travaux de rénovation énergétique « n'ont pas été finement déclinés au niveau de l'administration territoriale de l'État ; [...] les crédits immobiliers consacrés à l'ATE, et singulièrement aux DDI et aux directions régionales, sont notoirement insuffisants ne serait-ce que pour permettre l'entretien des bâtiments. Les crédits immobiliers prévus pour l'entretien et la rénovation thermique des bâtiments de l'État sont donc insuffisants dans l'immédiat, y compris en pluriannualité. »

Cette situation est d'autant plus préoccupante que la transition énergétique des bâtiments découle non plus uniquement d'arbitrages politiques, mais bien d'obligations juridiques, issues de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, dite loi Élan, et de la directive européenne sur la performance énergétique des bâtiments.

Désormais, les ministères n'ont plus le choix et doivent assurer la transition écologique de leur parc immobilier.

Je constate de ce point de vue un hiatus très marqué entre les annonces des précédents gouvernements et les moyens réellement débloqués pour y répondre.

Ainsi, à l'échelle de l'ensemble de l'immobilier de l'État, le Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (Cerema) estime qu'il faudrait réaliser chaque année autour de 5 milliards d'euros d'investissements « verts » dans l'immobilier, là où l'État ne dépense aujourd'hui que 500 millions d'euros.

La dépense immobilière est ainsi aujourd'hui très insuffisante sur l'ensemble du périmètre de l'État, et singulièrement pour l'administration territoriale.

Dans l'immédiat, le manque de connaissance du parc me conduit à plaider pour que soir lancé un réel chantier d'objectivation des besoins financiers permettant d'assurer la transition énergétique du parc.

Surtout, la transition écologique ne pourra pas se faire à parc immobilier constant : les surfaces doivent impérativement être réduites. En effet, alors que la circulaire de la Première ministre de février 2023, dite circulaire « surface », impose un plafond de 18 mètres carrés de surface utile brute par résident aux nouveaux projets d'installation ou de rénovation, cette surface est aujourd'hui, dans l'administration territoriale de l'État, proche des 40 mètres carrés, soit plus de deux fois le plafond. Il est donc nécessaire de mener une politique de densification beaucoup plus volontariste.

Néanmoins, pour s'assurer du réalisme de ces objectifs, il est nécessaire d'exclure des ratios de mètres carrés par résident certains espaces de réception et de réunion des préfectures, qui sont tournés non pas uniquement vers les résidents, mais vers l'extérieur.

Pour répondre aux différents défis que je viens d'évoquer, le précédent gouvernement a arbitré en faveur de la mise en oeuvre d'une foncière interministérielle, réunissant au départ l'administration territoriale de l'État et le réseau territorial de la DGFiP. Celle-ci devrait être créée le 1^er janvier 2025, dans deux régions pilotes : Grand Est et Normandie.

Je recommande de maintenir cette mise en oeuvre. En effet, la foncière doit permettre de limiter le morcellement de la gouvernance et l'éclatement des financements, qui caractérisent aujourd'hui l'immobilier de l'administration territoriale. Je considère qu'elle pourra contribuer de manière très positive à l'amélioration de la gestion de l'immobilier de l'État territorial. Les responsables de cette politique seront ainsi désignés clairement.

Surtout, la foncière doit disposer des moyens nécessaires pour mener une réelle politique immobilière. Les loyers payés par les ministères occupants devront, d'une part, garantir le bon niveau de financement pour assurer la transition énergétique du parc et, d'autre part, maintenir une incitation forte des ministères à rationaliser leurs emprises.

Ainsi, je recommande de fixer les loyers en fonction des coûts supportés par la foncière, en intégrant à ces coûts les besoins de financement de la transition énergétique du parc.

Je considère par ailleurs que l'échelon de référence de la foncière doit être au moins régional. Si la foncière doit bien être nationale, sa déclinaison concrète doit correspondre au périmètre régional et les décisions stratégiques doivent être prises par les préfets de région, aidés pour ce faire par les représentants de la politique immobilière de l'État en région. En effet, il s'agit de s'appuyer sur la structuration actuelle de l'immobilier dans le cadre des schémas directeurs de l'immobilier régional, les SDIR.

Enfin, je considère que le Parlement doit disposer d'informations détaillées sur la mise en oeuvre de la foncière et les financements projetés : le document de politique transversale relatif à la politique immobilière de l'État devrait être complété par une présentation précise de ces éléments.

M. Jean-François Husson, rapporteur général. - Votre travail me fait penser au sujet de l'immobilier de la gendarmerie que nous avons récemment évoqué devant notre commission. Dans les deux cas, l'expérimentation relative à la création d'une foncière me semble utile. Il faut la mettre en oeuvre.

Vous avez aussi souligné, à juste titre, le manque de stratégie de l'État dans la gestion de son patrimoine immobilier. Il faut veiller à ce que sa politique en la matière ne consiste pas uniquement à atteindre un certain ratio de mètres carrés par résident : cet indicateur, en effet, n'est pas toujours significatif car il faut prendre en considération la fonction des bâtiments, la présence d'espaces de réception, etc. Parfois, ce ratio peut apparaître comme relativement élevé : il est alors possible de rationaliser et de densifier. Il faut donc bien différencier selon les usages des bâtiments. Il convient aussi de tenir compte de l'emprise foncière globale, des espaces verts, des chemins d'accès, des parkings, etc. car tout cela a un coût.

L'État a-t-il ouvert une réflexion sur l'opportunité d'être propriétaire de ses locaux ? Ne serait-il pas plus intéressant pour lui parfois d'être locataire ? Il doit également prendre en compte le fait que le télétravail aboutit à libérer de l'espace : deux jours de télétravail par semaine et par agent permettent ainsi de libérer mécaniquement 40 % de l'espace, ou encore le zéro artificialisation nette (ZAN).

Mme Isabelle Briquet. - J'avais commencé à travailler sur la question de l'immobilier de l'administration territoriale de l'État lorsque j'étais rapporteure spéciale de la mission. J'avais constaté que notre patrimoine était dans un état calamiteux. L'une des difficultés tient au fait que beaucoup de préfectures ou de sous-préfectures occupent des sites ou des bâtiments remarquables, qui sont parfois classés monuments historiques.

Notre rapporteure a très bien expliqué qu'il manquait plusieurs milliards pour rénover tous les locaux et les mettre aux normes de la transition énergétique. Les crédits de la mission permettent-ils au moins de réparer les bâtiments et de les maintenir à flot ?

M. Rémi Féraud. - La situation de l'immobilier de l'administration territoriale de l'État me rappelle la situation de notre immobilier à l'étranger, que j'ai étudiée avec Vincent Delahaye : on paie le report, depuis des années, des investissements et des travaux nécessaires. Le retard pris sera très difficile à rattraper, notamment pour adapter notre patrimoine au regard des exigences de la transition énergétique. L'immobilier à l'étranger souffre de régimes juridiques très différents et n'est d'ailleurs pas intégré à la foncière de l'État.

Avec Christine Lavarde, nous représentons le Sénat au Conseil de l'immobilier de l'État. Celui-ci s'est réuni la semaine dernière. Sa position est relativement modérée quant à la création d'une foncière : il faut que nous assurions un suivi de la mise en place de cette structure si nous voulons que les choses changent positivement.

Votre rapport décrit bien les problèmes. Estimez-vous que les relations avec la direction de l'immobilier de l'État (DIE) sont bonnes ? Pensez-vous que la création d'une foncière apportera un plus ? Quelles sont vos inquiétudes ? Au sein du Conseil de l'immobilier de l'État, la crainte est que tout change pour que rien ne change. Chacun sait que le climat politique actuel est délicat. Or un pilotage par les ministères de la fonction publique et du budget est indispensable pour améliorer la situation de l'immobilier de l'État, ce qui, d'ailleurs, serait bon pour nos finances publiques. Il faudra du temps et de la volonté politique, ainsi qu'un contrôle parlementaire, pour avancer sur cette question.

M. Michel Canévet. - Il est nécessaire de clarifier la situation quant à la propriété des biens, car l'État occupe souvent dans les territoires des biens qui ne lui appartiennent pas. L'État impose aux acteurs privés des normes exigeantes en matière de rénovation énergétique, mais il n'est absolument pas exemplaire dans ce domaine et on ne peut que le regretter !

Connaît-on le nombre de bâtiments qui ne sont plus en état d'héberger correctement les services de l'État ? De plus, certaines propriétés mériteraient d'être évaluées pour être vendues, afin que le produit des cessions soit affecté à l'amélioration du patrimoine de l'administration territoriale de l'État.

M. Hervé Maurey. - Ce rapport confirme que l'État est un très mauvais gestionnaire. La Cour des comptes en décembre 2023 déplorait déjà le manque de stratégie en la matière. Je n'ai pas l'impression que ses recommandations aient été prises en compte.

Il serait intéressant de connaître - mais est-ce possible ? - la totalité du parc immobilier de l'État, d'évaluer ses besoins réels en termes de surface et d'en tirer les conséquences pour procéder éventuellement à des cessions. Autrement, je ne vois pas comment l'État pourra mettre sur la table 5 milliards d'euros - c'est considérable ! - pour financer la transition énergétique de son patrimoine.

Il conviendrait aussi que l'État se fasse assister par des professionnels de l'immobilier, car certains biens de l'État ont été vendus à des marchands de biens qui ont pu les acquérir à bon prix et les céder ensuite avec de belles plus-values. Ce n'est pas tolérable.

Je ne vois pas, toutefois, comment la création d'une foncière permettra de régler ces problèmes structurels.

M. Grégory Blanc. - Ce rapport montre bien qu'il est nécessaire de disposer d'une vision globale de la situation du patrimoine de l'État et des efforts à fournir. C'est d'autant plus urgent que nous avons besoin de définir une véritable programmation pluriannuelle de la transition écologique à l'échelle de notre pays. Celle-ci devra être déclinée secteur par secteur.

Mme Florence Blatrix Contat, rapporteure spéciale. - On cherche déjà à atteindre, dans les nouvelles constructions ou dans les bâtiments rénovés, l'objectif de 16 mètres carrés de surface utile brute en moyenne par résident, et à ne pas dépasser le plafond de 18 mètres carrés. Ces ratios ne sont toutefois pas applicables partout : la structure même de certaines préfectures ne le permet pas toujours.

Sur la question des parkings par exemple, afin de privilégier le recours aux transports en commun, des efforts sont réalisés pour inciter les agents à ne pas utiliser la voiture pour se déplacer. Le télétravail est déjà pris en compte dans l'effort de densification. Celui-ci aboutit en fait à une réorganisation totale des espaces de travail : création de salles de réunion, d'espaces modulaires, de lieux pour s'isoler ou pour téléphoner, etc. La DIE a d'ailleurs organisé ses propres bureaux de la sorte.

Madame Briquet, le fait que les préfectures et les services territoriaux de l'État occupent souvent des bâtiments remarquables rend en effet difficile le respect du plafond de 18 mètres carrés par résident. Certaines préfectures ont des couloirs très larges, sans compter le fait que ces bâtiments doivent abriter, en raison même de leur fonction, de vastes espaces collectifs, de réunion ou de réception.

Les crédits du programme 354 ne permettent clairement pas de maintenir à flot les bâtiments de l'ATE. Ils permettent juste de faire face aux urgences - un toit qui fuit par exemple - et le dernier décret d'annulation de crédits n'améliore pas la situation, puisque les crédits d'entretien ont été divisés par deux.

Vous êtes nombreux à m'interroger sur la foncière. J'ai réalisé beaucoup d'auditions sur ce sujet. Au début, mes réticences étaient identiques aux vôtres : je m'interrogeais sur sa gouvernance ; je craignais qu'elle ne constitue un organisme exclusivement national, sans déclinaisons dans les territoires.

Il me semble toutefois que la création d'une foncière sera de nature à résoudre un certain nombre de problèmes en remédiant à la dispersion des compétences et de la gouvernance entre les différents ministères, puisque chacun possède, à l'heure actuelle, ses propres structures de maîtrise d'ouvrage, mais sans aucune coordination. La foncière permettra ainsi de mutualiser les compétences et de réaliser des économies.

Elle facilitera aussi la mobilisation de fonds pour réaliser les investissements considérables nécessaires pour respecter les objectifs fixés par le décret relatif aux obligations d'actions de réduction des consommations d'énergie dans les bâtiments à usage tertiaire du 10 avril 2019, dit décret tertiaire, et la directive européenne sur la performance énergétique des bâtiments, qui prévoie que les bâtiments existants doivent être transformés en bâtiments à émissions nulles d'ici à 2050 !

L'un des problèmes est que l'immobilier de l'administration territoriale de l'État relève du ministère de l'intérieur. Or celui-ci rend toujours des arbitrages budgétaires défavorables pour l'ATE. Le ministère souhaite que lui soit octroyée une majoration de ses crédits de 42 millions d'euros chaque année pour faire face aux besoins de l'ATE au-delà des plafonds prévus par la loi du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur (Lopmi). C'est impossible ! Le résultat est que les arbitrages budgétaires sont toujours défavorables pour l'immobilier de l'ATE. La foncière pourrait sans doute être une solution à cet égard.

Monsieur Canévet, on constate qu'il est beaucoup plus coûteux à long terme de louer et d'acquitter des loyers que d'occuper des bâtiments domaniaux, même si les investissements à réaliser sont importants. Lorsque l'on parvient à regrouper des emprises sur des sites domaniaux, on réalise des économies.

Monsieur Maurey, il y a bien une volonté de mieux connaître l'immobilier de l'État. La DIE a renforcé son système d'information, comme l'ont fait d'autres pays, pour cela. Les référentiel technique, actualisé lors de la mise à jour des SDIR, permettent de faire remonter les diagnostics et de connaître les besoins. Il faut aussi poser la question des compétences dans le domaine du bâtiment : par exemple, on manque parfois d'ingénieurs au niveau décentralisé, départemental voire régional. La création d'une foncière permettrait de recruter plus facilement des professionnels, avec des salaires qui ne soient pas ceux de la fonction publique. En l'état actuel il est difficile d'établir un diagnostic précis du patrimoine. On ne sait pas comment sont réalisées les remontées de préfectures. Une foncière disposerait de compétences au niveau national qu'elle pourrait décliner au niveau territorial. Voilà qui permettrait de faire les bons choix pour regrouper les bâtiments, baisser le prix des locations, rationaliser. Il est évident que l'on peut réaliser des économies si l'on densifie et réduit les surfaces par agent.

Monsieur Blanc, la transition énergétique des bâtiments n'est pas un choix politique : c'est une obligation ! Il faudra bien programmer les investissements nécessaires. Quel que soit le statut juridique de la foncière - s'agira-t-il d'une société anonyme ? -, elle sera dotée d'actifs, car elle bénéficiera de transferts de propriété. Elle pourra ainsi mobiliser des fonds plus facilement pour répondre aux objectifs de la transition écologique. Comme je l'ai indiqué dans mon rapport, il est évident qu'elle devra être soumise au contrôle du Parlement. La création d'une telle structure constituerait une rationalisation de la gestion de l'immobilier territorial de l'État, laquelle souffre d'un manque de cohérence et de pilotage du fait même qu'elle relève de plusieurs programmes budgétaires.

La commission a adopté les recommandations de la rapporteure spéciale et autorisé la publication de sa communication sous la forme d'un rapport d'information.