B. LA MISSION DE PROTECTION DES RESSORTISSANTS FRANÇAIS À L'ÉTRANGER
1. Les fonctions de veille et d'alerte et de préparation de la réponse aux crises
La mission de protection des ressortissants français à l'étranger s'articule autour de quatre grands axes, partagés entre le centre de situation et le centre des opérations d'urgence, et reposant sur une série d'outils spécifiques au CDCS.
En amont de la survenance d'une crise, trois grandes orientations structurent la mission de protection des ressortissants assurée par le CDCS. Elles relèvent essentiellement, comme indiquée supra, du centre de situation.
Tout d'abord, le centre opère une activité de veille et d'alerte sur les évènements sécuritaires à l'étranger. Au sein du centre de situation, une unité de 17 veilleurs assure cette mission 24 heures sur 24 et sept jours sur sept. Pour ce faire, elle s'appuie à la fois sur des sources ouvertes d'information et sur des canaux confidentiels (médias, First Alert, Crisis 24, notes des postes et des services extérieurs à destination du ministère, etc). La veille excède le seul champ politique et concerne également les risques naturels et épidémiologiques. En parallèle de cette veille, une unité d'analyse et de planification, composée de six rédacteurs répartis en zones géographiques, assure une mission de prospective et d'anticipation de la menace sur les zones à risques.
Cette activité de veille comprend également une permanence téléphonique accessible au public 24 heures sur 24 et sept jours sur sept. Au cours de la crise sanitaire, entre 2020 et 2021, le centre d'appels du CDCS a été particulièrement sollicité avec un pic d'activité proche de 28 000 appels téléphoniques en 2020.
Nombre de recours au centre d'appel téléphonique du CDCS entre 2019 et 2023, hors cellule de crise
Source : commission des finances
Ensuite, le centre assure une analyse des risques et une préparation de la réponse aux crises. Cette mission repose principalement sur le suivi des plans de sécurité des communautés françaises à l'étranger, en coordination avec les postes diplomatiques et consulaires. En 2023, le CDCS assurait le suivi de 224 plans de sécurité. Le centre de crise et de soutien opère une analyse des risques et des moyens nécessaires pour assurer la sécurité des ressortissants dans le pays concerné. Il a également la responsabilité d'équiper en réseaux radios et téléphones satellitaires sécurisés les postes dans le cadre de leur plan de sécurité mais également d'en assurer la maintenance, la modernisation et l'extension. Le réseau entretenu par le centre regroupe 1 125 lignes téléphoniques satellitaires actives12(*) et 104 stations radios13(*). Dans les pays les plus exposés aux risques, le CDCS organise l'installation de stocks de médicaments, matériels et biens de première nécessité. La préparation des plans de sécurité comporte également une dimension de formation des agents ainsi qu'une mission d'audit des plans de sécurité14(*).
L'analyse des risques et la préparation aux crises comprennent, en outre, une activité de cartographie. Le centre de crise a, dans ce but, internalisé des compétences spécifiques en se dotant d'un service dédié. Ce service de cartographie assure à la fois une information au public, par la réalisation et l'actualisation de la carte « Conseils aux voyageurs » consultable sur le site du MEAE, une aide à la décision aux autorités politiques par la transmission de cartes de situation en période crise à destination des autorités politiques et un soutien aux opérations sur le terrain par la préparation de cartes d'état-major. Ces dernières s'intègrent dans les plans de sécurité des postes diplomatiques et servent aux équipes de terrain du CDCS lors de la survenance de crise.
Deux outils essentiels, à destination des usagers, permettent au CDCS d'assurer sa mission de protection des ressortissants.
D'une part, la carte « Conseils aux voyageurs », précitée constitue l'activité la plus visible du CDCS pour les usagers, en particulier dans la préparation de leurs déplacements à l'étranger. La carte se décompose en 191 fiches pays et une dizaine de fiches thématiques. Ces pages conseils ont été consultées environ 26,5 millions de fois au cours de l'année 2023. De plus, la page « conseils aux voyageurs » du site internet du MEAE comporte des alertes « dernières minutes » en cas d'évènements graves susceptibles d'affecter la sécurité des Français à l'étranger. La fréquence des actualisations des pages conseils varie selon la survenance d'évènements pouvant affecter la sécurité de nos ressortissants. En 2023, le CDCS a procédé à 2 068 modifications de fiches dont 1 164 alertes « dernières minutes », soit six modifications en moyenne par jour. L'élaboration des fiches « Conseils aux voyageurs » fait l'objet, depuis 2011, d'une certification ISO-9001-2015, renouvelée en juin 2023.
D'autre part, le service « Fil d'Ariane » permet aux usagers de déclarer leurs déplacements à l'étranger. Les voyageurs inscrits peuvent ainsi recevoir des alertes par courriel ou messages téléphoniques et des consignes de sécurité si la situation du pays de passage le justifie. Depuis la création de cet outil en 2010, 1 755 294 comptes ont été créés. Parmi eux, environ 3 % correspondent à des comptes créés des établissements scolaires, pour qui l'inscription sur le « Fil d'Ariane » est obligatoire. Cet outil permet de surcroît au CDCS de disposer d'une évaluation a minima du nombre de ressortissants français de passage dans chaque pays.
2. Le suivi des situations individuelles les plus sensibles
Le CDCS assure la gestion des situations individuelles les plus sensibles. Cette mission, menée par le centre des opérations d'urgence regroupe le suivi des morts violentes ou survenues dans des conditions suspectes, des disparitions inquiétantes, des enlèvements de Français à l'étranger ou des situations d'« otages d'État ». À titre d'illustration, en 2023, le CDCS a été notifié de 507 décès à l'étranger dont 330 morts violentes, de 395 disparitions potentiellement inquiétantes et de sept enlèvements.
Sur ce point, il existe une question de répartition des compétences entre le centre de crise et de soutien et la direction des Français à l'étranger et de l'administration consulaire (DFAE). Si cette dernière assure le suivi de la situation des détenus français à l'étranger, notamment les détenus, la gestion des « otages d'État » relève du CDCS. Cette répartition n'est pas formalisée dans les textes mais relève d'une appréciation politique du cabinet du ministre qui, au cas par cas, peut confier au CDCS le suivi d'une affaire.
De même, la DFAE est compétente par principe pour assister les Français en difficulté à l'étranger. Ces derniers peuvent contacter les services consulaires du poste dans l'État dans lequel ils séjournent, ou recourir à la plateforme d'appels France consulaire15(*). La gestion des ressortissants français ne revient au CDCS que dans les situations de crise. La répartition des compétences entre la DFAE et le CDCS s'inscrit par conséquent dans une gradation des risques pesant sur les ressortissants français à l'étranger.
3. La gestion des crises consulaires
Lors de la survenance de crises consulaires, le centre des opérations d'urgence a la capacité d'ouvrir une cellule de crise.
Organisation d'une cellule de crise du CDCS
Source : commission des finances d'après le rapport d'activité 2023 du CDCS
La première action de la cellule de crise consiste dans l'ouverture d'une ligne téléphonique dédiée afin d'offrir au public un service d'assistance dans la localisation de nos ressortissants et la recherche des proches. Pour répondre aux appels téléphoniques, le CDCS peut s'appuyer sur un vivier reposant, d'une part, sur des volontaires de la Croix-Rouge française mobilisée dans le cadre d'une convention de partenariat avec le CDCS et, d'autre part, sur des agents volontaires issus d'autres services du ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Au cours de l'année 2023, deux exemples de mise en oeuvre d'une réponse téléphonique par une cellule de crise sont particulièrement illustratifs des contraintes auxquels est soumis le CDCS :
- en premier lieu, lors du séisme de septembre 2023 au Maroc, le nombre d'appels téléphoniques s'est élevé à 6 833, avec un temps d'attente de 1 minute 14 secondes en moyenne. Ce temps moyen a été tiré à la hausse par le nombre d'appels très élevé le jour de la publication du numéro au public sur les chaînes d'information16(*) ;
- en second lieu, suite à l'attaque du 7 octobre 2023 en Israël, la cellule de crise a reçu 7 278 appels pour un temps de 3 minutes et 14 secondes en moyenne. Ici encore, cet indicateur de moyenne est stimulé par l'afflux très important de sollicitations le 12 octobre 2023, jour de l'annonce par la France d'une opération d'évacuation par des vols spécialement affrétés. La plupart des appels enregistrés au cours de la crise (5 530) ont été passés lors de la phase d'évacuation.
Sur le plan interne au ministère de l'Europe et des affaires étrangères, le CDCS joue un rôle de coordination dont la nature varie selon les moyens à la disposition des postes diplomatiques et consulaires et de la nature des crises. Dans le cas d'un poste de taille importante, en mesure de mettre en place une cellule de crise, le centre de crise joue un rôle de pilotage stratégique, de contrôle et d'appui opérationnel. Toutefois, dans la plupart des cas, les crises d'ampleur excèdent les capacités de gestion de crise des postes. La cellule de crise du CDCS assure alors un pilotage renforcé depuis Paris et s'appuie sur les services de terrain pour le suivi des cas signalés. Dans les crises récentes (Afghanistan, Ukraine, Soudan, Niger, Haïti), c'est ce schéma qui a été privilégié. Des équipes du centre de crise peuvent être projetées sur le terrain, en renfort.
Sur le plan interministériel, le CDCS assure la coordination de la protection par l'État de nos ressortissants. Cette coordination se décline dans trois domaines :
- premièrement, en matière de communication, le CDCS, en lien avec la direction de la communication et de la presse (DCP) du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, centralise la communication de crise de l'État ;
- deuxièmement, lors de l'envoi de renforts sur le terrain ou de matériels, en particulier de matériel médical, le centre de crise et de soutien est chargé de l'organisation de la coopération entre les services de l'État. Il travaille notamment en étroite liaison avec le ministère chargé de la santé et le ministère de l'intérieur. S'agissant du ministère de la santé, le CDCS peut s'appuyer sur la Task Force sanitaire internationale (TFSI)17(*), dans le cadre de conventions bilatérales entre le centre et le ministère. Composée de 200 professionnels de santé ayant reçu une formation spécifique de Santé publique France et du CDCS, la TFSI peut être déployée dans des crises sécuritaires comme humanitaire. Les frais engagés par la Task Force sont refacturés au CDCS. Ce dernier dispose toutefois d'une capacité médicale interne avec trois médecins urgentistes et un psychologue. S'agissant du ministère de l'intérieur, les moyens de la direction générale de la sécurité civile et de la gestion de crises (DGSCGC) peuvent être mobilisés dans les opérations de protection des ressortissants comme les opérations humanitaires18(*) ;
- troisièmement, lors de l'organisation d'opérations d'évacuation de ressortissants (RESEVAC), le CDCS assure, pour la partie civile des moyens engagés, la conduite des opérations, en étroite collaboration avec le centre de planification et de conduite des opérations (CPCO)19(*) du ministère des armées, pour la partie militaire. Les opérations REVESAC sont décidées sur décision du Président de la République, sur recommandation du CDCS et du CPCO.
La localisation des ressortissants français est répertoriée par le CDCS dans l'application Crisenet, grâce aux données du registre pour les Français vivant à l'étranger, d'une part, et de l'application Fil d'Ariane, pour les Français en déplacement, d'autre part.
Ce rôle de coordination du CDCS se décline également à l'égard de nos partenaires étrangers, par les canaux diplomatiques habituels et au travers du réseau tissé par le centre de crise et de soutien avec ses services homologues.
* 12 Auxquelles s'ajoutent 385 lignes activables en urgence.
* 13 Dont 86 postes numériques et 18 analogiques.
* 14 Centre de crise et de soutien, rapport d'activité 2023, avril 2024.
* 15 Opérationnelle depuis octobre 2021, la plateforme France consulaire vise à soulager les services consulaires des demandes des usagers par une gestion centralisée des appels depuis un centre situé à la Courneuve. Ce service répond en français, du lundi au vendredi de 9h à 17h aux demandes générales d'information et de clarification des usagers. Il est déployé sur l'ensemble du continent européen depuis 2024 et poursuit son développement sur le continent africain.
* 16 Soit 4 minutes et 50 secondes d'attente pour un temps d'attente moyen de 38 secondes les jours suivants.
* 17 Créée en 2023, la TFSI s'appuie sur la réserve sanitaire de Santé publique France.
* 18 Un protocole signé le 13 avril 2017 fixe les rôles du CDCS et de la DGSCGC dans le cadre des activités de veille, d'anticipation, d'alerte et de gestion des crises survenant à l'étranger et qui nécessitent la mise en oeuvre des moyens de sécurité civile.
* 19 En application de l'article 19 de l'arrêté du 27 décembre 2019 portant organisation de l'état-major des armées, le CPCO est chargé d'assurer « pour le chef d'état-major des armées et sous l'autorité du sous-chef d'état-major opérations, la veille stratégique permanente, la contribution à l'anticipation stratégique, la planification pré-décisionnelle et opérationnelle ainsi que la conduite générale des actions militaires décidées par le président de la République et le Gouvernement dans un cadre national ou multinational ».