Les instruments migratoires internationaux : mettre fin à la cacophonie - 18 recommandations pour une politique migratoire internationale plus cohérente

D. LES ACCORDS RELATIFS AUX MOBILITÉS PROFESSIONNELLES

Les accords relatifs aux mobilités professionnelles visent à faciliter l'admission au séjour de catégories de travailleurs déterminées présentant un intérêt particulier du point de vue de la stratégie d'attractivité de la France. Il s'agit en particulier des jeunes et des travailleurs les plus qualifiés. Les accords de cette nature peuvent schématiquement être organisés en deux branches, étant précisé que cette classification résulte avant tout d'un choix subjectif de la mission d'information effectué pour des raisons de lisibilité.

Numériquement la plus importante, la première branche comprend vingt-sept accords exclusivement relatifs à la mobilité des jeunes. Une première sous-branche rassemble treize accords de mobilité d'ampleur variable et comprenant, parfois de manière cumulative :

- des dispositifs « jeunes professionnels » : ils autorisent le séjour de jeunes actifs à la recherche d'une première expérience professionnelle dans le pays d'accueil, les compétences acquises devant théoriquement être par la suite mise à profit dans le pays d'origine ;

- des dispositifs « jeunes diplômés » : ils permettent, dans des conditions plus favorables que le droit commun, le maintien sur le territoire de jeunes diplômés en France souhaitant y prolonger leur formation par une première expérience professionnelle en lien avec leurs études ;

- des dispositifs « stagiaires » : ils facilitent la délivrance de visas aux étudiants souhaitant effectuer un stage temporaire dans le cadre de leurs études ou aux employés d'entreprises ayant des activités dans l'un des États parties et souhaitant y participer à un programme de formation.

La seconde sous-branche comprend un ensemble de quatorze programmes « Vacances-Travail », qui permettent à des jeunes se rendant dans l'État partenaire à des fins touristiques ou culturelles de compléter leurs moyens financiers par l'exercice d'une activité professionnelle.

La seconde branche comprend cinq accords hybrides plus ambitieux en ce qu'ils aménagent, en complément de stipulations relatives aux jeunes, des modalités particulières d'admission au séjour pour d'autres publics cibles. Il s'agit notamment des travailleurs dans des métiers en tension, sur le modèle des stipulations figurant dans les accords de gestion concerté, ou, dans le cas du Maroc, des travailleurs saisonniers.

Instruments migratoires internationaux conclus par la France en matière de mobilité professionnelle

Source : Commission des lois - Réalisé à partir de mapchart.net

1. La mobilité des jeunes, un objet de prédilection des accords internationaux mais des résultats disparates

a) Des accords relatifs à la mobilité des jeunes répandus mais au bilan inégal

(1) Le dispositif « Jeunes professionnels »

Par souci de lisibilité, les rapporteurs ont fait le choix de présenter dans une même catégorie l'ensemble des accords qu'ils considèrent comme exclusivement relatifs à la mobilité des jeunes. Ces derniers prévoient, parfois de manière cumulative, des stipulations relatives aux « échanges de jeunes professionnels », aux « jeunes diplômés » ou aux stagiaires. Les treize accords correspondants sont recensés dans le tableau ci-dessous. Il doit par ailleurs être précisé que dix accords d'une autre catégorie comportent des stipulations analogues : il s'agit de six des sept accords de gestion concertée (à l'exception du Sénégal) ainsi que des quatre accords hybrides relatifs aux mobilités professionnelles les plus récents (la convention de main-d'oeuvre conclue le 1^er juin 1963 avec le Maroc n'étant pas concernée).

Récapitulatif des accords relatifs à la mobilité des jeunes (hors PVT)

Accords portant exclusivement sur la mobilité des jeunes (13)
État partenaire	Date de signature	Jeunes professionnels (11)	Jeunes diplômés (3)	Stagiaires (6)
Algérie (non appliqué)	26 octobre 2015	X
Argentine	26 septembre 1995	X
Bosnie Herzégovine^103(*)	3 juillet 2014	X	X	X
Canada	14 mars 2013	X		X
Chine^104(*)	2 novembre 2015			X
États-Unis^105(*)	17 mars 2017	X
Gabon^106(*)	24 février 2010	X
Maroc	24 mai 2001	X
Monténégro	1^er décembre 2009	X	X	X
Nouvelle-Zélande^107(*)	10 août 1983			X
Sénégal	20 juin 2001	X
Serbie	2 décembre 2009	X	X	X
Tunisie^108(*)	4 décembre 2003	X

Accords d'une autre catégorie comportant des clauses sur la mobilité des jeunes (10)
État partenaire	Catégorie d'accord	Jeunes professionnels (7)	Jeunes diplômés (9)	Stagiaires (2)
Bénin	AGC du 28 novembre 2007 (articles 5 et 8 à 10)	X	X
Burkina Faso	AGC du 10 janvier 2009 (article 2.1)		X
Cap-Vert	AGC du 24 novembre 2008 (article 3 - 3.1 et 3.2.1)	X	X
Gabon	AGC du 5 juillet 2007 (article 2.2)		X
Géorgie	Accord sur la migration circulaire des professionnels du 12 novembre 2013 (article 1^er)	X	X
République du Congo	AGC du 25 octobre 2007 (article 2 - 213 et 221)	X	X
Inde	Accord de partenariat pour les migrations et la mobilité du 10 mars 2018 (article 3.2, 3.3 et 4.2)	X	X	X
Maurice	Accord sur le séjour et la migration circulaire des professionnels du 23 septembre 2008 (article 2, 2.1, 2.1.3 et 2.2.2)	X	X	X
Russie (suspendu)	Accord sur les migrations professionnelles du 27 novembre 2009 (articles 2 (5.), 8 et annexe 3)	X
Tunisie	AGC du 28 avril 2008 (article 2, 2.2.2^109(*))		X

Source : Commission des lois, à partir des données communiquées à la mission d'information

Les onze accords intégrant des stipulations relatives aux « jeunes professionnels » recensés par la mission ont été conclus entre 1983 et 2017 avec des États de tous les continents. Ils entendent favoriser la venue de jeunes diplômés engagés dans la vie active sur le territoire de l'État partenaire pour y acquérir des compétences qu'ils pourront ultérieurement mettre à profit dans leur État d'origine. Ces accords comprennent en général une dizaine d'articles relativement brefs qui définissent :

- le public cible : il s'agit de jeunes actifs de 18 à 35 ans, engagés dans la vie active ou à la recherche d'une première expérience professionnelle et qui souhaitent, d'une part, approfondir leur connaissance et leur compréhension des conditions de vie de l'État d'accueil et, d'autre part, améliorer leurs perspectives de carrière par une expérience professionnelle - en général salariée - dans l'État d'accueil. Les accords prévoient systématiquement une condition de diplôme ou d'expérience professionnelle antérieure dans le secteur visé. La situation de l'emploi n'est pas opposable aux bénéficiaires de l'accord ;

- un plafond de jeunes professionnels pouvant être annuellement admis au séjour à ce titre : celui-ci peut concerner de 100 (dans le cas du Gabon et du Sénégal) à 2 300 jeunes actifs (dans le cas du Canada) ;

- les conditions d'entrée sur le territoire de l'État partenaire : les accords comprennent en règle générale une déclaration de bonne intention, sans portée contraignante, selon laquelle les parties font « tous leurs efforts pour que les jeunes professionnels puissent recevoir dans les meilleurs délais » les visas et documents de séjour nécessaires ;

- la durée maximale de séjour autorisée : celle-ci varie entre 18 et 24 mois. Les jeunes professionnels concernés s'engagent par ailleurs à ne pas poursuivre leur séjour à l'issue de cette période ainsi qu'à ne pas occuper un autre emploi que celui pour lequel ils ont été admis au sein du programme. Les accords incluent également une stipulation non contraignante selon laquelle les parties adoptent « toute mesure visant à assurer l'effectivité du retour du jeune professionnel dans son pays » ;

- les conditions de vie sur place : la rémunération des jeunes professionnels doit être équivalente au salaire observé pour les nationaux pour un emploi équivalent. L'égalité de traitement prévaut pour l'application des lois et règlements régissant les conditions de travail. Les accords peuvent également préciser le régime applicable en matière fiscale ou sociale ;

- les modalités d'entrée en vigueur et de suivi de l'accord : ces accords sont conclus pour une durée indéterminée et, en règle générale, sont dénonçables unilatéralement moyennant un préavis. Des comités de suivi sont parfois prévus, sans que cela ne soit systématique.

En outre, certains accords règlent expressément la situation de la famille des jeunes professionnels, tandis que d'autres prévoient directement en leur sein les modalités de dépôt et d'examen des demandes.

Un accord d'échange de jeunes professionnels franco-gabonais inutilisé

L'accord du 24 février 2010 entre la France et le Gabon est la déclinaison de l'article 3. 1 de l'accord de gestion concertée du 5 juillet 2007^110(*). Il vise à développer l'échange de jeunes actifs âgés de 18 à 35 ans se rendant dans l'État partenaire pour « améliorer leurs perspectives de carrière grâce à une expérience de travail salarié dans une entreprise qui exerce une activité de nature sanitaire, sociale, agricole, artisanale, industrielle, commerciale, libérale ou de service et approfondir leurs connaissances de la société d'accueil » (article 1^er).

Aux termes de cet accord, les jeunes sélectionnés sont autorisés, sous condition de diplôme ou d'expérience professionnelle antérieure, à exercer un emploi sous contrat sur le territoire de l'État partenaire, dans une entreprise exclusivement et sans que l'opposabilité du marché de l'emploi ne s'applique (article 2). Le plafond de jeunes annuellement autorisés à travailler dans chacun des États signataires est fixé à 100 (article 4). La durée du travail autorisée varie de 6 à 12 mois, renouvelables jusqu'à 18 mois maximum. L'accord précise que les jeunes professionnels ne peuvent rester sur le territoire de l'État partenaire à l'issue de cette durée et que « chaque partie contractante adopte toute mesure visant à assurer l'effectivité du retour du jeune professionnel dans son pays et en informe l'autre Partie » (article 3).

S'agissant des conditions de travail et de vie, l'accord impose une rémunération au moins égale au salaire local pour un emploi équivalent, ainsi que l'égalité de traitement pour l'application des lois, règlements et usages régissant les relations et conditions de travail, la protection sociale, la santé, l'hygiène et la sécurité au travail (article 5).

Sur le plan du séjour, les parties s'engagent en des termes généraux et non-contraignants^111(*) à faciliter la délivrance des documents légaux (article 7). L'accord exclut par ailleurs expressément les jeunes professionnels du bénéfice du regroupement familial (article 6).

L'accord est conclu pour une durée indéterminée, avec des possibilités de révision par accord mutuel ainsi que de dénonciation unilatérale avec un préavis de trois mois (article 8).

Cet accord est de facto inutilisé. Selon les données communiquées à la mission d'information, seuls trois ressortissants gabonais en ont bénéficié entre 2015 et 2021.

En pratique, l'OFII est chargé de la réception et de l'instruction des demandes. Les dossiers qu'il retient sont ensuite transmis à l'administration du travail pour l'obtention d'une autorisation de travail. L'OFII joue ainsi un rôle d'interface fondamental pour la mise en oeuvre des accords « Jeunes professionnels » entre, d'une part, les employeurs et les acteurs institutionnels en France et, d'autre part, les autorités des États signataires.

Le bilan du dispositif d'échange de jeunes professionnels est dans l'ensemble décevant. En valeur absolue, le nombre de bénéficiaires est anecdotique : 133 jeunes actifs été concernés sur l'année 2021. En termes de flux, la modeste augmentation constatée à partir de 2015 s'est par la suite interrompue, probablement du fait de la pandémie de covid-19. Le pic atteint en 2019 (504) demeurait par ailleurs plus de dix fois inférieur au plafond total fixé par les accords. Une analyse par État partenaire révèle par ailleurs des réalités contrastées. La Tunisie représentait à elle seule près de 60 % du contingent total de jeunes actifs bénéficiaires des programmes jeunes professionnels entre 2015 et 2021. A contrario, le dispositif n'a jamais été réellement appliqué avec d'autres États partenaires. À eux quatre, le Bénin, le Cap-Vert, la République du Congo et le Gabon n'ont par exemple fait admettre que huit jeunes actifs en France en l'espace de sept ans. À l'heure actuelle, ce dispositif n'est plus appliqué qu'avec la Tunisie.

Bénéficiaires des dispositifs « Jeunes professionnels » (2015-2021)

	Quota	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	Total
Algérie	200	-	-	-	-	1	-	1	2
Argentine		-	3	1	2	8	2	-	16
Bénin		-	-	-	-	2	1	-	3
Canada	2 300	25	34	47	32	12	14	6	170
Cap-Vert	100	-	-	-	-	-	-	-	-
Rép. du Congo		-	-	1	-	1	-	-	2
États-Unis	-	34	33	31	27	30	14	4	173
Gabon	100	-	3	-	-	-	-	-	3
Île Maurice	200	12	13	13	5	7	5	1	56
Maroc	300	16	44	29	21	27	7	1	145
Russie	500	5	2	1	2	5	1	-	16
Sénégal	100	36	36	33	30	26	3	3	167
Serbie	500	4	-	1	-	1	-	-	6
Tunisie	1 500	44	61	95	206	384	198	116	1 104
Total	5 600	176	229	252	325	504	245	133	1 864

Source : DGEF

Cet échec patent du dispositif « Jeunes professionnels » s'explique par des facteurs tant juridiques que politiques.

D'un point de vue juridique, l'idée selon laquelle les démarches administratives liées à l'embauche de jeunes actifs étrangers seraient facilitées par la présence d'un accord « Jeunes professionnels » n'a rien d'évident. Comme l'a confirmé la direction générale des étrangers en France, la procédure de droit commun d'introduction d'un salarié étranger en France est, la plupart du temps, privilégiée par l'employeur comme le salarié. Ce cadre leur est en effet plus favorable que celui prévu par les accords en ce qu'il les autorise à poursuivre leur relation du travail à l'issue du contrat s'ils le souhaitent. A contrario, l'obligation de retour dans le pays d'origine imposée par les accords n'offre aucune flexibilité. En termes pratiques, la procédure de droit commun est plus simple pour les deux parties car l'étape supplémentaire de l'instruction de la demande par l'OFII, telle qu'elle est prévue par les accords, n'existe pas. Elle est enfin mieux connue des employeurs, qui peuvent solliciter leurs interlocuteurs habituels.

La mission d'information considère ensuite que l'échec du dispositif résulte pour partie d'un portage politique insuffisant et sans doute trop cloisonné. Les accords « Jeunes professionnels » n'échappent pas au constat établi précédemment pour les autres accords : leur lettre importe souvent moins que la volonté politique et diplomatique qui les accompagne. À cet égard, la mission d'information ne peut que constater que les pouvoirs publics se sont insuffisamment emparés d'un dispositif dont l'ambition était pourtant louable. Les conditions matérielles ne sont ainsi pas réunies pour que ce dispositif puisse être attractif, notamment en termes de logement. Comme l'a rappelé le directeur général de l'OFII au cours de son audition, les difficultés d'accès au logement représentent l'entrave principale à l'efficacité du dispositif. L'ambassadeur chargé des migrations a quant à lui estimé que « pour assurer le succès de ces initiatives, il [était] nécessaire d'identifier des porteurs de projet au sein des deux pays signataires, capables de développer un vrai projet de réinsertion dans le pays d'origine ».

D'autres explications tenant à l'absence de prise en compte d'un risque de « fuite des cerveaux » auquel sont attachés les pays partenaires, à une mauvaise définition du public cible ainsi qu'à une absence de relais ou de publicité dans les pays signataire ont enfin pu être évoquées au cours des auditions.

Au vu de ces éléments, la redynamisation du dispositif « Jeunes professionnels » supposerait un important travail interministériel pour des gains potentiels plus qu'incertains. La mission d'information estime donc que ces programmes pourraient faire l'objet d'un redimensionnement afin de les recentrer sur des profils clairement identifiés dans le cadre de la stratégie d'attractivité de la France. À défaut, les (quelques) moyens affectés à leur mise en oeuvre pourraient être utilement réorientés. Cette recommandation ne saurait toutefois être étendue à l'accord encore raisonnablement actif conclu avec la Tunisie.

Proposition n° 10 : Redimensionner les dispositifs d'échanges de jeunes professionnels afin de les concentrer sur des profils clairement identifiés dans le cadre de la stratégie d'attractivité de la France. À défaut, prendre acte de l'échec de ces programmes en réorientant les moyens correspondants.

(2) Le dispositif « Jeunes diplômés »

Trois accords internationaux conclus entre 2009 et 2014 ici intégrés à la catégorie « mobilité des jeunes » intègrent ensuite des stipulations relatives aux « jeunes diplômés ». Celles-ci reprennent ainsi un dispositif dont la création remonte en réalité aux accords de gestion concertée et de codéveloppement et qui figurent dans six d'entre eux^112(*). Les accords hybrides conclus avec l'île Maurice, la Russie et la Géorgie comprennent par ailleurs également des stipulations de cette nature.

Pour rappel, il s'agit d'autoriser, dans des conditions plus favorables que le droit commun, le maintien sur le territoire de jeunes diplômés en France^113(*) souhaitant y prolonger leur formation par une première expérience professionnelle en lien avec leurs études. Si une possibilité de prolongation du séjour de ces jeunes est déjà prévue par l'article L. 422-10 du Ceseda, l'originalité principale de ces accords repose en effet sur le niveau de diplôme requis. Si le dispositif de droit commun est réservé aux titulaires d'un master, il est étendu aux titulaires d'une licence professionnelle dans le cadre de ces accords. Le titre délivré est, selon les cas, une autorisation provisoire de séjour ou une carte de séjour temporaire « recherche d'emploi ou création d'entreprise ». La durée de validité varie de 9 à 12 mois (24 mois dans le cas de l'Inde). L'étranger justifiant à l'issue de cette période d'un emploi ou d'une promesse d'embauche assortie d'une rémunération supérieure ou égale à 1,5 SMIC est ensuite autorisé à poursuivre son séjour sans que soit prise en considération la situation de l'emploi.

Il est particulièrement délicat d'effectuer un bilan de cette dérogation, que ce soit dans le cadre des accords de gestion concertée et de codéveloppement ou de ceux ici présentés. Les systèmes d'information du ministère de l'intérieur ne permettent en effet pas de discriminer les autorisations de séjour délivrées en application d'un accord bilatéral de celles issues du régime de droit commun. Faute de pouvoir établir un bilan réellement documenté, la mission ne peut que se contenter de mentionner les éléments génériques avancés par les ministères de l'intérieur et des affaires étrangères sur les accords professionnels : « toutes les stipulations dérogatoires au droit commun sont encore appliquées ; ces dernières complexifient le travail d'instruction des demandes de titres souvent au préjudice des usagers et des employeurs ».

(3) Le dispositif « Stagiaires »

Enfin, six accords facilitent la délivrance d'un document de séjour aux étudiants souhaitant effectuer un stage temporaire dans le cadre de leurs études ou aux employés d'entreprises ayant des activités dans l'un des États parties et souhaitant y participer à un programme de formation. C'est par exemple le cas de l'article 2 de l'accord conclu le 3 juillet 2014 avec la Bosnie-Herzégovine. En application de cette stipulation, les étudiants souhaitant effectuer un stage en France peuvent, sous réserve qu'ils disposent d'une convention tripartite conclue entre leur établissement, la structure d'accueil et eux-mêmes, bénéficier d'un titre de séjour temporaire. Inversement, un titre de séjour d'une durée de douze mois est délivré aux stagiaires français souhaitant effectuer un stage en Bosnie-Herzégovine. La plus-value de ces dispositifs par rapport au régime de droit commun prévu à l'article L. 426-23 du Ceseda semble néanmoins particulièrement ténue.

Un accord emblématique : l'accord franco-canadien

L'accord du 14 mars 2013 conclu entre la France et le Canada est probablement le plus complet des accords relatifs à la mobilité des jeunes en ce qu'il combine la quasi-totalité des dérogations existantes en la matière. Son objectif est de « simplifier les procédures administratives applicables aux jeunes [français et canadiens] afin d'accroître leur connaissance des langues, de la culture et de la société de ce pays par une expérience de voyage, d'études, de stage, de travail et de vie ». Plusieurs catégories de personnes sont visées par l'accord (article 3) :

· les jeunes professionnels couverts par un contrat de travail, ainsi que les Français participant à un volontariat international en entreprise et les Canadiens participant à un programme d'étude spécifique) ;

· les étudiants canadiens souhaitant accomplir une partie de leur cursus en France via un accord interuniversitaire ;

· les jeunes en formation souhaitant effectuer un stage dans ce cadre, sous respect des conditions imposées par la législation de l'une ou l'autre des parties ;

· les « jeunes désireux d'effectuer un séjour de découverte touristique et culturelle » et souhaitant travailler occasionnellement pour compléter leurs ressources financières (soit un accord vacances-travail).

Les jeunes concernés doivent avoir entre 18 et 35 ans ; justifier de ressources financières suffisantes pour leur permettre de subvenir à leurs besoins et, à tout moment, quitter le pays duquel ils ne sont pas ressortissants ; justifier d'une assurance couvrant les soins de santé lorsqu'ils ne peuvent être affiliés au régime de protection sociale ; et, pour les jeunes professionnels, justifier d'une attestation de formation ou d'une expérience professionnelle récente (article 4). Le nombre de personnes pouvant être acceptées dans le cadre dudit accord, ainsi que les ressources financières dont celles-ci doivent disposer, est fixé par chacune des parties via échange de notes diplomatiques (article 9).

La durée maximale du séjour est fixée à 24 mois ou, par exception, à 36 mois. Les autorités françaises délivrent aux jeunes Canadiens un titre de séjour d'une durée maximale de 12 mois (renouvelable), tandis que les autorités canadiennes délivrent aux jeunes Français une lettre d'introduction sur le territoire et un permis de travail (articles 5 et 6).

b) Les programmes « Vacances-Travail », un succès indéniable

La France a engagé au début des années 2000 une action diplomatique résolue visant à la conclusion d'accords dits « Vacances-Travail » avec des États partenaires. Schématiquement, une première vague d'accords signés a concerné des États d'Asie et d'Océanie. Une seconde vague est ensuite intervenue à partir des années 2010, principalement avec des États d'Amérique latine. Le tableau ci-dessous liste les seize programmes « Vacances-Travail » actuellement actifs. Quatorze d'entre eux reposent sur un accord conclu exclusivement à cet effet, tandis que deux sont intégrés dans des accords relatifs aux mobilités d'une plus grande dimension.

Récapitulatif des dispositifs « Vacances-Travail »

Accords portant exclusivement sur les programmes « Vacances-Travail » (14)
État partenaire	Date de signature
Argentine	18 février 2011
Australie	24 novembre 2003
Brésil	12 décembre 2013
Chili	8 juin 2015
Colombie	25 juin 2015
Corée du Sud	20 octobre 2008
Équateur	18 juin 2021
Hong-Kong	6 mai 2013
Japon	8 janvier 1999
Mexique	15 avril 2016
Nouvelle-Zélande	2 juin 1999
Pérou	22 octobre 2018
Taiwan^114(*)	4 août 2016
Uruguay	25 février 2016
Accords d'une autre catégorie comprenant des clauses « Vacances-Travail » (2)
État partenaire	Catégorie d'accord
Canada	Accord du 14 mars 2013 relatif à la mobilité des jeunes (article 3 d) )
Russie (suspendu)	Accord sur les migrations professionnelles du 27 novembre 2009 (article 2, 6., article 8 et annexe 4)

Source : Commission des lois, à partir des données communiquées à la mission d'information

Les programmes « Vacances-Travail » s'appliquent aux jeunes âgés de 18 à 30 ans^115(*) souhaitant se rendre en vacances dans l'État partenaire, et ce pour une durée maximale d'un an^116(*). Les jeunes bénéficiaires de régimes sont autorisés à y effectuer une activité professionnelle accessoire afin de compléter les ressources dont ils disposent. Dans le cas de la France, la situation de l'emploi n'est pas opposable aux bénéficiaires de ces visas.

Ces derniers doivent justifier de ressources financières suffisantes pour subvenir à leurs besoins en début de séjour - comprises entre 2 100 € pour le Canada et 3 130 € pour l'Australie - de la possession d'un billet retour, ou de ressources suffisantes pour s'en procurer un. Enfin, la plupart des accords précisent que les bénéficiaires doivent justifier de leur « bonne santé » et de la souscription d'une assurance privée couvrant les frais de maladie ou d'hospitalisation.

Le nombre de visas délivrés annuellement au titre des accords « Vacances-Travail » est soumis à des plafonds compris entre 300 pour l'Uruguay ou le Mexique et 15 050 pour le Canada. Le visa délivré n'est pas renouvelable, et il est impossible de bénéficier du programme plus d'une fois.

L'ensemble des acteurs auditionnés par la mission d'information ont mis en avant le succès des programmes « Vacances-Travail ». La mission d'information partage ce constat d'ensemble, tout en soulignant qu'il recouvre plusieurs réalités différentes. L'étude des données présentées ci-dessous permet schématiquement de distinguer deux cas de figure :

- les programmes « Vacances-Travail » conclus avec des États d'Amérique latine : ils rencontrent un succès indéniable du point de vue des États partenaires. Les quotas sont ainsi atteints dès le mois de mai pour le Brésil, la Colombie, le Chili, le Mexique et le Pérou. En conséquence, ces États ont émis une demande de révision à la hausse. Cette dynamique ne se vérifie toutefois pas dans l'autre sens : le nombre de visas « Vacances-Travail » délivrés à des ressortissants Français demeure à bonne distance des plafonds. Si le plafond de 400 a par exemple été atteint en 2023 avec la Colombie et le Chili, seuls respectivement 124 et 37 Français ont a contrario bénéficié du programme ;

- les programmes « Vacances-Travail » conclus avec des États d'Asie et d'Océanie : les données communiquées aux rapporteurs montrent que ces programmes sont, à l'inverse, significativement plus favorables aux ressortissants Français. Ce constat peut être étendu au Canada. À titre d'illustration, la France a obtenu en 2023 environ trois fois plus de visas « Vacances-Travail » de la part du Japon et de la Corée du Sud qu'elle n'en a délivrés aux ressortissants de ces États. Ce rapport s'élève même à onze, trente-cinq et trente-sept fois plus s'agissant respectivement du Canada, de la Nouvelle-Zélande et de l'Australie. Ces deux derniers chiffres doivent cependant être relativisés en ce que les accords conclus avec l'Australie et la Nouvelle-Zélande ne prévoient aucun quota. En valeur absolue, le nombre de Français bénéficiant de ces accords pour se rendre dans les cinq États partenaires ici étudiés était de 46 068 en 2023.

Visas « Vacances-Travail » délivrés par nationalité en France (2023)

Source : DGEF

Visas « Vacances-Travail » délivrés à des Français (2023)

Source : DGEF

Les programmes « Vacances-Travail » sont probablement les instruments internationaux dont les apports sont les plus probants. Deux facteurs ont été mis en avant au cours des travaux de la mission d'information pour expliquer ce succès. D'une part, les accords « Vacances-Travail » ont été conclus avec des États avec lesquels les flux migratoires sont équilibrés et les enjeux en termes de lutte contre l'immigration irrégulière quasi-nuls. D'autre part, ces accords sont d'autant plus efficaces qu'ils sont resserrés sur un seul public, qu'ils s'inscrivent dans le cadre d'une stratégie d'attractivité identifiée et que leur mise en oeuvre s'appuie sur des objectifs chiffrés clairement énoncés. Dans ce contexte, la mission d'information appelle à poursuivre la montée en puissance des programmes « Vacances-Travail » qui contribuent indéniablement au rayonnement de la France à l'international.

Proposition n° 11 : Poursuivre la montée en puissance de programmes « Vacances-Travail » qui contribuent indéniablement au rayonnement de la France à l'international.

2. Des accords de mobilité hybrides dont le ciblage s'étend au-delà des jeunes

Parmi les accords relatifs aux mobilités professionnelles, cinq accords « hybrides » ont enfin été recensés par la mission. Cet ensemble établi pour les besoins de la classification regroupe néanmoins des accords disparates, dont les stipulations se recoupent pour partie avec les dispositifs déjà présentés.

Récapitulatif des accords hybrides relatifs aux mobilités professionnelles

État partenaire (5)	Date de signature
Maroc	Convention de main-d'oeuvre du 1er juin 1963
Maurice	Accord sur le séjour et la migration circulaire des professionnels du 23 septembre 2008
Géorgie	Accord sur la migration circulaire des professionnels du 12 novembre 2013
Russie (suspendu)	Accord sur les migrations professionnelles du 27 novembre 2009
Inde	Accord de partenariat pour les migrations et la mobilité du 10 mars 2018

Source : Commission des lois, à partir des données communiquées à la mission d'information

a) Des accords de « séjour et de migration circulaire » pour partie inspirés des accords de gestion concertée

Les quatre accords conclus avec la République de Maurice, la Géorgie, la Russie et l'Inde s'apparentent à des accords dits de « séjour et de migration circulaire »^117(*). S'ils comprennent majoritairement des stipulations relatives aux jeunes, ils vont néanmoins au-delà en aménageant des modalités particulières d'admission au séjour pour d'autres publics cibles.

Pour les accords avec la Géorgie et l'île Maurice, il s'agit notamment des travailleurs dans des métiers en tension. Ces deux accords ouvrent ainsi une voie d'admission au séjour théoriquement plus favorable que le droit commun pour les étrangers travaillant dans les métiers en tension figurant dans des listes annexées à ces accords. Lesdites annexes listent respectivement 50 et 61 métiers. Par ailleurs, un contingent annuel maximal de 500 bénéficiaires est fixé. Ces accords hybrides se situent donc à mi-chemin entre les accords relatifs à la mobilité professionnelle et les accords de gestion concertée et de codéveloppement. Contrairement à ces derniers, ils sont toutefois concentrés sur les enjeux liés au séjour et n'intègrent pas de stipulations relatives à la réadmission ou au codéveloppement. Les observations de la mission d'information quant à l'efficacité discutable de ces dispositifs d'admission dérogatoire au séjour sont également valables s'agissant des accords hybrides.

Le partenariat pour les migrations et la mobilité conclu le 10 mars 2018 avec l'Inde est quant à lui plus ambitieux. Son contenu est certes conforme aux standards observés pour les accords de cette catégorie. Il comprend ainsi trois volets : un aménagement non contraignant du régime de circulation entre les États partenaires pour certains publics cibles ; des dispositifs visant à faciliter la mobilité des jeunes ainsi que l'immigration professionnelle et économique ; la mise en place d'un cadre de coopération dans le domaine de la prévention et de la lutte contre l'immigration irrégulière. En revanche, la date à laquelle est intervenu l'accord franco-indien suffit à faire de lui une exception. L'approche consistant à lier dans un même instrument les sujets relatifs à la circulation et au séjour d'une part et à la réadmission était en effet largement révolue en 2018. Sans remettre en cause l'utilité potentielle de cet accord, la mission d'information y voit une illustration du caractère fluctuant sinon aléatoire de la stratégie française s'agissant du recours aux instruments migratoires internationaux.

L'accord relatif au séjour et à la migration circulaire de professionnels
signé avec la Géorgie le 12 novembre 2013

Cet accord vise à « encourager une migration professionnelle temporaire fondée sur la mobilité et l'incitation à un retour des compétences en Géorgie ». Son article 1^er aménage principalement trois voies d'admission au séjour dérogatoires pour les ressortissants géorgiens :

· dans le cadre d'un dispositif « Jeunes diplômés », les étudiants géorgiens qui viennent de terminer une licence professionnelle ou un master dans un établissement français ou un établissement géorgien conventionné et qui souhaitent compléter leur formation par une première expérience professionnelle en France peuvent prétendre à un titre de séjour d'une durée d'un an ;

· un titre de séjour d'un an renouvelable peut être attribué à un ressortissant géorgien qui exercerait l'un des 50 métiers « en tension » mentionnés à l'annexe 1 de l'accord. Sont par exemple mentionnés les secteurs du BTP, de l'hôtellerie, restauration et alimentation, de la mécanique et du travail des métaux, de l'électricité ou de l'électronique. Le nombre de bénéficiaires du dispositif est plafonné annuellement à 500.

· les deux parties s'engagent enfin à développer entre elles des échanges de jeunes professionnels, dans la limite d'un plafond de 150 bénéficiaires par an.

L'accord prévoit la mise en place d'un comité de suivi (article 3), qui se réunit annuellement et est destiné à l'évaluation des résultats des dispositions, à l'observation des flux de bénéficiaires et à la formulation de toutes propositions utiles.

b) Le cas unique de la convention de main-d'oeuvre franco-marocains

La convention de main-d'oeuvre conclue le 1^er juin 1963 avec le Maroc est enfin unique en son genre. À l'origine, celle-ci visait à répondre à l'important besoin de main-d'oeuvre de l'industrie française dans le contexte de l'essor économique de l'après-guerre. L'objectif de la convention est donc de « faciliter le recrutement de travailleurs marocains en France dans des conditions qui leur assurent un niveau de vie et des conditions d'existence aussi élevées que possible ».

En pratique, la convention de main-d'oeuvre prévoit l'organisation conjointe d'opérations annuelles de recrutement de travailleurs, notamment saisonniers. L'ambassadeur de France au Maroc a indiqué au cours de son audition que cette convention demeurait « le cadre dans lequel sont abordés les thèmes de la migration légale avec la partie marocaine ». Il a néanmoins souligné que certaines de ses stipulations étaient datées, à l'instar de celles relatives au transport des migrants, tandis que d'autres étaient inappliquées de fait en dépit de leur pertinence, par exemple s'agissant de l'organisation d'opérations de sélection. Depuis 2018 et contrairement à la lettre de l'accord, les frais de transport ne sont par exemple plus mis à la charge de l'OFII mais des entreprises ou des travailleurs saisonniers eux-mêmes.

La convention de main-d'oeuvre franco-marocaine du 1^er juin 1963

Aux termes de la convention, les autorités françaises communiquent au moins une fois par an ses besoins de main-d'oeuvre aux autorités marocaines, à qui il revient de présenter des candidats (article 2). Le recrutement s'effectue de manière nominative ou anonyme (article 3), étant entendu que l'exercice d'une activité professionnelle en France est systématiquement subordonné à un contrat dûment visé par le ministère du travail (article 1^er). Une présélection assortie d'un examen médical est effectuée par le Maroc à ses frais, tandis que la France assume le coût de la sélection professionnelle, de la seconde visite médicale (dans des installations mises localement à sa disposition - article 4), ainsi que les frais de transport et d'accueil entre le point de débarquement en France et le lieu de travail (article 5).

S'agissant des conditions d'entrée et de séjour, la France s'engage dans des termes généraux à faciliter la délivrance des documents adéquats (article 6). Sur place, les travailleurs marocains bénéficient de l'égalité de traitement pour les conditions de travail, de logement, de sécurité ou encore de salaire (article 8).

En cas de différend sur les conditions de travail et d'existence, l'accord prévoit explicitement la possibilité de présenter des réclamations devant les autorités françaises (article 9). Si l'employeur ne donne pas suite au contrat souscrit ou qu'il le rompt indûment, la France doit assurer le placement du travailleur dans un emploi équivalent. En cas de licenciement économique, les services français doivent également s'efforcer d'assurer un autre emploi, de toute nature (article 10). Le Gouvernement s'engage enfin à recommander aux employeurs de faire bénéficier les marocains des fêtes chômées et payées au Maroc (article 13). Par ailleurs, la possibilité de regroupement familial est rappelée, celle-ci s'effectuant dans le cadre de la législation de droit commun (article 12). Il en va de même pour le transfert au Maroc des économies des travailleurs (article 13).

Le suivi de l'accord est assuré par une commission mixte, dont la fréquence de réunion est renvoyée à un accord ultérieur (article 14). La convention est conclue pour cinq ans renouvelables par tacite reconduction. Le cas échéant, la dénonciation unilatérale est soumise à un préavis de 6 mois (article 15).

Les données quantitatives transmises à la mission d'information confirment l'actualité de cette convention. Le flux de travailleurs saisonniers marocains admis au séjour dans ce cadre est resté stable jusqu'à la pandémie de covid-19, à hauteur de 5 000 admissions environ. Il a ensuite connu un impressionnant rebond, le portant à des niveaux trois fois supérieurs : 16 936 en 2022 et 15 732 en 2023. Un niveau équivalent a par ailleurs été observé en 2024.

En termes de secteurs d'activité, les travailleurs saisonniers viennent en immense majorité pourvoir les besoins du secteur agricole. Les contrats à durée indéterminée concernent quant à eux essentiellement des salariés qualifiés, avec une prédominance des ingénieurs en informatique et des techniciens intermédiaires.

Travailleurs admis au séjour au titre de la convention de main-d'oeuvre du 1^er juin 1963 (2010-2023)

Source : ambassade de France au Maroc

Si la convention de 1963 fait preuve d'un remarquable dynamisme au regard de son ancienneté, la mission d'information considère néanmoins qu'une évolution de ses stipulations ne doit pas être exclue. Sur ce point, la visite d'État du Président de la République au Maroc en octobre 2024 a confirmé un processus de réchauffement des relations bilatérales qui pourrait utilement être mis à profit sur ce sujet. Il pourrait dans ce cadre être envisagé, comme cela a été évoqué au cours des auditions, de faire évoluer la convention de 1963 afin notamment de formaliser le rôle du service marocain de la stratégie nationale de la mobilité internationale (créé postérieurement à la convention) et d'assurer un meilleur encadrement de la migration saisonnière dans le monde agricole.

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* ¹⁰³ L'accord du 3 juillet 2014 comprend également une déclaration de bonne intention s'agissant de la délivrance de titres dans le cadre de détachements d'entreprise. De même, il est prévu que la France s'engage à « faciliter la délivrance d'un titre de séjour, dans le cadre de la législation en vigueur, aux ressortissants de Bosnie-Herzégovine susceptibles de participer [...] au développement économique ou au rayonnement, intellectuel, universitaire, scientifique, culturel, humanitaire ou sportif de la République française et directement ou indirectement, de la Bosnie-Herzégovine ». Des stipulations analogues figurent dans les accords avec le Monténégro et la Serbie (à l'exception du dernier point).

* ¹⁰⁴ Cet accord prévoit uniquement l'admission annuelle d'un contingent de 1 000 stagiaires dans des entreprises de l'État partenaire.

* ¹⁰⁵ Convention conclue avec la chambre de commerce des États-Unis.

* ¹⁰⁶ En application du 3.1 de l'article 3 de l'accord de gestion concertée signé le 5 juillet 2007.

* ¹⁰⁷ Le champ de l'accord est néanmoins limité au secteur agricole.

* ¹⁰⁸ Les modalités d'application de cet accord ont été ultérieurement modifiées par l'accord de gestion concertée signé le 28 avril 2008 (augmentation du plafond à 1 500 admissions au séjour annuelles, durée maximale d'emploi portée à 24 mois et précisions sur le statut des VIE français).

* ¹⁰⁹ Du protocole n° 1 sur la gestion concertée des migrations.

* ¹¹⁰ Ce dernier prévoit l'ouverture de négociation en vue d'un accord visant à faciliter et organiser la mobilité de jeunes travailleurs Français et Gabonais.

* ¹¹¹ L'article 7 comprend une stipulation de portée générale assimilable à une déclaration de bonne intention. Ainsi, les parties « font tous leurs efforts pour que les jeunes professionnels puissent recevoir des autorités administratives compétentes, dans les meilleurs délais, les documents prévus par la législation en vigueur dans l'État d'accueil permettant d'y entrer, d'y séjourner et d'y travailler et pour que les difficultés qui pourraient éventuellement surgir soient réglées le plus rapidement possible ».

* ¹¹² La seule exception concerne l'accord conclu avec le Sénégal.

* ¹¹³ Ou parfois dans un établissement national lié à un établissement d'enseignement supérieur français par une convention de délivrance de diplôme en partenariat international.

* ¹¹⁴ Arrêté du 4 août 2016 relatif à la délivrance de visas de long séjour temporaire portant la mention « vacances-travail » aux titulaires d'un passeport taïwanais (NOR : INTV1621785A).

* ¹¹⁵ Par exception, cette limite est portée à 35 ans pour l'Argentine, l'Australie et le Canada.

* ¹¹⁶ Par exception, cette limite portée à 4 mois pour la Russie et 24 mois pour le Canada.

* ¹¹⁷ Les accords conclus avec le Monténégro (1^er décembre 2009), la Serbie (2 décembre 2009) et la Bosnie-Herzégovine (3 juillet 2014) sont parfois rangés dans cette catégorie. Considérant leur contenu exclusivement centré sur la mobilité des jeunes, la mission d'information a choisi de les intégrer dans cette catégorie.