II. UN CONTRÔLE ENCORE TROP PARCELLAIRE QUI NE PARTICIPE PAS ASSEZ À L'AMÉLIORATION DE LA QUALITÉ DE L'ACCUEIL DES ENFANTS
A. PASSER D'UN CONTRÔLE CENTRÉ SUR L'HYGIÈNE ET LA SÉCURITÉ À UN RENFORCEMENT DE L'ACCOMPAGNEMENT ET DE L'ÉVALUATION DE LA QUALITÉ DE L'ACCUEIL
1. Fixer des règles claires et opposables pour l'ensemble des établissements quel que soit leur statut juridique et sur tout le territoire
La libre administration des collectivités territoriales ne saurait justifier la persistance de disparités territoriales qui in fine sont préjudiciables aux enfants et aux professionnels de la petite enfance. Sans remettre en cause la nécessaire adaptation aux spécificités locales que seuls les acteurs sur le terrain peuvent identifier, il convient d'établir des règles précises et applicables sur l'ensemble du territoire par tous les acteurs.
Par ailleurs, la DGCS a confirmé que les 26 décisions de fermeture administratives prises en 2023 concernaient quasiment exclusivement des micro-crèches du secteur privé lucratif. Ainsi, 24 des 26 établissements fermés étaient des micro-crèches (93 % lucratif et 7 % associatif)39(*). Si une attention particulière doit être apportée localement sur certains établissements, les rapporteurs regrettent la posture de « méfiance » qui semble prédominer vis-à-vis des établissements privés et estiment qu'il faut que l'ensemble des établissements puissent être contrôlés de la même manière par des agents s'appuyant sur le même référentiel. En effet, la mission a pu constater que les micro-crèches « Paje » pouvaient être des établissements de grande qualité autant qu'elles pouvaient donner lieu à des dérives insupportables.
Il existe chez les gestionnaires d'établissement un véritable besoin de stabilité dans l'édiction des normes et de clarté dans leur interprétation. Il s'agit d'éviter au maximum toute imprévisibilité pour les professionnels de terrain.
Au cours de leurs auditions, les rapporteurs ont pu constater qu'en fonction du département, voire en fonction du contrôleur au sein du département, l'interprétation des normes pouvait être différente, entraînant parfois des impacts opérationnels importants pour le gestionnaire. À ce titre, les rapporteurs ont pu consulter des exemples de documents d'évaluation fournis par différentes PMI sur le territoire et constater la diversité des attentes et des demandes qui peuvent être faites aux structures. Ainsi, certains gestionnaires ont pu indiquer à la mission avoir dû modifier toute leur organisation en ressources humaines en raison de l'évolution de la demande d'une PMI sur la surveillance des siestes à la minute près ou encore avoir dû changer l'ensemble des matelas de la structure après que ceux-ci ont été qualifiés de « pas assez fermes ». On peut également citer le fait que certaines PMI imposent que chaque boîte de lait maternel soit contenue dans une seconde boîte pour des raisons d'hygiène, quand d'autres ne le font pas ou encore des divergences sur les règles de conservation des médicaments. L'excès de normes et leur interprétabilité est préjudiciable aux relations entre les contrôleurs et les professionnels au sein des structures.
Les maisons d'assistantes maternelles (MAM)
L'article L. 424-1 du code de l'action sociale et des familles prévoit que les assistantes maternelles peuvent « accueillir des mineurs au sein d'une maison d'assistants maternels », c'est-à-dire dans un lieu autre que leur domicile.
Issue d'une expérimentation dans le département de la Mayenne, cette modalité d'exercice pérennisée par la loi en 201040(*) rencontre depuis plusieurs années un succès grandissant sur l'ensemble du territoire. Le modèle hybride entre accueil individuel et accueil collectif répond à un besoin de la part des familles et permet aux assistantes maternelles de rompre l'isolement ou de pouvoir exercer alors que leur logement ne répond pas aux critères d'agrément. L'agrément des assistantes maternelles exerçant au sein des MAM doit explicitement en autoriser cet exercice. Il est délivré par le président du conseil départemental.
Selon la Cour des comptes, leur nombre est passé de 1 600 en 2015 à 4 029 en 2022. Elles proposeraient aujourd'hui 46 000 places d'accueil.
Le nombre d'assistants maternels pouvant exercer simultanément dans une même MAM ne peut être supérieur à quatre. Ainsi, alors que jusqu'à 20 enfants peuvent être accueillis simultanément, ces établissements ne sont pas considérés aujourd'hui comme des établissements d'accueil collectif du jeune enfant au titre de l'article R. 2324-17 du code de la santé publique. D'autres règles relatives à l'accueil collectif ne sont également pas applicables ; les règles portant sur la sécurité alimentaire dans les établissements de restauration collective ne s'appliquent pas aux MAM. La préparation de repas au sein de ces structures est en effet considérée comme une restauration domestique privée d'un point de vue réglementaire.
Alors que dans le cadre d'une crèche familiale, les assistantes maternelles sont employées par la structure, les assistantes maternelles exerçant au sein des MAM restent directement employées par les parents. Chaque assistante maternelle reste responsable uniquement des enfants dont elle a la charge conformément au contrat conclu avec les parents. Toutefois, un dispositif de délégation de l'accueil à un ou plusieurs assistants maternels exerçant au sein de la même maison est prévu. Ce système de délégation rapproche encore plus ces établissements du fonctionnement des établissements d'accueil collectif.
Au vu de leur développement rapide, les rapporteurs estiment nécessaire de remettre à plat les normes applicables aux maisons d'assistantes maternelles afin d'assurer une garantie de sécurité et de qualité équivalente aux autres établissements d'accueil collectif tout en prenant en compte les spécificités de ce type de structure.
Les rapporteurs notent également que se développent sur le territoire des « Maisons d'éducatrices de jeunes enfants » (MEJE) qui, sans remettre en cause par principe leur existence, doivent également pouvoir faire l'objet d'un encadrement législatif et réglementaire adéquats.
Face à la diversité de ces demandes et des interprétations des textes, il apparaît indispensable de fixer une grille d'évaluation nationale des contrôles. Il s'agit aussi de permettre aux professionnels de disposer de fiches d'auto-évaluation précises et homogènes permettant d'assurer de façon continue le respect de la réglementation et de préparer les visites de contrôle. La mission appelle en ce sens à aller plus loin que la seule création du guide d'inspection et contrôle confiée à l'Igas. Le contenu de cette grille nationale d'évaluation et de contrôle opposable doit être déterminé en collaboration avec l'ensemble des acteurs et faire l'objet d'une large concertation.
La création de cette grille composée d'éléments objectivables permettra également la réalisation de véritables comptes rendus précis et constructifs à l'issue des visites. En affichant les points atteints ou à améliorer, elle s'inscrira dans une démarche d'amélioration continue entre les autorités de tutelle et les gestionnaires des structures.
Proposition n° 4 : Établir une véritable grille opposable d'évaluation nationale afin de garantir un niveau de contrôle comparable partout sur le territoire et éviter les « surtranspositions » de normes.
Mettre en place les outils d'un contrôle structuré et homogène sur l'ensemble du territoire oblige l'ensemble des acteurs et en premier lieu l'État à prendre toutes ses responsabilités.
L'article L. 2324-1 du code de la santé publique prévoit que les « seules conditions exigibles de qualification ou d'expérience professionnelle, de moralité et d'aptitude physique requises des personnes exerçant leur activité dans les établissements ou services mentionnés aux alinéas précédents ainsi que les seules conditions exigibles d'installation et de fonctionnement de ces établissements ou services (...) sont fixées par décret ». Dès lors, il apparaît indispensable de publier l'ensemble des textes attendus par les professionnels dans les meilleurs délais afin de sécuriser l'action tant des contrôleurs que des professionnels au sein des structures.
Les rapporteurs ont pu constater des retards trop importants dans la publication de nombreux décrets ou arrêtés indispensables à l'efficacité du contrôle. Ainsi, ils ont vivement regretté que des arrêtés aussi essentiels que ceux relatifs aux quantités minimales des repas servis en crèche (article D. 230-28 du code rural et de la pêche maritime) ou encore fixant les modalités de calcul de l'effectif mensuel de référence permettant de vérifier la répartition entre personnels diplômés et personnels qualifiés au sein de la structure, prévu par l'article R. 2324-43 du code de la santé publique, n'avaient toujours pas été pris.
Par ailleurs, les rapporteurs s'interrogent sur la suppression programmée de l'obligation de transmission du rapport annuel à fournir aux services départementaux41(*). Si la volonté de soulager la charge administrative pesant sur les structures peut être soulignée, celle-ci ne doit pas se faire au détriment du suivi des établissements et de la suppression d'un outil pertinent de supervision. La réalisation d'un rapport annuel d'activité dont le contenu est clairement fixé dans la réglementation peut en effet constituer un outil précieux d'alerte pour les PMI dans le cadre de leur suivi.
2. Permettre aux services départementaux de la PMI de se recentrer sur le conseil et l'accompagnement des équipes
Les services départementaux des PMI sont aujourd'hui débordés face à la multiplication de leurs missions (protection de l'enfance, accompagnement des parents avant la naissance, santé maternelle et infantile...). De plus, ils ont perdu près de 400 emplois en équivalents temps plein (ETP) entre fin 2010 et fin 202242(*). Les professionnels de PMI ne peuvent que constater chaque jour la dégradation de leurs conditions de travail. Cette réalité oblige les PMI à fonctionner à flux tendu, rendant très difficile la réalisation d'un contrôle de qualité et presque impossible la mission d'accompagnement et d'évaluation. Les représentants du collectif « Assurer l'avenir de la PMI » ont ainsi regretté les insuffisances dans l'accompagnement des structures liées à un manque de personnel et une multiplication des missions.
Cette crise de la PMI se répercute évidemment sur le terrain. Ainsi, pour une grande majorité des personnes entendues par la mission, les contrôles effectués par les PMI restent trop « réglementaires et administratifs » mettant de côté l'analyse « des pratiques pédagogiques et le bien-être des enfants ». Trop souvent perçus comme « autoritaires », ils ne donnent que trop rarement lieu à des « échanges sur les différentes activités mises en place, les partenariats ou encore les actions menées auprès des familles »43(*).
Évolution des ETP PMI entre 2010 et 2022
Source : Commission des affaires sociales du Sénat d'après les chiffres de l'enquête « Aide sociale » de la Drees - chiffres hors Mayotte
Le principe de réalité oblige les rapporteurs à reconnaître qu'aujourd'hui un renforcement de la mission de contrôle des établissements d'accueil des enfants reviendrait à affaiblir les autres missions de la PMI. Cela est particulièrement vrai dans les départements et régions d'outre-mer (Drom) où l'accueil collectif occupe une place très importante (plus de 50 % de l'offre d'accueil formel en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion, contre 39 % sur l'ensemble du territoire44(*)), mais au sein desquels les indicateurs dégradés en termes de précarité et de santé périnatale nécessitent également une action forte et soutenue des PMI. Renforcer la fréquence des contrôles et augmenter le temps d'accompagnement sur le terrain reposent d'abord sur la reconstitution des moyens humains des services de PMI. Dès lors, se pose la question des moyens accordés aux départements pour exercer leurs missions mais aussi de la possibilité, comme c'est le cas pour les établissements sociaux et médico-sociaux, d'externaliser une partie de ces missions de contrôle et d'évaluation.
a) Pouvoir solliciter l'appui d'organismes tiers pour effectuer le contrôle du respect du référentiel bâtimentaire45(*)
Le constat est partagé par tout le monde : l'expertise d'un médecin de PMI ou d'un éducateur de jeune enfant serait bien plus utile pour aider les équipes à améliorer leurs pratiques que pour mesurer la hauteur d'une poignée de porte ou la largeur entre deux barreaux de lit.
Si ces contrôles bâtimentaires et sécuritaires, qui, sur de nombreux points, sont encore largement imprégnés de la culture hospitalière des premiers établissements d'accueil, constituent un aspect essentiel du contrôle des établissements, il est impératif de pouvoir recentrer l'expertise des PMI sur le « contrôle-amélioration » au lieu du « contrôle-sanction ». Il importe également de sortir d'une conception « hygiéniste » du contrôle.
Les rapporteurs entendent soutenir et favoriser toutes les mesures permettant de recentrer les services de PMI sur l'accompagnement et l'évaluation de la qualité de l'accueil.
L'expérimentation de la
délégation des missions de la PMI à la CAF
en
Haute-Savoie
Lancée en avril 2021, cette expérimentation concernait l'agrément des nouveaux établissements d'accueil ; le contrôle des établissements existants restant géré selon leurs prérogatives par la PMI et la CAF.
La délégation de compétences du conseil départemental vers la CAF portait plus précisément sur :
- l'instruction des demandes de création et de modification des structures avec l'appui d'un bureau d'étude qui incluait le contrôle des dispositions du référentiel bâtimentaire ;
- les visites de conformité et de post-ouverture en lien et/ou en relais le cas échéant avec le service de PMI.
D'après les premiers éléments de bilan dont la mission a eu connaissance, cette expérimentation a permis de recentrer les services de PMI sur l'accompagnement et le suivi. Elle a également apporté une meilleure efficacité dans l'étude des dossiers d'agrément sous forme de guichet unique entre la CAF et la PMI avec un contrôle globale ne dissociant pas agrément et subvention.
Toutefois, il a été mis fin à cette expérimentation après deux ans et demi en raison de l'importance des effectifs mobilisés par la CAF dans le cadre de cette expérimentation (4 ETP à temps plein supplémentaires) qui ne pouvaient être maintenus dans la durée.
Un bilan complet de cette expérimentation devrait être réalisé au début de l'année 2025.
Dès lors ils souhaitent qu'au-delà des expérimentations autorisées46(*), le cadre juridique permanent permettant au président du conseil départemental de déléguer à des organismes tiers certifiés le contrôle de la conformité réglementaire notamment au référentiel bâtimentaire d'un établissement puisse être mis en place.
Afin d'offrir une véritable possibilité aux départements de déléguer cette compétence et ainsi de permettre aux équipes des PMI d'assurer une véritable mission de conseil et d'accompagnement, les contrats de délégation pourraient être en partie financés par la Cnaf dans le cadre d'une contractualisation avec les départements.
Par ailleurs, les rapporteurs soulignent que cette disposition ne vise pas à remettre en cause le pouvoir de contrôle des services départementaux qui resteront les seuls à même de pouvoir contrôler les structures de manière inopinée ou encore à la suite de signalements. Il ne s'agit pas plus d'attribuer un quelconque pouvoir de sanction ou d'autorisation à ces organismes tiers mais bien de permettre aux autorités de contrôle de pouvoir décider sur la base de rapports réalisés par des tiers. Elle permettra également de décharger les services de PMI d'une partie des tâches liées aux agréments d'ouverture. En effet, de nombreux services départementaux sont aujourd'hui embolisés par la seule gestion du flux des ouvertures de structure et rencontrent d'importantes difficultés à superviser le stock des établissements sur leur territoire.
Sur le modèle applicable aux établissements sociaux et médico-sociaux47(*), les organismes habilités à réaliser ces contrôles seraient certifiés par le Comité français d'accréditation (Cofrac) et réaliseraient leurs contrôles sur la base de la grille nationale d'évaluation et de contrôle souhaitée par les rapporteurs (cf. supra). La liste de ces organismes, dont il est nécessaire d'assurer la neutralité au regard de leurs liens potentiels avec les gestionnaires de crèche, devra être rendue publique et accessible en ligne.
Proposition n° 5 : Permettre aux départements de déléguer, dans le cadre d'une contractualisation avec les organismes débiteurs de prestations familiales, le contrôle du respect des normes du référentiel bâtimentaire à des organismes tiers certifiés.
b) Renforcer l'effectivité de la procédure d'évaluation des crèches en permettant à des organismes extérieurs certifiés de participer à l'obligation d'évaluation quinquennale des établissements
Sur le modèle de l'article L. 312-8 du code de l'action sociale et des familles applicable aux ESSMS, l'article L. 2324-2-4 du code de la santé publique prévoit que les établissements d'accueil des enfants de moins de 6 ans « font l'objet, tous les cinq ans, d'une évaluation ». Toutefois, à la différence du cadre prévu pour les établissements ou services sociaux ou médico-sociaux, le législateur n'a pas prévu que cette évaluation puisse être réalisée par des organismes extérieurs ni le cadre précis dans lequel cette évaluation doit être effectuée. Or, l'évaluation quinquennale de l'ensemble des établissements d'accueil, si elle devait être uniquement supportée par les services de PMI, représenterait une charge de travail extrêmement lourde qui viendrait s'ajouter au programme annuel de contrôle ou encore à la mission de conseil et d'accompagnement régulier qui constitue la véritable plus-value de ces professionnels.
Ainsi, afin de renforcer ce dispositif et d'en assurer son effectivité, il est nécessaire de modifier le cadre législatif pour permettre à des organismes tiers accrédités de réaliser ou de participer à ces évaluations. Les organismes de certifications interviennent déjà depuis plusieurs années dans le secteur de la petite enfance et leur expertise est reconnue tant par les gestionnaires privés que publics (cf. supra).
Le référentiel d'évaluation prévu par l'article L. 214-1-1 du code de l'action sociale et des familles doit pouvoir servir de référentiel commun à l'ensemble des établissements sur la base duquel les organismes extérieurs accrédités devront réaliser leurs évaluations. L'action des organismes extérieurs chargés de cette évaluation s'inscrirait alors en complément de celle des autorités publiques. Par ailleurs, les modalités de prise en compte de ces évaluations dans le retrait ou le maintien de l'agrément par le président du conseil départemental gagneraient à être précisées par la loi.
Comme pour la délégation du contrôle bâtimentaire à des organismes certifiés, la liste des organismes extérieurs pouvant réaliser cette évaluation quinquennale sera rendue publique. Ces organismes devront, eux aussi, être certifiés par le Cofrac sur la base du respect d'un cahier des charges établi par la puissance publique.
Les rapporteurs regrettent que, comme dans de nombreux autres domaines, les autorités n'entretiennent pas de relations plus régulières avec ces sociétés qui disposent eux aussi d'une véritable expertise. Les rapporteurs estiment que l'échange et la connaissance mutuelle des pratiques ne peuvent être que bénéfiques à l'ensemble du secteur. Les entreprises de certification et de conseil pourraient ainsi utilement présenter à une fréquence régulière le bilan de leurs travaux au comité départemental de service aux familles ou dans le cadre de l'élaboration du plan annuel départemental d'inspection et de contrôle.
Proposition n° 6 : Permettre à des organismes tiers certifiés de procéder aux évaluations quinquennales prévues par l'article L. 2324-2-4 du code de la santé publique.
c) Mieux former les agents chargés du contrôle afin de renforcer la qualité de l'action de la PMI
Plusieurs gestionnaires et professionnels ont pu regretter lors des auditions avoir parfois rencontré des agents des services de PMI chargés du contrôle de leur établissement qui n'étaient pas au fait des dernières évolutions de la réglementation. L'évolution constante de la réglementation et des connaissances dans le domaine de l'accueil du jeune enfant appelle une actualisation continue des compétences des agents chargés du contrôle et de l'évaluation.
La question de la formation continue des agents chargés du contrôle à la fois sur l'évolution de la réglementation mais aussi et surtout sur la question de la prévention de la maltraitance, l'accueil des enfants en situation de handicap, ou encore la prise en compte de la charte nationale pour l'accueil du jeune enfant, constitue un aspect essentiel de l'effectivité du contrôle et de son objectif d'amélioration de la qualité de l'accueil.
De nombreux départements ont mis en place des plans de formation pour leurs agents. Par exemple, en Mayenne, les formations sont régulièrement actualisées via des webinaires à la suite des évolutions réglementaires, pour actualiser les connaissances. Dans le Maine-et-Loire, des formations sont proposées à chaque changement du cadre réglementaire, ainsi que des formations centrées sur le développement de l'enfant (aménagement de l'espace, santé environnementale...).
Actuellement, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) propose une formation appelée « La PMI : mission d'inspection et de contrôle des structures d'accueil de la petite enfance ». L'association Départements de France a relevé que de nombreux départements appellent à la mise en place par la CNFPT d'un nombre plus important de formations, notamment sur des points spécifiques comme sur le service public de la petite enfance ou la prise en charge d'enfants à besoins spécifiques.
Par ailleurs, du fait de l'organisation propre à chaque service de PMI, les contrôles peuvent être réalisés par des professionnels avec des profils totalement différents. Par exemple, dans les Deux-Sèvres, c'est le médecin départemental qui assure l'intégralité des contrôles alors qu'en Mayenne, ce contrôle est exercé par des infirmières puéricultrices. Si les profils les plus fréquents sont aujourd'hui encore les infirmières, les puéricultrices et les médecins, Départements de France a indiqué aux rapporteurs qu'il y avait actuellement une montée en puissance des éducateurs de jeunes enfants dont les compétences en termes d'accompagnement au développement de l'enfant constituent une réelle plus-value. Toutefois, leur nombre au sein des services de PMI reste encore trop faible dans beaucoup de départements.
Effectifs d'éducateurs de jeunes enfants en
équivalent temps plein
par départements - 2022
Source : Commission des affaires sociales d'après les chiffres de l'enquête Aide sociale 2022 - Drees (chiffres non disponibles pour la Corse)
En raison même de cette grande diversité des profils exerçant au sein des PMI (infirmiers, éducateurs de jeunes enfants, médecins, puéricultrices...) et des diversités des dispositifs de formation proposés par chaque département, il apparaît pertinent, sans remettre les spécificités et expertises propres à chacune de ces professions, d'élaborer une base commune de formation au contrôle et à l'évaluation de la qualité déclinant le référentiel de la qualité de l'accueil actuellement en cours d'élaboration sous la coordination de l'Igas. Les rapporteurs souhaitent dans ce cadre que puisse être mise en place une certification professionnelle des agents chargés du contrôle des établissements d'accueil afin de renforcer et d'améliorer la qualité du contrôle effectué mais également de sécuriser l'action des agents des PMI.
Proposition n° 7 : Mettre en place une certification professionnelle des agents chargés du contrôle au sein des PMI par le Centre national de la fonction publique territoriale afin de renforcer les compétences et la formation continue des professionnels.
d) Encourager la distinction entre les actions de contrôle et de conseil dans l'organisation des services départementaux
Au cours des auditions, il est apparu nécessaire de mieux différencier la fonction de contrôle, qui doit s'appuyer sur des normes précises et opposables, de celle d'évaluation de la qualité qui doit s'inscrire dans une logique d'accompagnement des équipes. La qualité de l'accueil s'évalue et s'améliore, et ne peut pas se limiter à des grilles trop strictes qui contraignent la créativité et la capacité d'adaptation des professionnels. Dans ce cadre, si le référentiel sur la qualité de l'accueil coordonné par l'Igas doit pouvoir comporter des éléments opposables liés au contrôle, il ne doit pas être un outil qui « dépossède [les professionnels] de leur savoir-faire »48(*). Comme les rapporteurs ont pu l'entendre plusieurs fois en audition : « S'occuper d'un enfant ne peut être standardisé comme peut l'être la fabrication d'une pièce de moteur ». Tous les acteurs, qu'ils soient chargés du contrôle ou auprès des enfants, ont appelé de leurs voeux un renforcement des temps d'échange et d'évaluation.
Les mesures présentées précédemment permettront de libérer du temps pour les services de la protection maternelle et infantile afin de se recentrer sur le coeur de leur métier et leur véritable plus-value. En effet, un des atouts majeurs des équipes au sein des PMI pour assurer un accompagnement et un contrôle de qualité repose sur leur pluridisciplinarité : puéricultrices, éducateurs de jeunes enfants, médecins, psychologues. Tous peuvent participer à l'amélioration des conditions d'accueil des enfants et des conditions de travail des professionnels. Mais le conseil et l'évaluation doivent s'inscrire dans le temps long. Les agents doivent pouvoir s'immerger au sein des structures, pendant une demi-journée par exemple, afin de pouvoir identifier les pratiques à corriger et à améliorer. Ils doivent pouvoir échanger avec l'ensemble des professionnels et non pas seulement avec les personnels de direction des établissements.
Afin de permettre à cette mission d'accompagnement et de conseil de pouvoir être réalisée en toute confiance avec les équipes au sein des crèches, il faut encourager, autant que possible au sein des départements, une distinction claire entre les agents chargés des contrôles, notamment les contrôles inopinés ou à la suite de signalements, et les agents en charge de l'accompagnement et de l'évaluation de la qualité de l'accueil.
La collectivité européenne d'Alsace a par exemple organisé ses services en ce sens en disposant d'une équipe de PMI en central, qui réalise les contrôles dans les établissements et des équipes positionnées dans les territoires qui assurent l'accompagnement et qui sont identifiées comme telles par les acteurs. De même, le département des Bouches-du-Rhône a, dès 2006, créé un service dédié au sein de la PMI pour l'accompagnement des modes d'accueil.
Par ailleurs, les rapporteurs appellent les autorités départementales à favoriser les contrôles inopinés des structures, seuls à même de pouvoir réellement se rendre compte des dérives ou dysfonctionnements dans les établissements. Toutefois, ce renforcement des contrôles inopinés doit être accompagné d'un temps d'évaluation, de conseil et d'accompagnement plus important permettant une véritable immersion dans la structure et avec les équipes.
3. Renforcer les outils à disposition des autorités publiques pour améliorer l'effectivité du contrôle tant des établissements que des groupes
a) Poursuivre le contrôle des grands groupes privés et, le cas échéant, en tirer les conséquences
Dans son rapport référence de mars 2023, l'Igas indiquait que « la situation du secteur privé (lucratif ou non) dans les établissements d'accueil du jeune enfant a suivi le même type d'évolution que dans le secteur des personnes âgées. À la faveur de dynamiques de mutualisation, de fusions et de rachats, cinq grands groupes ont acquis une domination sur le secteur » et qu'il était impératif que l'État se garde de « reproduire les erreurs faites par manque de régulation dans le secteur des personnes âgées ». En adoptant l'article 18 de la loi pour le plein emploi, le législateur a souhaité donner aux pouvoirs publics les moyens de contrôler efficacement les stratégies financières et le modèle économique de ces groupes afin d'éviter les dérives liées à la maximisation des profits et à la recherche de réduction des charges de fonctionnement. Il s'agit de mieux encadrer l'activité des groupes, sans être limité à un contrôle des seuls établissements pris individuellement, afin de permettre le développement de leurs activités dans un cadre sécurisé et avec des possibilités de contrôle fréquentes.
Sur ce fondement l'Igas a lancé, au cours de l'année 2024, un premier contrôle du groupe La Maison bleue. Les autres principaux acteurs du secteur seront par la suite également contrôlés. Il est dès lors préférable d'attendre les premières conclusions des inspections qui devraient être connues au printemps 2025 avant de formuler des propositions d'évolution de ces nouvelles compétences. Les rapporteurs regrettent cependant de ne pas avoir pu bénéficier au cours de leur travaux des premiers éléments de bilan établis par les inspecteurs.
Il peut toutefois être souligné que, dans le cadre des nouvelles compétences de contrôle attribuées aux inspections générales, les services centraux de la DGFiP et le service gestionnaire (DGE) ainsi que la Cnaf ont été sollicités par l'Igas, de mai à décembre 2024, afin de lui transmettre des éclairages sur la structuration du groupe, des données de gestion ou encore pour apporter des réponses à des questions relatives à la législation fiscale (notamment en matière d'impôts sur les sociétés et de TVA). Il apparaît essentiel pour les rapporteurs qu'un travail de coordination avec les services de Bercy puisse se mettre en place ; cette coordination devant être également instituée dans le cadre des nouvelles compétences de contrôle de la Cnaf.
De son côté, la Cnaf a pu préciser à la mission avoir d'ores et déjà mis en place une mission spécifique dite « SPPE » en charge du contrôle des groupes et notamment des frais de sièges49(*), notamment pour vérifier si les activités du siège réalisées pour le compte d'établissements situés à l'étranger ne sont pas intégrées dans les comptes des établissements français. Elle peut bénéficier à ce titre de l'expertise de la DGFiP pour la détermination de la réalité de certains frais. En disposant ainsi d'une connaissance plus fine des coûts de fonctionnement, les organismes débiteurs de prestations familiales pourront mieux identifier les éventuelles anomalies dans les comptes des établissements. La Cnaf a ainsi déjà lancé des travaux de recensement des documents financiers et sociaux des principaux groupes. Ce premier travail a pour but « de préparer les contrôles des groupes qui auront lieu par la suite et menés par les contrôleurs experts de la mission 50(*)» et de mettre en place une procédure nationale spécifiquement applicable à ce type de contrôle. Par ailleurs, la Cnaf sécurise ses procédures en la matière afin que ces contrôles effectués au niveau des groupes puissent donner lieu, le cas échéant, à des décisions applicables à l'ensemble des structures du gestionnaire.
Ces nouvelles compétences ayant pour objectif de poser un diagnostic sur les stratégies globales des grandes entreprises, le législateur devra, si nécessaire, se saisir des premiers bilans de ces contrôles afin de mettre en place les outils permettant de s'assurer que les financements publics servent exclusivement à la mise en oeuvre d'un accueil de qualité.
La rémunération des fonds d'investissement ou de dette51(*) au capital de ces groupe ne se fait pas sous la forme de dividendes et affiche des objectifs à plus long terme que les investisseurs boursiers. Toutefois, la stratégie de croissance reste basée sur le développement du groupe qui semble amener malgré tout à maximiser la création de places au détriment de la qualité de l'accueil.
Dans ce cadre, les résultats de ces contrôles pourront déterminer s'il apparaît pertinent d'encadrer plus fortement les prises de participation de certains fonds d'investissement et fonds de dette au capital des entreprises de crèches.
Le recours à des capitaux privés pour concourir au financement de l'accueil de la petite enfance doit s'inscrire dans un cadre qui présente des garanties solides. Sur ce point, il convient de rappeler, comme l'écrit Victor Castanet dans son ouvrage Les Ogres, que, concernant les dérives rencontrées chez People&Baby, ces dernières ont précisément eu lieu « parce qu'il n'y avait pas d'actionnaires » et que le groupe « ne réalisait pas d'hyperprofits ; il était en déficit permanent ».
Dès lors, il apparaît nécessaire de ne pas décourager les investisseurs, notamment dans un contexte de désengagement des établissements bancaires et de difficultés liées à la conjoncture économique et au déficit d'image des établissements d'accueil52(*), mais de mettre en place une régulation garantissant la durabilité des investissements et le réinvestissement dans la qualité de l'accueil des enfants.
Il convient donc de renforcer la transparence quant à la gestion de ces groupes. Les rapporteurs notent que le décret prévoyant la liste des documents de nature comptable et financière que les groupes de crèches doivent transmettre annuellement aux CAF, en application de l'article L. 2324-2-3 du code de la santé publique, n'a toujours pas été publié, alors même que l'entrée en vigueur de cette disposition était fixée au 1er janvier 2025. Ce retard remet en cause l'effectivité des dispositions pourtant votées par le Parlement à la fin de l'année 2023.
b) Perfectionner l'arsenal juridique à disposition des autorités publiques pour effectuer le contrôle des établissements et des groupes
Les rapporteurs considèrent que le récent renforcement des outils de contrôles prévu par la loi pour le plein emploi constitue une réelle avancée et amélioration du cadre du contrôle. Ils estiment toutefois nécessaire de perfectionner davantage les moyens à disposition des agents chargés du contrôle.
Premièrement, au regard de l'ampleur des financements publics dans le secteur de la petite enfance53(*), les rapporteurs considèrent que la réponse des pouvoirs publics n'est pas encore à la hauteur. Dans son rapport précité, l'Igas indiquait que « les administrations publiques ne disposent pas d'une visibilité suffisante sur le modèle économique et le fonctionnement financier d'activités pourtant très largement financées par le biais de l'argent public, et n'ont pas les moyens de s'assurer que ces financements servent exclusivement à délivrer un service d'accueil de qualité. Une telle absence de maîtrise est incompatible avec la notion de service public de la petite enfance [...] ». Il est apparu que les juridictions financières, contrairement à la réglementation applicable aux ESSMS54(*), ne disposent pas de la compétence pour contrôler les personnes morales qui exercent un contrôle les établissements d'accueil du jeune enfant mentionnés à l'article L. 2324-1 du code de la santé publique.
En effet, la Cour des comptes peut aujourd'hui contrôler les crèches directement financées par les CAF au moyen de la PSU. Par ailleurs, quel que soit leur statut juridique, les chambres régionales des comptes peuvent, chacune dans sur le territoire de sa juridiction, contrôler les établissements en régie ou percevant une subvention au moins égale à 1 500 euros55(*) ou encore faisant l'objet d'une délégation de service public56(*). À ce titre, les CRC exercent des contrôles réguliers sur les établissements d'accueil gérés directement par des gestionnaires placés sous son contrôle (commune, hôpitaux...)57(*).
Toutefois, ni la Cour ni les chambres régionales des comptes ne peuvent contrôler les établissements ne recevant pas de financement direct de la CAF ou de la commune au premier rang desquels les micro-crèches « Paje ».
Surtout, la Cour des comptes ne dispose pas des compétences pour contrôler l'utilisation des financements publics par les têtes de groupes privés de crèches, faute de fonds publics directement versés aux personnes morales sous le contrôle desquelles les crèches sont placées.
Interrogée par les rapporteurs sur cette faiblesse de sa capacité de contrôle, la Cour des comptes a estimé « qu'une modification du code des juridictions financières [...] permettrait de remédier à cet angle mort »58(*). Dans ce cadre, les rapporteurs estiment qu'il est nécessaire d'attribuer à la Cour un pouvoir de contrôle des groupes privés de crèches afin de permettre un contrôle efficace de l'ensemble des établissements59(*).
Proposition n° 8 : Donner à la Cour des comptes le pouvoir de contrôler les groupes privés de crèche sur le modèle des prérogatives dont elle dispose concernant les ESSMS.
Deuxièmement, alors que les agents de la répression des fraudes ont mis en place de nombreuses procédures de contrôle des établissements d'accueil, notamment des micro-crèches « Paje » (cf. supra), ils sont souvent limités dans les suites qui peuvent être données à ces contrôles. En effet, les agents de la DGCCRF ne bénéficient pas d'une habilitation à contrôler les dispositions du code de la santé publique et leurs contrôles se limitent donc aux dispositions du code de la consommation. Dans certains cas, l'absence d'habilitation spécifique en cas de manquement à la réglementation issue du code de la santé publique peut être problématique. Les agents se retrouvent dans l'impossibilité d'adopter une mesure faisant grief comme des mesures de police administratives ou procès-verbal pénal concernant des clauses illicites.
Par ailleurs les contrats mis en oeuvre, en particulier dans les micro-crèches « Paje » peuvent être particulièrement complexes pour les familles, au regard des frais facturés par exemple. Pour ces raisons, il apparaît nécessaire de protéger davantage les familles dans la conclusion de ces contrats d'accueil de leurs enfants. Dès lors, il convient d'envisager la création d'un article d'habilitation générale des agents sur les dispositions du code de la santé publique relatives à l'obligation d'information précontractuelle et contractuelle.
Proposition n° 9 : Habiliter les agents de la DGCCRF à contrôler les dispositions du code de la santé publique relatives aux obligations d'informations précontractuelles et contractuelles.
Troisièmement, il semble nécessaire de donner aux contrôleurs des CAF la possibilité de sanctionner plus facilement la fraude en action sociale afin de pouvoir imposer, en parallèle de la récupération des indus, des sanctions financières aux établissements en cas de fraude constatée.
Actuellement, à la différence des contrôles des situations individuelles, les contrôleurs en action sociale, chargés du contrôle des établissements financés par la branche famille, qui constatent des comportements et des faits pouvant conduire à la suspicion de manoeuvres frauduleuses ne peuvent pas les qualifier directement comme telles. Les CAF doivent alors procéder à un dépôt de plainte afin qu'un juge instruise le dossier. La procédure est complexe et lourde et peut limiter les moyens d'action et la réactivité des caisses. Selon la réponse apportée par la Cnaf aux demandes de précisions des rapporteurs, l'obtention d'une base légale pour qualifier la fraude de manière plus systématique qu'en recourant aux décisions des juges permettrait de « structurer un plan de lutte contre la fraude aux aides financières collectives, à l'instar de ce qui existe pour les prestations légales, comme le réclame chaque année la Cour des Comptes ».
Les financements des établissements d'accueil des enfants de moins de 6 ans relevant d'un régime de prestations extra-légales, il conviendra d'étudier les différentes modalités de mise en oeuvre de cette base légale et d'en vérifier la pertinence60(*).
Parallèlement à l'obtention de cette base légale pour la qualification des comportements frauduleux, une possibilité d'assermentation des contrôleurs en action sociale, sur le modèle de celle existante pour les contrôleurs des situations individuelles61(*), leur permettrait notamment de pouvoir établir des procès-verbaux faisant foi jusqu'à preuve du contraire. Si certaines CAF assermentent déjà leurs contrôleurs des aides collectives, il semble préférable de sécuriser juridiquement les possibilités d'assermentation de ces contrôleurs afin de renforcer leurs moyens d'action.
Ainsi, permettre au réseau des CAF de qualifier, dans le cadre des contrôles aux aides collectives, les comportements constatés de frauduleux, renforcerait le caractère dissuasif de ces contrôles et apporterait un levier supplémentaire d'action pour les contrôleurs.
Proposition n° 10 : Permettre aux contrôleurs en action sociale des CAF de qualifier directement de frauduleux les comportements constatés et de bénéficier d'une assermentation dans le cadre de leurs contrôles.
Enfin, il n'est pas acceptable que des agents chargés du contrôle puissent être empêchés ou se heurtent à des obstacles dans l'exercice de leur mission. C'est pourquoi, il apparaît également nécessaire de prévoir dans le code de la santé publique une sanction pénale en cas d'obstacle aux inspections prévues par les articles L. 2324-1 et L. 2324-2 du code de la santé publique. Cette disposition existe déjà dans le code de l'action sociale et des familles pour les ESSMS62(*) et dans le code de la santé publique63(*), et pourrait utilement être étendue aux inspections des établissements d'accueil des enfants de moins de 6 ans.
* 39 Réponse de la DGCS et de la DSS au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 40 Loi n° 2010-625 du 9 juin 2010 relative à la création des maisons d'assistants maternels et portant diverses dispositions relatives aux assistants maternels.
* 41 Article R. 2324-25 du code de la santé publique.
* 42 - 38 % d'effectifs de médecins, - 25 % d'effectifs de psychologues, peu de nouvelles embauches d'éducateurs de jeunes enfants, alors qu'il s'agit d'un profil essentiel dans le secteur de la petite enfance.
* 43 Réponse de la Mutualité française au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 44 Onape, Rapport public annuel sur l'accueil des jeunes enfants, 2024.
* 45 Arrêté du 31 août 2021 créant un référentiel national relatif aux exigences applicables aux établissements d'accueil du jeune enfant en matière de locaux, d'aménagement et d'affichage.
* 46 Décret n° 2022-566 du 15 avril 2022 relatif à l'expérimentation de nouvelles coopérations entre autorités compétentes en matière de services aux familles.
* 47 Article L. 312-8 du code de l'action sociale et des familles.
* 48 Réponse du collectif Pas de bébé à la consigne au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 49 Les « frais de sièges » correspondent aux coûts que la société mère d'un groupe refacture à ses filiales en fonction d'une clé de répartition (chiffre d'affaires, total de bilan, effectifs...) et qui sont destinés à rémunérer les services apportés par la société mère à ses filiales (frais généraux d'administration et de direction générale). Dans la mesure où la prestation de service unique correspond à la prise en charge d'un pourcentage du prix de revient horaire dans la limite du prix plafond, les modalités de calcul des frais de sièges intégrés dans le coût de revient doit effectivement faire l'objet d'un contrôle.
* 50 Réponse de la Cnaf au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 51 Un fonds de dette permet aux entreprises de se financer via un emprunt non bancaire. Il s'agit d'une dette accordée par des prêteurs institutionnels et privés à des entreprises. Cette solution de financement peut notamment permettre une plus grande souplesse dans les modalités de remboursement mais implique généralement des taux d'intérêt très supérieurs à ceux proposés par les établissements de crédit traditionnels.
* 52 Ainsi les représentants du groupe Babilou entendus par la mission ont indiqué avoir stoppé le développement du groupe et ne pas avoir lancé de création de nouvelles places depuis 18 mois mais simplement réorganiser leur parc d'établissements au regard des besoins dans les différents territoires. Le groupe LPCR a quant à lui précisé n'avoir procédé à quasiment aucune création nette de place depuis 2 ans et se concentrer sur « l'ajustement du réseau » à la demande.
* 53 En réponse au questionnaire transmis par les rapporteurs, le groupe LPCR a ainsi indiqué que les financements publics de la CAF représentaient 28 % de son chiffre d'affaires. En 2023, les groupes People&Baby, La Maison bleue et Babilou ont respectivement reçu 61,4, 68,9 et 79,5 millions d'euros de financement via la PSU.
* 54 Article 62 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2023.
* 55 Article L. 211-8 du code des juridictions financières.
* 56 Article L. 211-10 du code des juridictions financières.
* 57 Ainsi sept contrôles ont été réalisés fin 2023 dans le cadre du rapport d'évaluation de la Cour des comptes sur la politique d'accueil du jeune enfant.
* 58 Réponse de la Cour des comptes au courrier du président de la commission des affaires sociales, 3 mars 2025.
* 59 Article 34 de la loi n° 2023-1268 du 27 décembre 2023 visant à améliorer l'accès aux soins par l'engagement territorial des professionnels.
* 60 L'article L. 263-2 du code de la sécurité sociale prévoit seulement aujourd'hui que des sanctions financières en cas de manquement aux règles peuvent être prévues dans le cadre des « conventions conclues par les organismes débiteurs de prestations familiales au titre des subventions accordées dans le cadre du fonds d'action sanitaire et sociale ».
* 61 Article L. 114-10 du code de la sécurité sociale.
* 62 Article L. 313-22-1 du code de l'action sociale et des familles.
* 63 Article L. 2326-3 du code de la santé publique.