B. LE CONTRÔLE DES ÉTABLISSEMENTS SOUFFRE TOUJOURS D'UN DÉFAUT DE PILOTAGE ET D'UN MANQUE DE COORDINATION AUXQUELS IL CONVIENT DE REMÉDIER
Les autorités de contrôle agissent trop souvent encore en silos. Ainsi, la DGCS a identifié en 2023 seulement 13 contrôles conjoints entre les services de l'État et les conseils départementaux à la suite de 55 signalements.
La loi pour le plein emploi du 18 décembre 2023 permet la mise en place de nouveaux outils en faveur de la coordination des actions. Elle clarifie la répartition des compétences en faisant du président du département l'autorité principale du contrôle et d'agrément et en attribuant au préfet un rôle d'autorité subsidiaire en cas, notamment, de non-intervention du département.
1. Une gouvernance complexe et une coordination entre les acteurs déficiente malgré de récentes améliorations
a) Au niveau national, une politique sans chef de file ni priorités clairement identifiées
La politique de la petite enfance souffre d'un défaut de pilotage et d'une gouvernance trop complexe. Les rapporteurs font leurs les conclusions de la Cour des comptes qui relevait « une douzaine d'organismes » intervenant dans la mise en oeuvre de la petite enfance avec « une multiplicité d'objectifs » ne faisant pas « l'objet d'arbitrages coordonnés au plan national alors même qu'ils peuvent être contradictoires ».
Les rapporteurs regrettent la succession de ministres depuis quelques années qui met à mal toute mise en place sur le long terme d'une véritable politique globale de la petite enfance et en particulier d'amélioration de la qualité de l'accueil dans les crèches.
Dans ce cadre, les rapporteurs s'interrogent sur la création d'un Haut-commissariat à l'enfance, qui semble avoir vocation à pallier l'absence d'un ministre de plein exercice chargé de l'enfance.
En particulier, ils s'inquiètent de l'adéquation entre l'ampleur des compétences qui lui sont attribuées30(*) et son rattachement au seul ministre en charge de l'enfance et non au Premier ministre. Ils estiment que la création d'une telle structure doit s'accompagner d'une réelle capacité d'agir et de disposer de moyens spécifiques au risque de ne constituer qu'une nouvelle instance venant complexifier davantage la gouvernance du secteur.
b) Au niveau départemental, de récentes améliorations qui permettent un meilleur dialogue entre les instances de contrôle
Lors de son enquête menée en 2022 auprès des conseils départementaux, la DGCS avait identifié que près de la moitié des 56 départements ayant répondu n'avaient pas de plan de contrôle annuel. L'actualisation de cette enquête au début de l'année 2024 auprès de 70 départements montre une forte augmentation avec 57 départements désormais dotés d'un plan de contrôle31(*).
Il faut dès lors se féliciter de la mise en place par la loi pour le plein emploi d'un plan annuel d'inspection et de contrôle au niveau départemental32(*) qui rassemble autour de la table l'ensemble des acteurs, afin de permettre aux autorités compétentes de se concerter et de se coordonner pour déterminer des objectifs annuels d'inspection et de contrôle. Le bilan de la mise en oeuvre du plan annuel d'inspection et de contrôle devra être présenté au comité départemental des services aux familles (CDSF).
Les évolutions apportées par la loi
pour le plein emploi
dans le champ du contrôle des
établissements d'accueil du jeune enfant
Le législateur a profondément fait évoluer le régime de l'inspection et du contrôle des établissements d'accueil du jeune enfant dans le cadre de l'article 18 de la loi pour le plein emploi du 18 décembre 2023, afin de le rapprocher de celui applicable aux établissements sociaux et médico-sociaux :
• l'article L. 2324-1 du code de la santé publique met en place un avis favorable préalable de l'autorité organisatrice pour tout projet de création, d'extension ou de transformation d'un établissement ou d'un service de droit privé et soumet l'ouverture d'un établissement public à l'autorisation du président du conseil départemental ;
• l'article L. 2324-1-1 prévoit que l'autorisation du président du conseil départemental est donnée pour 15 ans et précise la procédure en cas de changement de gestionnaire ;
• l'article L. 2324-2 clarifie la répartition des compétences entre le président du conseil départemental et le représentant de l'État dans le département. Le président du conseil départemental contrôle les conditions d'installation, d'organisation ou de fonctionnement, et s'assurent que celles-ci ne présentent pas de « risques susceptibles de compromettre ou menacer la santé, la sécurité, le bien-être physique ou mental ou l'éducation des enfants accueillis ». Il prévoit également la possibilité pour l'Igas et l'inspection générale des finances (IGF) d'étendre leur contrôle au fonctionnement des groupes dans leur ensemble et aux flux financiers entre les établissements et leur siège, et permet aux CAF de contrôler les micro-crèche « Paje » ;
• l'article L. 2324-2-2 prévoit l'élaboration d'un plan départemental de contrôle des modes d'accueil conjoint entre les différentes autorités de contrôle. Il prévoit également que les différents organes de contrôle pourront désormais se communiquer tous les documents ou informations obtenus dans le cadre de leurs missions ;
• l'article L. 2324-2-3 oblige les établissements et le groupe auquel ils appartiennent à transmettre chaque année aux organismes débiteurs de prestations familiales les documents de nature comptable et financière dont la liste doit être définie par décret ;
• l'article L. 2324-2-4 met en place une évaluation quinquennale des établissements sur le fondement des référentiels nationaux relatifs à la qualité d'accueil. L'application concrète de cette disposition pose question au regard des effectifs des PMI, sur les modalités de publication des résultats et sur l'impact sur l'autorisation en cas de bilan insuffisant de l'évaluation ;
• l'article L. 2324-3 révise l'échelle des sanctions applicables aux établissements en cas de mise en danger de la santé physique et mentale des enfants, qui peuvent aller jusqu'à la décision de suspension ou de fermeture de l'établissement en question par le président du conseil départemental ou le préfet. Auparavant seul le préfet pouvait prononcer la fermeture en urgence d'un établissement. Il prévoit également explicitement la réalisation d'un contrôle de suivi de la mise en oeuvre des injonctions. Enfin, il faut noter qu'à la différence du régime applicable dans le champ du médico-social33(*), aucun mécanisme automatique de transfert de l'autorisation à un autre gestionnaire en cas de sanction de fermeture n'est explicitement prévu. Cette absence de précision quant aux modalités du transfert de l'autorisation peut entraîner la fermeture de places sans solution de remplacement.
La plupart de ces dispositions sont entrées récemment en vigueur ou ne sont pas encore appliquées en raison de l'absence de publication des décrets nécessaires à leur application. Dès lors, il convient de ne pas bouleverser de nouveau le régime d'inspection et de contrôle des établissements d'accueil afin de permettre aux acteurs de s'approprier pleinement ces nouvelles dispositions.
En effet, jusqu'alors cette coordination ne relevait que de la volonté des acteurs sur le terrain. Ainsi, la Meurthe-et-Moselle avait mis en place en 2023, une cellule de coordination des contrôles des EAJE en présence de représentants de la CAF et de la DDETS, et des réunions de concertation en cas de dysfonctionnements importants. L'organisation mise en oeuvre dans le Maine-et-Loire constitue un modèle d'échange et de communication entre toutes les autorités de contrôle travaillant dans une logique partenariale. Ainsi, les pouvoirs publics (services de l'État, PMI et CAF) ont mis en place une plateforme commune recensant toutes les alertes, les comptes rendus, les plans de contrôle et les textes de référence de chacune des instances. Par ailleurs, sous l'égide du directeur départemental de l'emploi, du travail et des solidarités, une réunion quadrimestrielle du CDSF restreint afin de partager les informations et d'échanger sur l'avancée des plans de contrôle de chacun. Les rapporteurs soulignent tout l'intérêt de ces démarches qui doivent avoir vocation à se diffuser sur l'ensemble du territoire au service de l'amélioration de la cohérence et de l'effectivité de l'action publique.
À ce titre, les rapporteurs souhaitent que les comités départementaux de service aux familles puissent être accompagnés dans la mise en place d'outils d'analyse de risque34(*) permettant d'établir un plan de contrôle objectif et non uniquement fondé sur le statut du gestionnaire ou une quelconque présomption de qualité certains établissements au détriment d'autres.
La loi pour le plein emploi a également autorisé le président du conseil départemental, les organismes débiteurs de prestations familiales et le représentant de l'État dans le département à se communiquer entre eux les informations ou documents en leur possession sans que le secret professionnel puisse y faire obstacle. Il est également prévu que l'autorité organisatrice sur le territoire de laquelle se situe l'établissement contrôlé soit obligatoirement informée des décisions et des résultats des contrôles.
Ces dispositions instaurant le cadre de la coopération et de la coordination de l'action des autorités de contrôles, il s'agit désormais aux acteurs de s'en saisir afin de rendre ces nouveaux outils pleinement effectifs. S'il est encore trop tôt pour pouvoir tirer un bilan de ces nouvelles dispositions, certains points ont alerté les rapporteurs. Ainsi, les services de la direction générale de l'alimentation ont indiqué à la mission ne pas avoir eu de remontées d'une mobilisation de leurs agents au sein des départements pour l'élaboration de ces plans d'inspection et de contrôle.
L'organisation du contrôle et de la
supervision des crèches
Comparaisons internationales
Canada (Québec)
Au sein de la fédération du Canada, les provinces et territoires disposent de la compétence exclusive en matière de garde des jeunes enfants. La surveillance des établissements d'accueil est donc réglementée à l'échelon des provinces et des territoires au moyen d'inspections pour la délivrance des permis et à intervalles réguliers (de façon annuelle ou semestrielle le plus souvent).
Au Québec, les inspections sont menées par un corps d'inspecteurs du ministère de la famille. Des fiches d'auto-inspection contenant l'ensemble des éléments faisant l'objet du contrôle sont mises à disposition des établissements afin d'évaluer le niveau de conformité de l'établissement de façon continue et/ou en amont de la visite des inspecteurs.
Lorsque des éléments doivent être corrigés, une visite de contrôle est programmée afin d'assurer la bonne prise en compte des corrections demandées. Surtout, l'ensemble des résultats d'inspection des services ainsi que les sanctions et amendes infligées aux gestionnaires au cours des cinq dernières années sont accessibles en ligne sur une plateforme dédiée.
Autriche35(*)
La compétence en matière d'accueil du jeune enfant relève des Länder. En règle générale, les autorités locales s'assurent, par l'intermédiaire des autorités de contrôle spécifiques à chaque Land, du contrôle de tous les établissements à intervalles réguliers (au minimum 1 fois par an). Les inspections des crèches dans le cadre de la surveillance annuelle ou en cas de plaintes se font prioritairement sans préavis.
Finlande36(*)
La surveillance des établissements d'accueil du jeune enfant est organisée au niveau national par la loi sur l'éducation et l'accueil des jeunes enfants. Les municipalités sont l'autorité organisatrice pour l'installation et le développement des modes d'accueils sur leur territoire.
Les établissements gérés par les municipalités sont supervisés par l'agence administrative régionale de l'État et par l'agence d'autorisation et de contrôle des affaires sociales et sanitaires (Valvira).
Pour les établissements privés, en plus des agences précédemment mentionnées, la municipalité concernée dispose également d'un droit de contrôle étendu. Si la municipalité n'exerce pas son droit de contrôle, les agences d'État peuvent l'enjoindre de procéder à un contrôle.
Les autorités de contrôle mentionnées ci-dessus doivent exercer leur surveillance en fournissant les orientations et les conseils nécessaires aux organisateurs de l'EAJE en vue de l'amélioration de la qualité de l'accueil.
Grande-Bretagne
Le contrôle des établissements d'accueil du jeune enfant est effectué sur l'ensemble du territoire par l'Office for Standards in Education, Chidren's Services and Skills (OFSTED). Les résultats des contrôles sont rendus publics sur le site de l'agence et font l'objet d'un rapport public annuel remis au Parlement. Ce rapport s'inscrit dans un objectif de valorisation des bonnes pratiques et d'amélioration de la qualité de l'accueil sur le territoire.
Tous les établissements doivent s'enregistrer auprès de l'OFSTED qui attribue les autorisations d'ouverture. Des visites d'inspection sont réalisées dans les trois premiers mois suivant l'enregistrement, puis tous les quatre ans.
2. L'indispensable renforcement du pilotage national et des échanges entre les autorités de contrôle
a) Le nécessaire renforcement des échanges d'information entre les départements et du pilotage national de l'action des PMI
Malgré ces récentes améliorations, les rapporteurs ne peuvent que constater que la dispersion des compétences et des responsabilités est source de dysfonctionnements. Il est difficile, voire impossible, d'établir un contrôle efficace et homogène sur l'ensemble du territoire sans orientation nationale ni outils de supervision.
Ainsi, la DGCS ne dispose pas d'une vision exhaustive des contrôles réalisés par chaque administration compétente, en l'absence notamment de système de remontée d'information dédié. Preuve en est également l'impossibilité pour les services de l'État de pouvoir transmettre à la mission le nombre de contrôles effectués par les services des PMI lors des trois dernières années.
Il a ainsi fallu attendre la publication de l'arrêté du 4 juillet 2024 pour que l'État se dote enfin d'un outil, rudimentaire qui plus est, de suivi statistique des contrôles effectués sur l'ensemble du territoire37(*). A minima les indicateurs prévus dans cet arrêté doivent être enrichis et laisser apparaître la qualité juridique du gestionnaire de l'établissement contrôlé, ainsi que le cadre dans lequel le contrôle a été réalisé (ouverture de structure, signalement, caractère inopiné ou non, coordination entre plusieurs autorités de contrôle...).
Enfin, comme l'indique la Cour des comptes dans son récent rapport sur la politique de l'accueil du jeune enfant, il serait souhaitable d'augmenter la fréquence des enquêtes Modes de garde de la Drees, qui permettent de recueillir des données réelles sur l'activité des services des PMI38(*).
Par ailleurs, alors que les CAF ont pu mettre en place des contrôles coordonnés supra-départementaux (cf. infra), il n'existe à ce jour aucun système de coordination et d'échange d'informations formalisé entre les services de différents départements sur la mission des contrôles des crèches.
Cette absence d'outil de communication et de coordination de l'action de contrôle entre les PMI constitue une faiblesse majeure du système de contrôle des établissements d'accueil du jeune enfant. La mise en place d'une plateforme nationale sécurisée d'échanges d'informations entre les différents services de PMI pourrait ainsi permettre de pouvoir identifier plus facilement ce qui relève d'un dysfonctionnement local de ce qui relève d'une véritable volonté de réduire la qualité de l'accueil. Elle pourrait également faciliter la mise en place de contrôles coordonnés de gestionnaires disposant de structures sur plusieurs départements. Enfin, elle assurerait le rôle de pôle ressources pour les professionnels dans une perspective de partage des bonnes pratiques et d'amélioration des compétences.
Dans ce cadre, l'instance nationale d'animation des PMI annoncée par la DGCS pour début 2025 et dont les contours d'action paraissent encore flous pourrait assurer le suivi et l'animation de cette plateforme.
Proposition n° 2 : Créer une plateforme nationale d'échanges d'informations entre les services de PMI afin d'améliorer le partage des compétences, l'harmonisation des pratiques et l'identification des situations ou des structures à risques.
b) La généralisation des contrôles coordonnés entre CAF à l'échelle supra-départementale
L'action de contrôle des structures d'accueil collectif des CAF est pilotée par la Cnaf au travers d'un plan de contrôle en action sociale. Chaque année, un bilan est ainsi établi avec le réseau afin de partager et de recenser les pratiques non conformes observées chez les gestionnaires d'établissements.
Par ailleurs, des contrôles coordonnés entre CAF ciblant des gestionnaires de structures implantés à une échelle supra-départementale sont mis en oeuvre dans certaines régions depuis plusieurs années. Si la Cnaf a pu préciser que des contrôles coordonnés entre plusieurs CAF, dans les régions Hauts-de-France et Île-de-France, ciblés en particulier sur People&Baby avaient été mis en place, aucun bilan chiffré de ces dispositifs n'a été fourni. Le bilan des opérations devrait toutefois être présenté au printemps 2025 au Conseil d'administration de la Cnaf.
Les rapporteurs appellent la Cnaf dans le cadre des nouvelles compétences de contrôle qui lui sont dévolues à généraliser ce type de contrôle. Le contrôle des acteurs supra-départementaux suppose la mobilisation de compétences extérieures à celles des CAF et des collaborations avec d'autres services publics (Urssaf, DGFiP, etc.) concernant le droit des sociétés ou la réglementation fiscale. Ici encore, la création de protocoles de communication et d'échange entre les administrations compétentes constitue un prérequis indispensable à l'effectivité de ces nouveaux outils de contrôle. Pour mener ce chantier, la branche famille a mis en place une équipe nationale de contrôle au sein d'un service mutualisé dit « Mission SPPE » (cf. infra).
Proposition n° 3 : Renforcer les contrôles coordonnés entre CAF ciblant des gestionnaires de structures implantés à une échelle supra-départementale.
* 30 L'article 2 du décret n° 2025-118 du 10 février 2025 instituant un Haut-Commissaire à l'enfance prévoit que « le Haut-Commissaire à l'enfance apportera son concours à la définition, la coordination, la promotion, la mise en oeuvre et l'évaluation des politiques conduites en matière d'enfance, en particulier en matière de protection de l'enfance, de santé de l'enfant, de soutien à la parentalité, d'adoption, de petite enfance et d'accueil du jeune enfant. »
* 31 DGCS, Synthèse des retours de l'instruction adressée aux préfets par la ministre des solidarité et des familles relative à la sécurité au sein des établissements et services d'accueil du jeune enfant (EAJE), février 2024.
* 32 Article L. 2324-2-2 du code de la santé publique.
* 33 L. 313-18 et L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles.
* 34 À titre d'exemple, le plan de contrôle des CAF intègre des cibles obligatoires, notifiées par la caisse nationale, pour lesquelles les résultats du contrôle permettent de calculer un indicateur national de risque financier résiduel. Les données relatives au suivi du plan de contrôle annuel ainsi qu'à leurs résultats sont renseignées dans le système d'information. Elles permettent un suivi et un pilotage du plan à l'échelle départementale et nationale.
* 35 Centre européen de recherche et de documentation parlementaires (CERPD).
* 36 Ibid.
* 37 Arrêté du 4 juillet 2024 fixant la liste des indicateurs communs aux schémas départementaux de services aux familles et les modalités de transmission des indicateurs.
* 38 Cour des comptes, Évaluation de la politique de l'accueil du jeune enfant, décembre 2023.