II. VERS DES SERVICES PUBLICS DÉMATÉRIALISÉS ET ACCESSIBLES À L'USAGER : PORTRAIT D'UNE POLITIQUE PUBLIQUE
A. UN CADRE JURIDIQUE QUI S'EST PROGRESSIVEMENT PRÉCISÉ AU PROFIT DES USAGERS
1. Un engagement résolu du législateur au cours des années 2000 : simplifier le droit et supprimer de nombreuses démarches au bénéfice des usagers
a) Le tournant franchi avec la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration
La loi n° 2000-32 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration, dite loi « DCRA », a marqué un tournant dans la simplification des services publics, entreprise jusqu'alors de manière globale, en prenant systématiquement en compte la situation de l'usager.
En effet, cette loi a initié une évolution de trois ordres :
- premièrement, l'ambition simplificatrice, initialement cantonnée aux administrations de l'État, a été élargie à l'ensemble des collectivités territoriales, aux établissements publics ainsi qu'aux organisations de sécurité sociale, traduisant une prise de conscience générale de la nécessité de centrer l'ensemble des services publics existants sur le service de l'usager ;
- deuxièmement, les délais et modalités des procédures administratives, en particulier s'agissant de leur contestation par les usagers au moyen de différents recours, ont été harmonisés pour simplifier les démarches des usagers. Il en va ainsi du délai - désormais de droit commun - de deux mois ouvert à compter de la notification de la décision pour introduire un recours gracieux ou hiérarchique et du délai de réponse de l'administration concernée, désormais enserré dans un délai de deux mois. En l'occurrence, la loi DCRA a encadré dans le temps la décision implicite de rejet en consacrant le principe du « silence vaut rejet » par l'administration en raison du silence gardé pendant deux mois ;
- troisièmement, le législateur a souhaité obliger l'administration saisie par l'usager à rediriger elle-même les réclamations et procédures initialement adressées par l'usager aux services dont ce n'est pas la compétence.
b) La poursuite de cette dynamique dans les années 2000-2010
L'approche simplificatrice des relations entre les services publics et les usagers marquée par la loi DCRA s'est progressivement amplifiée au cours des années 2000 sous l'effet combiné de suppressions de documents ou procédures - la suppression des fiches d'état civil individuelle et familiale ou la certification conforme à l'original des copies de documents officiels - et de l'adoption de diverses lois de simplification du droit et des procédures administratives.
Ainsi, entre 2003 et 2012, près de six lois (au rythme d'une tous les deux ans) ont eu pour ambition de simplifier les démarches et procédures administratives, amplifiant le mouvement simplificateur initié en 2000. Ces lois, souvent dues à des initiatives parlementaires témoignent de l'intérêt porté à la dynamique ainsi créée de simplification, modernisation, clarification et amélioration des relations entre administrations et usagers.
- Tout d'abord, les lois n° 2003-591 du 2 juillet 200399(*) et n° 2004-1343 du 9 décembre 2004100(*) ont habilité le Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnances afin d'adopter diverses mesures de simplification.
- Ensuite, la loi n° 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit, d'initiative parlementaire et inscrite sur l'ordre du jour réservé au groupe UMP de l'Assemblée nationale, a abrogé 126 lois obsolètes et obligé le pouvoir réglementaire à faire droit à toute demande tendant à l'abrogation d'un règlement illégal ou sans objet. Elle a également permis des évolutions au bénéfice des entreprises101(*) et des particuliers102(*).
- Puis la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures a introduit plusieurs mesures de simplification dans le champ des collectivités territoriales, notamment en élargissant des possibilités d'inscription sur les listes électorales hors période de révision aux personnes changeant de commune pour motif professionnel, en assouplissant les règles relatives à la copropriété des immeubles bâti et en ouvrant la possibilité à tous les maires de déléguer leur signature aux responsables communaux pour accélérer le traitement des demandes des usagers.
- Enfin, la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit, comprenant un peu moins de 200 articles, a institué un échange direct de données entre administrations au bénéfice des particuliers et des entreprises, consacrant ainsi une base légale au principe « dites-le nous une fois », principe d'importance majeure pour l'usager, qui permet d'éviter à celui-ci de transmettre plusieurs fois le même document à des administrations différentes103(*).
Le principe de non-redondance des informations demandées aux usagers avait connu une première reconnaissance à l'égard des entreprises par la loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle, dite « loi Madelin »104(*). Son article 32 prévoyait que les données relatives aux rémunérations, gains et effectifs que les employeurs sont tenus de transmettre aux organismes de protection sociale, « [feraient] l'objet d'une seule déclaration établie sur un support unique et adressée à un unique destinataire ».
La loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 a complété la base juridique du principe « dites-le nous une fois » en l'étendant aux déclarations fiscales et sociales, prenant en compte la redondance des informations demandées par les administrations aux usagers au titre des obligations déclaratives, posant le problème de la mise en place de la plate-forme électronique - ou « coffre-fort électronique » devant permettre à chaque usager et à chaque entreprise de stocker en un lieu unique les documents nécessaires à l'instruction de ses demandes mais au traitement de ses déclarations.
Enfin, à l'égard des entreprises, les lois n° 2012-387 du 22 mars 2012105(*) et 2014-1545 du 20 décembre 2014106(*) ont modifié le droit des sociétés, les règles applicables à la commande publique et les annonces judiciaires et légales. Plus particulièrement, ces lois ont institué la déclaration sociale nominative (DSN), document unique ayant vocation, à partir du 1er janvier 2016, à se substituer à l'ensemble des déclarations sociales périodiques et ponctuelles, auquel sera par la suite adossé le prélèvement à la source.
Ainsi, au cours des années 2000 et 2010, la démarche de simplification de l'action publique s'est traduite par l'adoption de textes dont les effets concrets sont notables :
- pas moins de 150 000 démarches administratives ont été supprimées chaque année - certaines produisant à elles seules 385 000 récépissés par an, comme le récépissé fiscal de déclaration d'ouverture de succession pour les organismes d'assurance, supprimé en 2009 ;
- ainsi que 10 000 demandes d'agrément sur l'ensemble de la période ;
- bilan auquel s'ajoute l'abrogation de 133 lois devenues obsolètes107(*).
Présentant le bilan de l'activité de la commission des lois de l'Assemblée nationale au cours de la XIIIème législature (2007-2012), le président de cette commission observait qu' « une société de plus en plus complexe est non seulement une société qui exclut - car celui qui, parce qu'il est malade ou âgé, est socialement faible a beaucoup de mal à y trouver sa place et à défendre ses droits -, mais aussi une société économiquement affaiblie ; plus les procédures sont lourdes et complexes, plus les décideurs consacrent de temps à effectuer les démarches qu'on leur impose, au détriment du développement de leur entreprise »108(*), mettant en évidence à juste titre l'exposition particulière de certains usagers, en raison de leur âge, de leur état de santé ou de leur statut social, aux difficultés imputables à des démarches administratives complexes.
2. Le prolongement des lois de simplifications : le « choc de simplification » mis en oeuvre à partir de 2013
Fort des avancées franchies grâce au législateur en matière de simplification normative, le Gouvernement entreprend de prolonger celle-ci au niveau réglementaire en initiant un « choc de simplification » annoncé en 2013.
Ainsi, comme le relève le rapport du Conseil d'État sur le dernier kilomètre, « près de 500 mesures de simplification à destination des entreprises et 300 à destination des particuliers » sont adoptées entre 2013 et 2017, par le biais d'annonces annuelles de simplifications109(*). Selon un chiffrage assuré par le Gouvernement lors de la présentation des dernières annonces de simplification, 325 mesures pour les entreprises dont 182 étaient effectives, auxquelles s'ajoutent les 90 mesures annoncées à cette occasion ; quant aux mesures pour les particuliers, celles-ci étaient chiffrées à 132 mesures, dont 71 étaient actives, auxquelles s'ajoutent les 70 mesures annoncées à cette occasion110(*).
À titre d'exemple, pour les entreprises, plusieurs mesures dites « emblématiques » de cette simplification sont adoptées, notamment celles visant à instituer une déclaration sociale nomination pour les entreprises de plus de trois cents salariés, à instituer le titre emploi service entreprise - document réunissant l'ensemble des formalités en matière d'embauche pour les entreprises de moins de vingt salariés -, à simplifier le bilan pédagogique et financier établi par les organismes de formation, à alléger les exigences en matière de vestiaire des salariés, à dématérialiser les déclarations en douane à l'exportation pour le fret express et à offrir un simulateur du coût et des aides à l'embauche aux petites et moyennes entreprises sont à noter.
S'agissant des particuliers, le choc de simplification annoncé a permis le déploiement du paiement en ligne du timbre fiscal pour l'obtention ou le renouvellement du passeport biométrique, la création d'un dossier unique de demande de logement social, le renouvellement de la carte vitale en ligne, ou encore l'estimation des droits à prestations sociales sur le site dédié mes-aides.gouv.fr.
Par ailleurs, deux nouvelles lois ont été adoptées le 12 novembre 2013 et le 2 janvier 2014 pour amplifier la simplification des relations entre administrations et usagers.
Ainsi, la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens a permis au Gouvernement de légiférer par ordonnances sur six objets :
- créer le code des relations entre le public et l'administration (CRPA) ;
- instituer un droit à saisir l'administration par voie électronique et à lui répondre par cette même voie ;
- élargir les possibilités de recours aux visio et audio-conférence pour permettre aux organes collégiaux des autorités administratives de délibérer ou de rendre leur avis à distance ;
- faciliter la communication d'avis donnés par un organisme ou une autorité au cours de l'instruction d'une demande pour permettre au demandeur d'améliorer son projet et de prévenir l'intervention d'une décision défavorable ;
- simplifier le régime d'expropriation pour cause d'utilité publique ;
- et enfin, l'institution du principe du « silence vaut accord », modifiant alors profondément les relations entre administration et usagers.
Le principe du « silence vaut accord » et ses limites
De 1864 à 2013, le principe retenu en droit administratif français était celui selon lequel « lorsqu'un délai de plus de quatre [puis deux] mois s'est écoulé sans qu'il soit intervenu aucune décision, les parties intéressées peuvent considérer leur demande comme rejetée » en application de l'article 3 de la loi du 17 juillet 1900 reprenant les dispositions de l'article 7 du décret impérial du 2 novembre 1864.
Voulue par le président François Hollande comme un « choc de simplification », la loi n°2013-1005 du 12 novembre 2013 a renversé ce principe en modifiant plusieurs articles de la loi dite DCRA du 12 avril 2000 précitée. Ces dispositions ont, depuis lors, été codifiées aux articles L. 231-1 et suivants du code des relations entre le public et l'administration (CRPA), créé en 2115 par ordonnance prise sur habilitation donnée à l'article 3 de la loi du 12 novembre 2013.
Depuis lors, en application de l'article L. 231-1 du CRPA, le « silence gardé pendant deux mois par l'administration sur une demande vaut décision d'acceptation ».
Toutefois, très rapidement, le législateur a précisé son objectif : il ne s'agissait pas de soumettre l'ensemble des demandes adressées aux administrations à l'application uniforme du principe du silence vaut acceptation.
En effet, des limites juridiques sont intrinsèques à l'application de ce principe :
- d'une part, ce principe ne peut s'appliquer qu'aux demandes susceptibles de ne recevoir comme réponse qu'un accord ou un rejet. Un tel principe ne peut s'appliquer aux demandes portant sur une obligation de faire ou une obligation de donner. Ainsi, le silence gardé par l'administration à la suite d'une demande indemnitaire n'emportera pas versement de la somme demandée par le pétitionnaire ;
- d'autre part, ce principe est susceptible de porter atteinte aux droits des tiers en ce qu'il peut conduire à la création de droits subjectifs indus en raison d'une absence de réponse involontaire pour le demandeur, alors que les tiers se seraient vu notifier un rejet d'une demande identique.
En conséquence, l'application de ce principe fait l'objet d'un encadrement strict : ce délai ne court qu'à compter de la saisine de l'administration compétente et la décision concernée doit avoir un caractère individuel, sans présenter de caractère financier.
Par ailleurs, par la même ordonnance instituant ce nouveau principe, ont été introduites cinq exceptions de portée globale au principe du « silence vaut acceptation » à l'article L. 231-4 du CRPA, limitant encore davantage la portée de ce dernier :
- lorsque la demande ne tend pas à l'adoption d'une décision présentant le caractère d'une décision individuelle ;
- lorsque la demande ne s'inscrit pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire ou présente le caractère d'une réclamation ou d'un recours administratif ;
- si la demande présente un caractère financier sauf, en matière de sécurité sociale, dans les cas prévus par décret ;
- dans les cas, précisés par décret en Conseil d'État, où une acceptation implicite ne serait pas compatible avec le respect des engagements internationaux et européens de la France, la protection de la sécurité nationale, la protection des libertés et des principes à valeur constitutionnelle et la sauvegarde de l'ordre public ;
- dans les relations entre l'administration et ses agents.
En outre, l'article L. 231-5 du même code précise que des exceptions au principe peuvent être prévues par décret en Conseil d'État lorsque le justifie « l'objet de certaines décisions ou pour des motifs de bonne administration ».
En complément, l'article L. 231-6 ouvre la faculté de prévoir, par décret, des délais autres que celui de deux mois pour fonder les décisions implicites de rejet ou d'acceptation lorsque « l'urgence ou la complexité de la procédure le justifie ».
Dès lors, des dispositions législatives ou réglementaires spéciales sont venues qualifier les effets du silence gardé par certaines administrations, pendant un certain délai, face à certaines demandes, au nombre respectivement111(*) de 185 et 718, auxquelles s'ajoutent 672 exceptions de droit. L'article R. 181-45 du code de l'environnement précise, par exemple, que le silence gardé pendant quatre mois vaut rejet implicite par le préfet de certaines demandes portant sur l'adaptation de prescriptions prévues par arrêté préfectoral.
Ainsi, le nombre de procédures bénéficiant de l'application du principe « silence vaut acceptation » a atteint, d'après les travaux du chercheur Arnaud Desprairies112(*), 46 % du nombre total de procédures, soit 1 377 procédures : les exceptions à ce principe sont plus nombreuses que son application de droit commun. Toutefois, le recensement des exceptions à ce principe n'est aujourd'hui pas assuré par le Gouvernement, ce qui n'est pas sans introduire de la complexité pour les usagers.
Si l'objectif de la réforme de 2013 conduisant à multiplier les procédures SVA a été rempli, force est donc de constater que ce résultat a été obtenu en sacrifiant la lisibilité du régime du silence gardé par l'administration prévu par le CRPA.
Par ailleurs, la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives a permis d'utiliser de nouveaux gisements de simplification à destination des entreprises - principalement par le biais d'habilitations du Gouvernement à légiférer par ordonnances. Il en va ainsi des mesures visant à étendre de la procédure du rescrit à de nouveaux champs de l'action administrative, reconnaitre de la convention de mandat permettant aux personnes publiques de recourir à un organisme extérieur pour assurer le recouvrement de certaines recettes et le paiement de certaines dépenses, supprimer de l'obligation d'information préalable des salariés en cas de cessions de leur entreprise, simplifier des règles relatives aux marchés publics, alléger des obligations comptables des très petites et des petites entreprises - notamment en supprimant l'obligation de fournir l'annexe aux comptes annuels - et développer de la télé-facturation entre l'État et ses prestataires.
La délégation aux entreprises du Sénat faisait toutefois état, dans un rapport d'information publié en février 2017, d'un bilan critique du choc de simplification :
« [L']élan s'est vite dilué : trois ministres se sont succédé à ce poste en trois ans, l'organisation administrative de la simplification a manqué de stabilité, la décision de soumettre la mesure de l'impact de tout projet de loi ou de règlement à des experts indépendants ou des acteurs économiques a été annoncée en 2014 et confirmée par le Président de la République, avant d'être abandonnée en 2015. Au total, malgré son dynamisme, le Conseil de la simplification a produit des mesures en tous genres - anecdotiques, symboliques, anti-Kafka, sans-papiers, sécurisantes, en trompe l'oeil ou carrément usurpées, voire à effet boomerang -, qui forment un tableau pointilliste : l'affichage semble avoir été privilégié. L'effectivité des mesures est loin d'être assurée (43 % des mesures annoncées par le Conseil de la simplification ne sont pas effectives), du fait d'une volonté politique défaillante du Gouvernement, voire de blocages systémiques dus à la résistance de ceux à qui profite la complexité ou à l'inquiétude liée au changement »113(*).
3. Un changement de paradigme depuis les années 2010 : la consécration progressive de principes généraux de fonctionnement de l'administration et de droits nouveaux favorables aux usagers
À la suite des grandes lois simplificatrices ayant posé les jalons d'une relation renouvelée entre administrations et usagers, le législateur a progressivement consacré, depuis les années 2010, de nouveaux droits favorables aux usagers. La consécration du droit à l'erreur ainsi que du principe du « Dites-nous le une fois » ont permis un renforcement effectif et systématique de la protection des usagers, tout en obligeant les administrations à modifier significativement leurs démarches, la bonne foi des usagers étant désormais juridiquement présupposée.
a) Le droit à l'erreur
La loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance, dite loi « ESSOC », consacre le principe d'une relation de confiance entre les usagers et l'administration, en reconnaissant aux usagers un « droit à l'erreur ». Celui-ci permet aux usagers (particuliers comme entreprises) ayant méconnu pour la première fois une règle applicable à leur situation, ou qui ont commis une erreur matérielle lors du renseignement de leur situation, de ne pas se voir infliger une sanction administrative, qui consisterait par exemple en la privation de tout ou partie d'une prestation.
En application de l'article L. 100-3 du CRPA, la notion d'usager auquel s'attache le droit à l'erreur ainsi consacré est particulièrement large, car elle englobe « toute personne physique » et « toute personne morale de droit privé, à l'exception de celles qui sont chargées d'une mission de service public lorsqu'est en cause l'exercice de cette mission ».
Le droit à régularisation en cas d'erreur a été créé par l'article 2 de la loi ESSOC. Ces dispositions ont été codifiées aux articles L. 123-1 et L. 123-2 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA).
Deux conditions cumulatives sont nécessaires pour bénéficier du droit à l'erreur : la personne ne doit pas être de mauvaise foi et elle doit avoir régularisé sa situation, de sa propre initiative ou sur invitation de l'administration.
La notion de mauvaise foi, d'origine jurisprudentielle, est désormais définie à l'article L. 123-2 du CRPA qui dispose que la preuve de la mauvaise foi doit être rapportée par l'administration, au même titre que celle de la fraude.
Ces dispositions sont favorables :
- aux usagers, car elles ne permettent à l'administration de sanctionner que ceux qui enfreignent volontairement les règles et qu'elles instituent une quasi-présomption de bonne foi ;
- et à l'administration, puisqu'elles incitent les usagers à régulariser leur situation de leur propre initiative, sans attendre d'y être invités dans le cadre d'une procédure contradictoire faisant suite à l'instruction de leur dossier.
Inspirée par deux dispositifs existants en droit fiscal et en droit social, ces mesures sont complétées par des dispositions spéciales progressivement élargies et systématisées :
- en matière fiscale, M. Jean-Claude Luche et Mme Pascale Gruny, rapporteurs pour la commission spéciale du Sénat en charge de l'examen du projet de loi « ESSOC », constataient que « l'article L. 62 du livre des procédures fiscales prévoit une procédure de règlement des litiges en cas de contrôle, réservée aux contribuables de bonne foi et sous réserve que leur chiffre d'affaires ne dépasse pas un certain seuil. Il leur permet de "régulariser les erreurs, inexactitudes, omissions ou insuffisances dans les déclarations souscrites dans les délais", moyennant le paiement d'intérêts de retard à taux réduit. De surcroît, le livre des procédures fiscales fait bénéficier les contribuables d'une présomption de bonne foi à son article L. 195 A, dans sa rédaction issue de la loi n° 77-1453 du 29 décembre 1977 accordant des garanties de procédure aux contribuables en matière fiscale et douanière : en cas de contestation des pénalités fiscales relatives à certains impôts, "la preuve de la mauvaise foi et des manoeuvres frauduleuses incombe à l'administration" »114(*). L'article L. 62 précité a été complété par la loi ESSOC afin, notamment, d'étendre la procédure de régularisation en cours de contrôle à l'ensemble des procédures de contrôle fiscal, dont celles relatives à l'examen de la situation fiscale personnelle des particuliers et aux contrôles sur pièces en général, ainsi que d'instituer un droit à l'erreur pour les redevables de contributions indirectes ;
- en matière sociale, les rapporteurs du projet de loi ESSOC relevaient que « l'article R. 243-10 du code de la sécurité sociale permet [déjà] à l'employeur de rectifier les erreurs constatées dans ses déclarations de cotisations et de contributions sociales lors de l'échéance déclarative la plus proche, sans avoir à payer les majorations de retard et les pénalités encourues. Ce droit à l'erreur ne s'applique pas en cas d'omission de salariés dans la déclaration ou d'inexactitudes répétées, acception qui se rapproche de la notion de mauvaise foi »115(*). En outre, l'article L. 243-7-6 du code de la sécurité sociale dispose que, à l'issue d'un contrôle opéré par les organismes chargés du recouvrement des cotisations, le montant du redressement des cotisations et contributions sociales mis en recouvrement ne peut être majoré de 10 % que dans le cas où « l'employeur n'a pas pris en compte les observations notifiées lors d'un précédent contrôle ».
Le droit à l'erreur dans le domaine de la sécurité sociale a été mis en place par un décret du 11 octobre 2019116(*) qui, à la suite des dispositions introduites dans le CRPA par la loi ESSOC, a modifié la partie réglementaire du code de la sécurité sociale afin d'étendre dans la même logique les droits des usagers.
Cette évolution a renversé le paradigme qui s'appliquait antérieurement aux usagers : désormais, leur bonne foi est présumée juridiquement et il revient à l'administration de démontrer que ces derniers auraient intentionnellement violé une règle à laquelle ils seraient soumis.
b) La création d'un nouveau rescrit en faveur des collectivités territoriales, sur les modèles existants pour les usagers
S'inspirant des dispositions de la loi ESSOC développant les procédures de rescrits en faveur des usagers117(*), la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, dite loi « Engagement et proximité », est venue consacrer un rescrit préfectoral au bénéfice des collectivités territoriales118(*) au sein du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Son nouvel article L. 1116-1 dispose que, « avant d'adopter un acte susceptible d'être déféré au tribunal administratif, les collectivités territoriales ou leurs groupements ainsi que leurs établissements publics peuvent saisir le représentant de l'État chargé de contrôler la légalité de leurs actes d'une demande de prise de position formelle relative à la mise en oeuvre d'une disposition législative ou réglementaire régissant l'exercice de leurs compétences ou les prérogatives dévolues à leur exécutif ». Si l'acte pris par la collectivité est conforme à la prise de position formelle, le représentant de l'État ne peut plus le déférer au tribunal administratif, sauf changement de circonstances.
Cette disposition ne fait pas obstacle à ce que le juge administratif soit saisi par toute personne remplissant les conditions d'intérêt et de qualité à agir. Comme le soulignaient, Mme Françoise Gatel et M. Mathieu Darnaud, rapporteurs du projet de loi pour le Sénat, cette procédure « s'inscrit dans le cadre d'un dialogue déjà nourri, articulé autour du contrôle de légalité des actes adoptés par les collectivités »119(*).
De façon analogue au droit à l'erreur, il revient désormais aux préfectures d'accompagner les collectivités territoriales en sécurisant juridiquement leur projet avant qu'elles les initient, se plaçant ainsi en amont de la réalisation des projets et modifiant ainsi le lien entre les préfectures et les collectivités du contrôle vers le conseil.
c) La consécration du principe du « Dites-le nous une fois »
En vertu du principe de non-redondance des informations demandées aux usagers, dénommé « Dites-le nous une fois », créé (voir infra) par la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011120(*) et modifié par la loi n° 2012-387 du 22 mars 2012, les autorités administratives échangent entre elles toutes informations ou données strictement nécessaires pour traiter les demandes ou déclarations de l'usager, qui ne peut être tenu de produire des informations ou données qu'il a déjà produites.
Ce principe est désormais codifié à l'article L. 114-8 du code des relations entre le public et les administrations (CRPA) en application de l'article 9 de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique., aux termes duquel :
- les administrations échangent entre elles les informations et données requises pour traiter une demande, sans pouvoir se voir opposer le secret professionnel lorsqu'elles sont habilitées à connaître de ces informations et données ;
- l'administration en charge du traitement d'une demande indique à la personne concernée les éléments qui lui sont nécessaires, et ceux qu'elle se procure directement auprès d'autres administrations françaises ;
- la personne est informée du droit d'accès et de rectification dont elle dispose sur ces informations et données.
Toutefois, lorsque l'échange d'informations ou de données se heurte à une impossibilité technique - ou que les informations ou données ne peuvent être échangées en raison de leur nature -, il appartient à l'usager de communiquer les éléments à l'administration, ainsi que le prévoit l'article L. 114-10 du CRPA.
Pour en concrétiser l'effet, deux décrets du 18 janvier 2019121(*) ont organisé les conditions des échanges d'informations entre administrations et précisé la liste des pièces justificatives que le public n'est plus tenu de produire à l'appui des procédures administratives.
Par la suite, la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite « 3DS », marquée par le contexte du Grand débat de 2019, a renforcé et fluidifié les échanges d'informations entre administrations, afin d'accroître l'effectivité du principe « dites-le nous une fois ».
Elle prévoit à cet effet deux mesures :
- d'une part, elle supprime l'exigence de prendre un décret en Conseil d'État pour chacun des domaines et procédures concernés par les échanges et pour fixer la liste des administrations concernées, qui était nécessaire pour chaque nouvelle ouverture de données, Désormais, le partage d'information devient la norme. À titre d'exemple, le décret d'application122(*) - désormais décret simple et applicable à l'ensemble des administrations limitativement énumérées - impose à la direction générale des finances publiques de mettre à disposition des autres administrations la situation d'un foyer fiscal ;
- d'autre part, elle autorise les échanges qui permettent d'informer de manière proactive les usagers sur leurs droits, dans une logique de prévention du non-recours destinée à éviter que des personnes ne se prévalent pas de droits qu'elles ont pourtant vocation à percevoir ou ne sollicitent pas le bénéfice d'un avantage ou d'une prestation, souvent par ignorance de leur éligibilité à ce droit.
Ce mécanisme demeure encadré dans la mesure où :
- les données recueillies dans le cadre de ces échanges ne peuvent être utilisées à d'autres fins que l'information des usagers, (à titre d'exemple, elles ne pourront servir à la détection d'une fraude) ;
- les usagers sont informés de leurs droits d'accès et de rectification, ainsi que du droit d'opposition à la poursuite du mécanisme et de la possibilité, pour ces usagers, de produire eux-mêmes les données requises ;
- si le droit d'opposition est exercé par l'usager, ou si le mécanisme démontre que l'usager n'a pas droit à la prestation ou à l'avantage, les informations recueillies dans le cadre de l'échange sont détruites.
À l'image de ce que prévoit déjà la loi s'agissant des échanges d'informations à la suite de demandes d'usagers, ce dispositif renvoie à un décret en Conseil d'État après avis de la CNIL le soin de fixer la durée et les modalités de conservation des données collectées dans le cadre du mécanisme d'échange aux fins d'information des usagers. Aujourd'hui, le décret n° 2023-361 du 11 mai 2023 relatif aux échanges d'informations et de données entre administrations dans le cadre de démarches administratives prévoit une durée de conservation ne pouvant excéder douze mois.
Cette évolution doit permettre, si elle est correctement déployée, de simplifier les démarches de l'ensemble des usagers et confère, au surplus, un rôle proactif en la matière aux administrations qui peuvent attribuer automatiquement des droits et prestations en se fondant sur des informations obtenues par un échange avec d'autres administrations.
d) La déconcentration systématique des décisions administratives individuelles pour simplifier l'action publique
La volonté d'alléger les contraintes pour les entreprises comme pour les citoyens a aussi inspiré la loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique, dite « loi ASAP », qui procède notamment à la déconcentration au niveau des préfets d'un certain nombre de décisions administratives (agréments des centres de formation d'une association sportive, la qualité et la sécurité des productions végétales et animales, les décisions dans les domaines de l'eau et de la biodiversité, etc.)
Ainsi, comme l'indique le rapport précité du Conseil d'État sur le dernier kilomètre de l'action publique, « 99 % des décisions administratives individuelles devraient ainsi désormais être prises au niveau déconcentré »123(*), rapprochant de ce fait les usagers des administrations.
Au surplus, la loi ASAP comporte diverses mesures visant à alléger certaines démarches administratives pour les particuliers (dispense de justificatifs de domicile pour l'obtention des cartes d'identité, passeports et permis de conduire, formalités d'ouverture d'un livret d'épargne populaire facilitées) comme pour les entreprises (règles de la commande publique assouplies pour les PME, vente en ligne de médicaments facilitée pour les pharmaciens).
e) La consécration jurisprudentielle d'un droit à l'accès multicanal pour les démarches complexes
Parachevant la consécration par le législateur de nouveaux droits et principaux généraux au bénéfice des usagers, le Conseil d'État a récemment consacré, dans une décision du 3 juin 2022124(*), le droit à un accès multicanal pour les démarches les plus complexes, excluant ainsi l'utilisation obligatoire d'un téléservice pour assurer certaines démarches administratives sans garanties.
Plus précisément, en ce qui concerne l'obligation d'accomplir des démarches administratives par la voie d'un téléservice, si la haute juridiction a considéré que cette obligation « ne met pas en cause, par elle-même, les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques », elle a toutefois estimé que « le pouvoir réglementaire ne saurait édicter une telle obligation qu'à la condition de permettre l'accès normal des usagers au service public et de garantir aux personnes concernées l'exercice effectif de leurs droits »125(*).
Le Conseil d'État a ensuite établi une grille de lecture de l'application de ce tempérament à l'introduction d'une obligation de recours à un téléservice, en imposant au pouvoir réglementaire de tenir compte :
- « de l'objet du service,
- du degré de complexité des démarches administratives en cause et de leurs conséquences pour les intéressés,
- des caractéristiques de l'outil numérique mis en oeuvre ainsi que de celles du public concerné, notamment, le cas échéant, de ses difficultés dans l'accès aux services en ligne ou dans leur maniement »126(*).
Selon cette décision, il appartient au pouvoir réglementaire de déterminer, pour chaque téléservice, les garanties appropriées afin que le numérique ne conduise pas à une exclusion du service public. Ces garanties doivent désormais être définies en fonction notamment de la complexité des procédures en cause et des conséquences sur la situation des usagers. Il convient dès lors au pouvoir réglementaire de prévoir, de manière complète, le dispositif de fonctionnement du téléservice au regard du principe d'accès au service public, y compris une substitution en cas de dysfonctionnement dans des cas particuliers.
En l'espèce, le Conseil d'État a considéré que l'obligation faite aux ressortissants étrangers de présenter certaines demandes de titre de séjour par la voie d'un téléservice, en ce qu'elle ne comportait pas d'exception en cas d'impossibilité d'utiliser le téléservice pour des raisons tenant à la conception de l'outil ou à son mode de fonctionnement, était illégale. Il fixe, en outre, deux conditions pour le redéploiement d'une telle obligation :
- les usagers ne disposant pas d'un accès aux outils numériques ou rencontrant des difficultés dans leur usage doivent pouvoir être accompagnés ;
- l'administration doit garantir une solution de substitution aux usagers qui sont dans l'impossibilité de recourir au téléservice pour des raisons tenant à sa conception ou à son mode de fonctionnement.
Cette évolution jurisprudentielle a ensuite été confirmée par une décision du 31 octobre 2023 du Conseil d'État, qui a estimé que l'obligation de candidater via une plateforme dématérialisée intitulée « mon master » pour accéder à une première année de master à l'université était légale. En effet, il a jugé que cette plateforme, bien que ne proposant pas de solution de substitution ou d'accompagnement, était destinée à un public jeune et familier des usages numériques, et qu'in concreto, ce téléservice n'avait pas connu de dysfonctionnements majeurs justifiant la mise en place de solutions de substitution127(*).
Une telle évolution jurisprudentielle permet de tenir compte des besoins et difficultés de certains usagers en ce qu'elle pose des limites à la dématérialisation complète des procédures administratives et impose le déploiement de solutions de substitution sans pour autant obérer les capacités des administrations à utiliser des solutions dématérialisées lorsque celles-ci présentent des avantages pour les usagers, les agents et les administrations.
* 99 Loi n° 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.
* 100 Loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.
* 101 En supprimant la déclaration des rémunérations passibles de la taxe d'apprentissage ainsi que la déclaration de la participation au financement de la formation professionnelle continue pour les entreprises de moins de dix salariés, et simplifiant les règles applicables aux avenants aux marchés publics.
* 102 Telles que la suppression du certificat médical prénuptial - qui représentait près de 270 000 déclarations annuellement -, l'octroi aux parties à un litige devant diverses juridictions de la possibilité d'être assistées ou représentées par leur concubin ou la personne avec laquelle elles ont conclu un pacte civil de solidarité (PACS), ou la suppression du récépissé fiscal de déclaration d'ouverture de succession pour les organismes d'assurance.
* 103 Cette loi a également permis l'inscription du nom du partenaire de PACS sur l'acte de décès et prévu des mesures de protection des usagers contre les variations anormales de leur facture d'eau. À l'égard des entreprises, cette loi a plus particulièrement prévu l'application du droit commun des congés payés au chèque-emploi associatif, assoupli les obligations comptables des sociétés placées sous le régime réel simplifié d'imposition en leur permettant de tenir une comptabilité de trésorerie et de présenter une annexe comptable établie selon un modèle abrégé, supprimé le rapport du commissaire aux comptes en cas d'augmentation de capital d'une société anonyme avec suppression du droit préférentiel de souscription et allégé la fourniture d'attestations par les entreprises pour la lutte contre le travail dissimulé.
* 104 Loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle.
* 105 Loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l'allégement des démarches administratives.
* 106 Loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises.
* 107 Assemblée nationale, rapport d'information relatif au bilan d'activités de la commission des lois sous la XIIIème législature (2007-2012), fait par M. Jean-Luc Warsmann au nom de la commission des lois, n° 442, déposé le 29 février 2012, p. 26.
* 108 Ibidem, p. 24.
* 109 Conseil d'état, L'usager du premier au dernier kilomètre de l'action publique - un enjeu d'efficacité et une exigence démocratique, étude annuelle 2023, p. 183.
* 110 Communiqué de presse du Premier ministre Manuel Valls, 3 février 2016, « Simplifier partout où c'est nécessaire : c'est, depuis trois ans, notre mot d'ordre ! ».
* 111 Arnaud Desprairies. La décision implicite d'acceptation en droit administratif français. Droit. Université Panthéon-Sorbonne - Paris I, 2019. Annexe n°2, p. 508.
* 112 Arnaud Desprairies. opcit.
* 113 Simplifier efficacement pour libérer les entreprises, rapport d'information fait au nom de la délégation aux entreprises par Mme Élisabeth Lamure et Olivier Cadic, 2016-2017, n° 433, pp. 8-9.
* 114 Rapport n° 329 (2017-2018) fait au nom de la commission spéciale par Pascale Gruny et Jean-Claude Luche, déposé le 22 février 2018, p. 26.
* 115 Ibidem, p. 28.
* 116 Décret n°2019-1050 du 11 octobre 2019 relatif à la prise en compte du droit à l'erreur par les organismes chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale. Voir en annexe le commentaire de ce texte.
* 117 L'article 21 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un État au service d'une société de confiance dite loi ESSOC crée une douzaine de procédures de rescrits sectoriels.
* 118 Article 74 de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique.
* 119 Rapport fait par M. Mathieu Darnaud et Mme Françoise Gatel au nom de la commission des lois, n° 12 (2019-2020) ; déposé le 2 octobre 2019, page 173.
* 120 Sur cette base, le décret n° 2011-452 du 25 mai 2011 relatif aux simplifications des démarches et formulaires administratifs prévoyait qu'une commission pour les simplifications administratives devait veiller à ce que « l'administration émettrice d'un formulaire ne réclame pas aux usagers des informations déjà détenues ou susceptibles de lui être régulièrement communiquées par une autre administration ».
* 121 Décret n° 2019-31 relatif aux échanges d'informations et de données entre administrations dans le cadre des démarches administratives et à l'expérimentation prévue par l'article 40 de la loi n° 2018-727 du 10 août 2018 pour un état au service d'une société de confiance et n° 2019-33 fixant la liste des pièces justificatives que le public n'est plus tenu de produire à l'appui des procédures administratives en application de l'application de l'article l. 113-13 du code des relations entre le public et l'administration.
* 122 Décret n° 2023-362 du 11 mai 2023 relatif à la liste des administrations chargées de mettre à la disposition d'autres administrations des informations ou données.
* 123 Conseil d'état, L'usager du premier au dernier kilomètre de l'action publique - un enjeu d'efficacité et une exigence démocratique, étude annuelle 2023, p. 183.
* 124 Conseil d'État, sec., req. n° 452798, 3 juin 2022. Ce recours pour excès de pouvoir demandait l'annulation du décret n° 2021-313 du 24 mars 2021 relatif à la mise en place d'un téléservice pour le dépôt des demandes de titres de séjour 2°) et de l'arrêté du ministre de l'intérieur et du ministre des outre-mer en date du 27 avril 2021 pris en application de l'article R. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile relatif aux titres de séjour dont la demande s'effectue au moyen d'un téléservice.
* 125 Conseil d'État, sec., req. n° 452798, 3 juin 2022.
* 126 Ibidem.
* 127 Conseil d'État, req. n° 471537, 31 octobre 2023.