M. le président. « Art. 1er. - I. - L'article 200 du code général des impôts est ainsi modifié :
« 1° Dans le premier alinéa du 1, le taux : "50 %" est remplacé par le taux : "60 %" et le taux : "10 %" est remplacé par le taux : "20 %" ;
« 2° Le a du 1 est ainsi rédigé :
« a. De fondations ou associations reconnues d'utilité publique et, pour les seuls salariés des entreprises fondatrices ou des entreprises du groupe, au sens de l'article 223 A, auquel appartient l'entreprise fondatrice, de fondations d'entreprise, lorsque ces organismes répondent aux conditions fixées au b ; »
« 3° Après le sixième alinéa du 1, il est inséré un f ainsi rédigé :
« f. D'organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite des soins mentionnés au 1° du 4 de l'article 261 à des personnes en difficulté. » ;
« 4° Au septième alinéa du 1, le mot : "sixième" est remplacé par le mot : "septième" ;
« 5° Après le 1, il est inséré un 1 bis ainsi rédigé :
« 1 bis. Pour l'application des dispositions du 1, lorsque les dons et versements effectués au cours d'une année excèdent la limite de 20 %, l'excédent est reporté successivement sur les années suivantes jusqu'à la cinquième inclusivement et ouvre droit à la réduction d'impôt dans les mêmes conditions. » ;
« 6° Le 4 est abrogé ;
« 7° Au 5, les mots : "des 1 et 4" sont remplacés par les mots : "du 1" ;
« 8° Supprimé.
« II et III. - Non modifiés.
« IV et V. - Supprimés. »
Je mets aux voix l'article 1er.
(L'article 1er est adopté.)
Article 3
M. le président. « Art. 3. - I. - L'article 238 bis du code général des impôts est ainsi modifié :
« 1° Le 1 est ainsi rédigé :
« 1. Ouvrent droit à une réduction d'impôt égale à 60 % de leur montant les versements, pris dans la limite de 5 du chiffre d'affaires, effectués par les entreprises assujetties à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés au profit :
« a. D'oeuvres ou d'organismes d'intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial, culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique, à la défense de l'environnement naturel ou à la diffusion de la culture, de la langue et des connaissances scientifiques françaises, notamment quand ces versements sont faits au bénéfice d'une fondation d'entreprise, même si cette dernière porte le nom de l'entreprise fondatrice. Ces dispositions s'appliquent même si le nom de l'entreprise versante est associé aux opérations réalisées par ces organismes ;
« b. De fondations ou associations reconnues d'utilité publique ou des musées de France et répondant aux conditions fixées au a, ainsi que d'associations cultuelles ou de bienfaisance qui sont autorisées à recevoir des dons et legs et des établissements publics des cultes reconnus d'Alsace-Moselle. La condition relative à la reconnaissance d'utilité publique est réputée remplie par les associations régies par la loi locale maintenue en vigueur dans les départements de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin, lorsque la mission de ces associations est reconnue d'utilité publique. Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions de cette reconnaissance et les modalités de procédure permettant de l'accorder ;
« c. Des établissements d'enseignement supérieur ou d'enseignement artistique publics, ou privés à but non lucratif agréés par le ministre chargé du budget ainsi que par le ministre chargé de l'enseignement supérieur ou par le ministre chargé de la culture ;
« d. Des sociétés ou organismes publics ou privés agréés à cet effet par le ministre chargé du budget en vertu de l'article 4 de l'ordonnance n° 58-882 du 25 septembre 1958 relative à la fiscalité en matière de recherche scientifique et technique ;
« e. D'organismes publics ou privés dont la gestion est désintéressée et qui ont pour activité principale l'organisation de festivals ayant pour objet la présentation au public d'oeuvres dramatiques, lyriques, musicales, chorégraphiques, cinématographiques et de cirque, à la condition que les versements soient affectés à cette activité. Cette disposition ne s'applique pas aux organismes qui présentent des oeuvres à caractère pornographique ou incitant à la violence.
« Les organismes mentionnés au b peuvent, lorsque leurs statuts ont été approuvés à ce titre par décret en Conseil d'Etat, recevoir des versements pour le compte d'oeuvres ou d'organismes mentionnés au a.
« Lorsque la limite fixée au premier alinéa est dépassée au cours d'un exercice, l'excédent de versement peut donner lieu à réduction d'impôt au titre des cinq exercices suivants, après prise en compte des versements effectués au titre de chacun de ces exercices, sans qu'il puisse en résulter un dépassement du plafond défini au premier alinéa.
« La limite de 5 du chiffre d'affaires s'applique à l'ensemble des versements effectués au titre du présent article.
« Les versements ne sont pas déductibles pour la détermination du bénéfice imposable. » ;
« 2° Les 2, 3 et 5 sont abrogés.
« I bis. - 1. L'article 200 bis du même code est ainsi rédigé :
« Art. 200 bis. - La réduction d'impôt prévue à l'article 238 bis est imputée sur l'impôt sur le revenu dû au titre de l'année en cours de laquelle les dépenses ont été réalisées. L'excédent éventuel est utilisé pour le paiement de l'impôt sur le revenu dû au titre des cinq années suivant celle au titre de laquelle elle est constatée.
« Un décret fixe les obligations déclaratives et les modalités d'imputation des dispositions du présent article. »
« 2. Après l'article 220 D du même code, il est inséré un article 220 E ainsi rédigé :
« Art. 220 E. - La réduction d'impôt définie à l'article 238 bis est imputée sur l'impôt sur les sociétés dû au titre de l'exercice au cours duquel les dépenses ont été réalisées. L'excédent éventuel est utilisé pour le paiement de l'impôt sur les sociétés dû au titre des cinq exercices suivant celui au titre duquel elle est constatée.
« Un décret fixe les obligations déclaratives et les modalités d'imputation des dispositions du présent article. »
« II à VI. - Non modifiés. » - (Adopté.)
Article 3 bis
M. le président. « Art. 3 bis. - L'article 1469 du code général des impôts est complété par un 5° ainsi rédigé :
« 5° Il n'est pas tenu compte de la valeur locative des oeuvres d'art acquises par les entreprises dans le cadre des articles 238 bis AB et 238 bis-0 AB. » - (Adopté.)
Article 5 bis A
M. le président. « Art. 5 bis A. - Le dernier alinéa de l'article 19-8 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 précitée est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Elle peut également recevoir des dons effectués par les salariés des entreprises du groupe, au sens de l'article 223 du code général des impôts, auquel appartient l'entreprise fondatrice. » - (Adopté.)
Article 6
M. le président. « Art. 6. - I. - Dans le premier alinéa de l'article 238 bis-0 A du code général des impôts, les mots : "avant le 31 décembre 2006" sont supprimés.
« II. - Il est inséré, après le premier alinéa du même article, un alinéa ainsi rédigé :
« Cette réduction d'impôt est également applicable, après avis motivé de la commission prévue à l'article 7 de la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992 précitée, aux versements affectués en faveur de l'achat des biens culturels situés en France ou à l'étranger dont l'acquisition présenterait un intérêt majeur pour le patrimoine national au point de vue de l'histoire, de l'art ou de l'archéologie. »
« III. - Le d de l'article 238 bis-0 AB du même code est complété par les mots : ", d'un service public d'archives ou d'une bibliothèque relevant de l'Etat ou placée sous son contrôle technique". » - (Adopté.)
Article 7
M. le président. « Art. 7. - L'article L. 111-8 du code des juridictions financières est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« La Cour des comptes peut contrôler, dans des conditions prévues par un décret en Conseil d'Etat, la conformité entre les objectifs des organismes visés à l'article 4-1 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 sur le développement du mécénat et les dépenses financées par les dons ouvrant droit, au bénéfice des donateurs, à un avantage fiscal au titre de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés. » - (Adopté.)
Article 11
M. le président. « Art. 11. - I. - Non modifié.
« II. - L'article 63 du même code est ainsi rédigé :
« Art. 63. - L'opposition doit être formée dans un délai de six semaines à compter de la communication de la déclaration. Passé ce délai, le tribunal inscrit l'association sur le registre prévu à cet effet. - (Adopté.)
Article 14
M. le président. « Art. 14. - L'article 302 bis KD du code général des impôts est ainsi rédigé :
« Art. 302 bis KD. - 1. Il est institué, à compter du 1er juillet 2003, une taxe sur la publicité diffusée par voie de radiodiffusion sonore et de télévision.
« 2. La taxe est assise sur les sommes, hors commission d'agence et hors taxe sur la valeur ajoutée, payées par les annonceurs aux régies pour l'émission et la diffusion de leurs messages publicitaires à partir du territoire français.
« Elle est due par les personnes qui assurent la régie de ces messages publicitaires.
« Elle est déclarée et liquidée :
« - pour des opérations réalisées au cours du premier semestre 2003, sur la déclaration déposée en juillet 2003 en application de l'article 287-1 ;
« - pour les opérations suivantes, sur une déclaration mentionnée au 1 de l'article 287.
« Cette déclaration est déposée avant le 25 du mois suivant la fin de chaque trimestre civil ou, pour les redevables placés sous le régime simplifié d'imposition prévu à l'article 302 septies A, avant le 30 avril de chaque année, ou, sur option, pour ceux de ces redevables dont l'exercice comptable ne coïncide pas avec l'année civile, dans les trois mois de la clôture de l'exercice.
« La taxe est acquittée lors du dépôt de ces déclarations.
« 3. Le tarif d'imposition par palier de recettes semestrielles perçues par les régies assujetties est fixé comme suit pour le premier semestre 2003 :
« 1° Pour la publicité radiodiffusée :
RECETTES SEMESTRIELLES (EN EUROS)
MONTANT DE LA TAXE
(en euros)
De 92 000 à 458 0001 052 De 458 001 à 914 0002 628 De 914 001 à 1 830 0005 522 De 1 830 001 à 2 744 0009 468 De 2 744 001 à 4 573 40015 778 De 4 573 001 à 6 402 00024 984 De 6 402 001 à 9 146 00035 764 De 9 146 001 à 13 720 00052 594 De 13 720 001 à 18 294 00076 262 De 18 294 001 à 27 440 000108 870 De 27 440 001 à 36 588 000152 526 De 36 588 001 à 45 734 000205 120 De 45 734 001 à 54 882 000252 456 De 54 882 001 à 64 028 000299 790 De 64 028 001 à 73 176 000347 126 De 73 176 001 à 82 322 000394 462 De 82 322 001 à 91 470 000441 798 De 91 470 001 à 100 616 000489 132 De 100 616 001 à 109 764 000536 468 De 109 764 001 à 118 910 000583 804 De 118 910 001 à 128 058 000631 138 Au-dessus de 128 058 000688 994
« 2° Pour la publicité télévisée :
RECETTES SEMESTRIELLES (EN EUROS)
MONTANT DE LA TAXE
(en euros)
De 914 001 à 1 830 0006 000 De 1 830 001 à 4 574 00014 000 De 4 574 001 à 9 146 00036 000 De 9 146 001 à 18 294 00082 000 De 18 294 001 à 36 588 000185 000 De 36 588 001 à 54 822 000366 000 De 54 882 001 à 73 176 000570 000 De 73 176 001 à 91 470 000736 000 De 91 470 001 à 109 764 000910 000 De 109 764 001 à 128 058 0001 091 000 De 128 058 001 à 146 352 0001 259 000 De 146 352 001 à 164 644 0001 435 000 De 164 644 001 à 182 938 0001 612 000 De 182 938 001 à 201 232 0001 789 000 De 201 232 001 à 219 526 0001 965 000 De 219 526 001 à 237 820 0002 142 000 De 237 820 001 à 256 114 0002 318 000 De 256 114 001 à 274 408 0002 660 000 Au-dessus de 274 408 0002 840 000
« 4. Le tarif d'imposition par palier de recettes trimestrielles perçues par les régies assujetties est fixé comme suit à compter du troisième trimestre 2003 :
« 1° Pour la publicité radiodiffusée :
RECETTES SEMESTRIELLES (EN EUROS)
MONTANT DE LA TAXE
(en euros)
De 46 000 à 229 000526 De 229 001 à 457 0001 314 De 457 001 à 915 0002 761 De 915 001 à 1 372 0004 734 De 1 372 001 à 2 286 0007 889 De 2 286 001 à 3 201 00012 492 De 3 201 001 à 4 573 00017 882 De 4 573 001 à 6 860 00026 297 De 6 860 001 à 9 147 00038 131 De 9 147 001 à 13 720 00054 435 De 13 720 001 à 18 294 00076 263 De 18 294 001 à 22 867 000102 560 De 22 867 001 à 27 441 000126 228 De 27 441 001 à 32 014 000149 895 De 32 014 001 à 36 588 000173 563 De 36 588 001 à 41 161 000197 231 De 41 161 001 à 45 735 000220 889 De 45 735 001 à 50 308 000244 566 De 50 308 001 à 54 882 000268 234 De 54 882 001 à 59 455 000291 902 De 59 455 001 à 64 029 000315 569 Au-dessus de 64 029 000344 497
« 2° Pour la publicité télévisée :
RECETTES SEMESTRIELLES (EN EUROS)
MONTANT DE LA TAXE
(en euros)
De 457 001 à 915 0003 000 De 915 001 à 2 287 0007 000 De 2 287 001 à 4 573 00018 000 De 4 573 001 à 9 147 00041 000 De 9 147 001 à 18 294 000 92 500 De 18 294 001 à 27 441 000183 000 De 27 441 001 à 36 588 000285 000 De 36 588 001 à 45 735 000368 000 De 45 735 001 à 54 882 000455 000 De 54 882 001 à 64 029 000545 500 De 64 029 001 à 73 176 000629 500 De 73 176 001 à 83 322 000717 500 De 83 322 001 à 91 469 000806 000 De 91 469 001 à 100 616 000894 500 De 100 616 001 à 109 763 000982 500 De 109 763 001 à 118 910 0001 071 000 De 118 910 001 à 128 057 0001 159 000 De 128 057 001 à 137 204 0001 330 000 Au-dessus de 137 204 0001 420 000
« 5. La taxe est recouvrée et contrôlée selon les procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe. » - (Adopté.)
Article 15
M. le président. « Art. 15. - L'article L. 3323-6 du code de la santé publique est ainsi rédigé :
« Art. L. 3323-6. - Le ou les initiateurs d'une opération de mécénat peuvent faire connaître leur participation par la voie exclusive de mentions écrites dans les documents diffusés à l'occasion de cette opération ou libellées sur des supports disposés à titre commémoratif à l'ocassion d'opérations d'enrichissement ou de restauration du patrimoine naturel ou culturel. » - (Adopté.)
Les autres dispositions du projet de loi ne font pas l'objet de la deuxième lecture.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.
M. Claude Estier. Le groupe socialiste s'abstient !
M. Jack Ralite. Le groupe communiste républicain et citoyen également !
(Le projet de loi est adopté définitivement.)
M. le président. Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à onze heures, est reprise à seize heures.)
M. le président. La séance est reprise.
CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS
M. le président. La conférence des présidents a établi comme suit l'ordre du jour des prochaines séances du Sénat :
Mardi 22 juillet 2003 :
A 9 h 30, à 16 heures et le soir :
1° Deuxième lecture du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, relatif à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives (n° 412, 2002-2003) ;
(La conférence des présidents a fixé à une heure trente la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.
L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le lundi 21 juillet 2003.)
2° Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi modifiant la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive (n° 396, 2002-2003) ;
3° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (n° 398, 2002-2003) ;
(La conférence des présidents a fixé :
- au mardi 22 juillet 2003, à 9 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce texte ;
- à trois heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.
L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront êtres faites au service de la séance, avant 17 heures, le lundi 21 juillet 2003.)
Mercredi 23 juillet 2003 :
A 9 h 30, à 15 heures et le soir :
Suite du projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
Jeudi 24 juillet 2003 :
A 9 h 30 :
1° Eventuellement, suite du projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine ;
A 15 heures et le soir :
2° Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi portant réforme des retraites ;
(La conférence des présidents a fixé à une heure trente la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.
L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mercredi 23 juillet 2003.)
3° Deuxième lecture de la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale, visant à restreindre la consommation de tabac chez les jeunes (n° 394, 2002-2003) ;
(La conférence des présidents a fixé à une heure la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe.
L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mercredi 23 juillet 2003.)
4° Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.
Eventuellement, vendredi 25 juillet 2003 :
A 9 h 30, à 15 heures et le soir :
Navettes diverses.
Pour chacun des textes inscrits à l'ordre du jour jusqu'à la fin de la session extraordinaire, la conférence des présidents a fixé le délai limite pour le dépôt des amendements à 17 heures la veille de la discussion du texte, à l'exception du projet de loi d'orientation pour la ville, pour lequel le délai limite pour le dépôt des amendements a été fixé au mardi 22 juillet, à 9 heures.
Y a-t-il des observations en ce qui concerne les propositions de la conférence relatives à la tenue des séances ?...
Ces propositions sont adoptées.
RÉFÉRENDUM LOCAL
Adoption d'un projet de loi organique
en deuxième lecture
M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture du projet de loi organique (n° 399, 2002-2003), modifié par l'Assemblée nationale, relatif au référendum local. [Rapport n° 407 (2002-2003).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, le Sénat est appelé à examiner aujourd'hui en deuxième lecture le projet de loi organique relatif au référendum local. Ce texte a été adopté par l'Assemblée nationale le 15 juillet dernier en première lecture, et il a pour fondement juridique les dispositions issues de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003.
Je veux remercier en particulier Daniel Hoeffel, votre rapporteur, ainsi que la commission des lois, de leur contribution à l'élaboration de ce texte qui marque une étape importante dans la réforme qui a été entreprise.
A ce stade de la discussion, je rappellerai brièvement les principaux acquis des débats parlementaires lors de la première lecture du projet de loi organique relatif au référendum local.
Après son examen en première lecture par le Sénat et par l'Assemblée nationale, ce projet de loi apporte les précisions nécessaires sur les conditions dans lesquelles la procédure du référendum local pourra être mise en oeuvre par les conseils élus.
Tout d'abord, le référendum local pourra être utilisé par les collectivités territoriales qui sont énumérées au premier alinéa de l'article 72 de la Constitution, c'est-à-dire les communes, les départements et les régions, ainsi que les collectivités territoriales à statut particulier. Il a vocation à concerner également les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution. Néanmoins, les adaptations nécessaires devront être prévues dans le cadre des lois organiques régissant le statut de ces collectivités.
La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 n'a pas remis en cause le principe traditionnel de libre administration par les conseil élus : le référendum local est un outil mis à la disposition des conseils municipaux, des conseils généraux et des conseils régionaux, qui décideront librement d'y recourir.
En première lecture, sur la proposition de votre rapporteur, Daniel Hoeffel, le Sénat a sensiblement amélioré le texte. L'Assemblée nationale a confirmé la plupart des modifications que le Sénat avait adoptées en première lecture et, sur l'initiative de son rapporteur, Alain Gest, elle a apporté quelques précisions.
En premier lieu, le champ d'application du référendum local est désormais bien identifié. Il s'agira exclusivement des affaires relevant de la compétence de la collectivité, comme le prévoit d'ailleurs expressément le texte constitutionnel. Le Sénat a jugé préférable, pour dissiper toute ambiguïté, d'en exclure expressément les actes individuels.
Sur la proposition de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a en outre prévu un délai maximal de huit jours pour la transmission par l'exécutif au représentant de l'Etat de la délibération relative à l'organisation du référendum local.
En deuxième lieu, le contrôle de légalité qui s'appliquera à la procédure référendaire a été utilement précisé en première lecture.
Le projet de loi organique prévoit les modalités d'exercice du contrôle de légalité selon une procédure accélérée, afin de prévenir tout détournement de la procédure du référendum. Le Sénat a précisé cette procédure en transposant les dispositions actuelles du code général des collectivités territoriales.
L'Assemblée nationale a pour sa part souhaité mentionner le point de départ, à savoir la réception de l'acte, du délai de dix jours permettant au représentant de l'Etat de déférer au tribunal administratif la délibération organisant le référendum local.
En troisième lieu, les modalités d'intervention des maires pour l'organisation des référendums locaux ont été clarifiées.
C'est ainsi que le Sénat a prévu un remboursement forfaitaire des frais engagés par la commune lorsque celle-ci sera appelée à organiser un référendum décidé par une autre collectivité territoriale.
L'Assemblée nationale a précisé que le délai de quinze jours prévu pour la notification aux maires concernés de la délibération d'une collectivité territoriale autre que la commune commencerait à courir à compter de la réception de l'acte.
En quatrième lieu, les interdictions des référendums locaux pendant certaines périodes sont rigoureusement définies.
En première lecture, le Sénat a clarifié l'énoncé des différentes interdictions prévues par le texte, qui ont pour objet d'éviter une interférence entre un référendum local et d'autres consultations électorales.
En cinquième lieu, les conditions dans lesquelles le référendum local aura une valeur décisionnelle restent encore en débat entre l'Assemblée nationale et le Sénat.
Le projet de loi organique, dans sa rédaction initiale, surbordonnait ce caractère décisionnel à la seule condition que le projet ait recueilli la majorité des suffrages exprimés. Sur la proposition de sa commission des lois, le Sénat a ajouté une condition supplémentaire en exigeant un taux de participation au moins égal à 50 % des électeurs inscrits.
Tout en souscrivant à l'instauration d'un seuil, l'Assemblée nationale a jugé trop élevé le taux de 50 % des inscrits. Sur la proposition de M. Daubresse, elle a retenu un seuil égal au tiers des électeurs inscrits. Ce seuil, tout en restant significatif, paraît au Gouvernement de nature à rendre la pratique du référendum local plus opérante. Il y a cependant là un sujet de débat que nous aurons l'occasion d'approfondir lors de l'examen de l'article unique du projet de loi. Ce pourcentage, de 33 % ou de 50 %, est en réalité le seul et unique point de divergence entre l'Assemblée nationale et le Sénat.
En sixième lieu, enfin, les dispositions relatives à l'information du public et à l'organisation de la campagne électorale sont énoncées de manière exhaustive dans le texte organique.
Dans sa rédaction initiale, le projet de loi organique avait privilégié un renvoi au décret en Conseil d'Etat afin d'éviter de « cristalliser » les dispositions de la loi ordinaire applicables à la date de la promulgation de la loi organique. En première lecture, le Sénat a jugé préférable de mentionner directement dans le texte organique les dispositions du code électoral qui seront applicables.
Le projet de loi organique fixe les conditions d'habilitation des partis et groupements pour la participation à la campagne. Sur l'initiative de sa commission des lois, le Sénat a aménagé le texte afin de mieux en prendre en compte la situation dans les petites communes et dans les conseils généraux.
Toutes ces précisions sont utiles. Elles constituent une amélioration significative du texte dans laquelle le Sénat, saisi le premier, a joué un rôle essentiel. Certes, l'Assemblée nationale, pour sa part, a apporté des précisions, mais le Sénat, lui, a introduit de réelles garanties dans l'effectivité des procédures envisagées.
Je le disais à l'instant, ne reste en débat entre les deux assemblées que la question du seuil de participation. Naturellement, mesdames, messieurs les sénateurs, votre assemblée est libre de décider ce qu'elle entend ! Le Gouvernement souhaite profondément que le référendum local puisse se banaliser, et je sais que c'est aussi votre souci ; simplement, si nous sommes d'accord sur la fin, les moyens prêtent à débat.
Le Gouvernement craint que ne se reproduise ce qui est arrivé, à une époque, dans les facultés de médecine : je veux parler du principe du « reçu-collé », qu'illustrerait le cas d'un référendum dans lequel les résultats seraient massifs - 70 % d'opinions favorables, par exemple - alors que le taux de participation serait de l'ordre de 48 %. Cette situation serait évidemment insatisfaisante !
On peut m'objecter - je sais que votre commission des lois l'a envisagé - que le conseil municipal, général ou régional, mû par une sorte de logique politique, pourrait alors donner une suite positive à une expression aussi manifeste de la volonté populaire. Toutefois, ce serait un peu une négation du référendum local si celui-ci devait être confirmé par les élus qui y ont recouru. En principe, le conseil a toute latitude pour procéder à un référendum, selon qu'il l'estime nécessaire ou non. Faut-il que, ayant pris la décision de le faire, il soit ensuite conduit, dans la pratique, à délibérer de nouveau lui-même pour en confirmer le résultat ? C'est ce point qui préoccupe le Gouvernement.
Je ne reviens pas sur le passé. Cependant, la réforme relative au droit de pétition qui est contenue dans la Constitution s'avère un peu formelle ; le Gouvernement souhaite qu'un peu d'audace, minimale d'ailleurs, soit acceptée pour le référendum local. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le Sénat est saisi en deuxième lecture du projet de loi organique relatif au référendum local, adopté avec modifications par l'Assemblée nationale - vous l'avez rappelé, monsieur le ministre - le 15 juillet dernier.
Je vous rappelle que ce projet de loi organique a pour objet, en application de l'article 72-1 de la Constitution issu de la révision constitutionnelle du 28 mars dernier, de déterminer les conditions dans lesquelles « les projets de délibération ou d'acte relevant de la compétence d'une collectivité territoriale peuvent, à son initiative, être soumis, par la voie du référendum, à la décision des électeurs de cette collectivité ».
En première lecture, le Sénat avait réaffirmé la responsabilité première des élus dans la gestion des affaires de leur collectivité et encadré le recours au référendum décisionnel local. A cette fin, il avait exclu les projets d'acte individuel, telles une nomination ou la délivrance d'un permis de construire, du champ des référendums locaux et avait subordonné la valeur décisionnelle des résultats du scrutin à une participation d'au moins la moitié des électeurs inscrits. Seize autres amendements avaient permis de donner une base juridique solide aux référendums locaux.
Tout en approuvant dans leur principe l'ensemble des apports du Sénat, l'Assemblée nationale a souhaité, d'une part, préciser les délais de la procédure référendaire, d'autre part, réduire au tiers des électeurs le seuil de participation requis pour conférer une valeur décisionnelle aux résultats d'un référendum local.
S'agissant des conditions de délai, l'exécutif d'une collectivité territoriale dont l'assemblée délibérante déciderait d'organiser un référendum décisionnel local devrait transmettre au représentant de l'Etat la délibération prise à cette fin dans un délai de huit jours.
L'Assemblée nationale a par ailleurs précisé que le délai de dix jours accordé au préfet pour déférer au tribunal administratif une délibération organisant un référendum local qu'il jugerait illégale et assortir son recours d'une demande de suspension courrait à compter de la réception de la délibération.
Enfin, le délai de quinze jours dans lequel le préfet devrait notifier la délibération organisant un référendum local prise par l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale autre que la commune aux maires des communes situées dans le ressort de cette collectivité courrait à compter de la réception de la délibération par le représentant de l'Etat.
Ces précisions sont les bienvenues, car elles apportent une plus grande sécurité juridique à la procédure référendaire.
S'agissant du seuil requis pour conférer une valeur décisionnelle aux référendums locaux, fixé à la moitié des électeurs inscrits par le Sénat, M. Alain Gest, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, indique dans son rapport que, tout en partageant le souci de ne pas conférer une valeur décisionnelle à un référendum qui n'aurait pas recueilli une participation électorale suffisante, « la commission des lois a craint qu'un seuil si élevé ne prive de ses effets le recours au référendum ».
Aussi la commission des lois de l'Assemblée nationale avait-elle initialement proposé de l'abaisser à 40 % des électeurs inscrits, M. Alain Gest précisant que ce nouveau seuil, « s'appuyant de façon très pragmatique sur la moyenne des taux de participation constatés lors des consultations locales organisées sur la base de la loi du 6 février 1992, se justifiait particulièrement dans le cadre d'un référendum organisé à un échelon supérieur à celui de la commune, qui n'offre pas les mêmes liens de proximité avec les électeurs ».
Sur proposition de M. Marc-Philippe Daubresse, l'Assemblée nationale a préféré fixer au tiers des électeurs inscrits le seuil de participation requis pour conférer une valeur décisionnelle aux référendums locaux.
M. Alain Gest s'est rallié à l'amendement présenté par M. Marc-Philippe Daubresse, considérant qu'un seuil de participation fixé au tiers des électeurs inscrits serait plus « lisible » que le taux de 40 %. Il a cependant reconnu qu'un tel seuil pouvait apparaître trop bas. Tel est le sentiment de la commission des lois.
M. Jean-Pierre Sueur. Tous les seuils sont illisibles !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Mes chers collègues, nous pouvons constater, en premier lieu, pour nous en féliciter, que l'Assemblée nationale a convenu de la nécessité de subordonner la valeur décisionnelle des résultats d'un référendum local à une participation minimale des électeurs inscrits.
Cette condition de quorum recueille en effet un large consensus quant à son principe. Tous les représentants des associations d'élus l'ont demandée avec insistance. Les groupes socialistes du Sénat et de l'Assemblée nationale avaient même proposé, lors de l'examen de la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, de la faire figurer dans la Constitution. Le Gouvernement, par l'intermédiaire de M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, et de vous-même, monsieur le ministre, s'était alors engagé à réserver une suite favorable à cette proposition lors de l'examen du présent projet de loi organique.
Il importe en effet d'éviter d'imposer des choix minoritaires à la population. Certes, aucune condition de quorum n'est actuellement imposée pour l'adoption des référendums nationaux. Toutefois, une telle condition existe en France pour les fusions de communes ; elle existe en Allemagne et au Portugal et pour les référendums municipaux, et elle a été instituée par les Etats désireux d'adhérer à l'Union européenne. Le Conseil de l'Europe s'y est déclaré favorable lors de la dixième conférence des ministres chargés des collectivités territoriales.
Le débat porte donc désormais uniquement sur le niveau du taux de participation requis pour conférer une valeur décisionnelle aux référendums locaux.
Sur ce point, la commission des lois du Sénat considère, à la différence de l'Assemblée nationale, qu'un seuil élevé serait de nature non seulement à éviter d'imposer des choix minoritaires à la population, mais également à mobiliser les électeurs en leur montrant l'importance attachée à leur voix. Loin de décourager le recours au référendum local, il devrait au contraire en asseoir la légitimité.
Le problème du seuil doit tenir compte de facteurs psychologiques et objectifs, et le pourcentage proposé ne saurait être livré au hasard des compromis.
Quatre arguments justifient une telle position.
Premier argument : il faut d'abord, dans les circonstances actuelles, conforter la légitimité et le pouvoir des élus face à une montée des contestations. A un moment où, malgré une législation pourtant claire sur leur responsabilité, les maires sont trop souvent considérés comme des boucs émissaires, rien ne doit affaiblir leur autorité.
Deuxième argument : le référendum local constituant le premier texte d'application de la loi constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, il est important qu'il soit le fruit d'une réelle concertation. Or toutes les associations d'élus, quelle que soit la nature des collectivités représentées, demandent un seuil de 50 % des électeurs inscrits. Ne pas tenir compte de leur opinion, à ce stade, serait de mauvais augure pour la suite des débats sur les projets de loi de décentralisation à venir.
Troisième argument : ce sont certes les élus qui décident d'organiser un référendum, mais il y a des circonstances dans lesquelles ils peuvent être acculés à une telle issue, et il faut éviter que ce soient des choix minoritaires qui, en dernier ressort, s'imposent. Il n'y a rien d'abusif à faire dépendre le choix d'un équipement, par exemple, de la majorité de la moitié du corps électoral.
Quatrième argument : à ceux qui affirment qu'un quorum de 50 % rendrait le référendum inopérant, je répondrai qu'il s'agit là d'une vision défaitiste et résignée du suffrage universel.
MM. Jacques Oudin et Michel Mercier. Très bien !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Lorsque l'enjeu en vaut la peine - et mieux vaut s'en tenir à cette conception du référendum -, les électeurs vont voter en majorité. Tous les nouveaux pays candidats à l'Union européenne se sont ainsi exprimés à plus de 50 %.
M. Jean Arthuis. Très bien !
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Les Suisses, pourtant réputés pour leur faible participation lors des votations, ont voté en mai dernier à plus de 50 % alors qu'il s'agissait de l'énergie nucléaire et du service militaire.
Enfin, les Corses sont allés aux urnes à près de 60 %.
Nous sommes pour le référendum local - et la commission, comme le Sénat en première lecture, l'a clairement exprimé -, mais il faut, grâce au quorum naturel que représente la moitié du corps électoral, lui conférer toute sa signification.
Tels sont les différents arguments, monsieur le ministre, mes chers collègues, qui justifient le choix d'un quorum de 50 %.
Les élus doivent de plus en plus souvent faire face à des procédures longues et complexes, ils sont confrontés à des normes sans cesse changeantes qui ne simplifient rien mais renchérissent beaucoup les procédures. Il est de moins en moins évident de pouvoir, au cours d'un seul mandat, aller de la conception à l'achèvement d'un projet. Les élus locaux ne doivent pas, dans ce contexte, ressentir le référendum comme une alternative à leur propre légitimité. On ne peut, d'une part, prôner plus de liberté et, d'autre part, donner le sentiment de restreindre la liberté d'agir et de mettre en balance la démocratie représentative et la démocratie participative.
Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale ne sont guère mentionnés dans la loi constitutionnelle et ils ont eu le sentiment d'être les oubliés de la loi constitutionnelle. Nous espérons, et je sais, monsieur le ministre, que vous êtes attentif à cet aspect des choses, que, dans des lois à venir, cette lacune sera comblée. Encore faut-il, à propos du référendum local, que ce rattrapage ne commence pas par une servitude trop lourde que ne justifieraient ni la raison ni le bon sens. (Applaudissements sur les travées de l'UMP, de l'Union centriste et du RDSE, ainsi que sur certaines travées du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. Patrice Gélard.
M. Patrice Gélard. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, après l'intervention de notre excellent rapporteur, il ne reste plus grand-chose à ajouter mais qu'il me soit néanmoins permis de faire quelques remarques préliminaires avant d'en venir au problème essentiel sur lequel s'est attardé M. Hoeffel, celui du quorum.
Nous devons nous féliciter de ce que la Constitution ait consacré un concept novateur et permis à toutes les collectivités territoriales d'organiser des référendums locaux tout en reconnaissant un caractère décisionnel à ces derniers.
Le champ du référendum local est très vaste puisque tous les projets de délibération relevant de la compétence de la collectivité ainsi que tous les projets d'acte relevant des attributions de son exécutif y entrent.
Conformément aux voeux exprimés par notre commission des lois et par son président, l'initiative du référendum sera réservée à l'assemblée délibérante de la collectivité concernée.
Nous souscrivons naturellement aux apports notables intervenus en première lecture, tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale. Ils ont permis d'améliorer le texte et d'affiner sa philosophie.
Il convient également de se féliciter que, sur l'initiative de notre excellent rapporteur, il ait été précisé que les projets d'acte individuel, comme la délivrance d'un permis de construire ou une nomination, seraient exclus du champ du référendum.
Il nous a également semblé que prévoir un remboursement forfaitaire en faveur des communes pour l'organisation de référendums décidés par d'autres collectivités relevait du bon sens, et nous ne nous étonnons pas que le président de l'AMF, l'Association des maires de France, toujours au fait des problèmes de ressources inhérents à la vie des plus petites communes, ait apporté cette judicieuse précision.
De même, l'Assemblée nationale a utilement précisé les délais de procédure référendaire, mais elle a souhaité abaisser le seuil de participation requis pour donner au référendum local une valeur décisionnelle.
C'est sur ce dernier point que je souhaite m'arrêter, car, en réalité, nous sommes d'accord avec l'Assemblée nationale sur tout, sauf sur ce point.
Première remarque, contrairement à certains de nos voisins, nous n'avons pas en France de tradition référendaire, le Premier Empire et le Second Empire ayant d'emblée donné au référendum une connotation trop plébiscitaire, et les derniers référendums nationaux - sur le quinquennat, ou, plus anciennement, sur la Nouvelle-Calédonie ou sur le traité de Maastricht - n'ont pas été des succès du point de vue de la participation.
Justement, le référendum local est peut-être le moyen, au nom du développement d'une démocratie moderne, de donner le goût à nos concitoyens de choisir par eux-mêmes de ce qui va décider de leur avenir, car la plupart de nos référendums étaient jusqu'à présent dépourvus d'enjeu immédiat.
Si les Français ne se sont pas passionnés pour le quinquennat, c'est parce qu'il n'y avait pas d'enjeu. Tout le monde était d'accord. Or, pourquoi se déplacer si le résultat est connu d'avance ? Quant à la Nouvelle-Calédonie, elle est trop lointaine. Mais, dès qu'il s'agit de questions qui touchent à leur vie quotidienne, nos concitoyens se sentent concernés. C'est alors que le référendum peut, comme en Suisse, prendre toute son importance et révéler ses qualités.
Ma deuxième remarque s'appuie sur le droit comparé.
Comme M. Hoeffel vient de le rappeler, la quasi-totalité des Etats candidats à l'entrée dans l'Union européenne pratiquent le référendum local, et ils ont mis en place des quorums de l'ordre de 50 %. De même, presque toutes les constitutions adoptées depuis 1975 qui prévoient le recours au référendum exigent un quorum de 50 %.
C'est peut-être cette exigence qui, dans une certaine mesure, incite les habitants de ces différents pays à aller voter, car il est bien évident que le risque que la loi puisse être promulguée faute d'un quorum suffisant encourage à se déplacer. Sinon, il faut recommencer ou utiliser d'autres méthodes.
C'est la raison pour laquelle, et contrairement à ce qu'on pourrait croire, un quorum élevé favorise la participation, alors qu'un quorum trop faible n'a pas d'effet incitatif ; lorsque le quorum est élevé, il y a un enjeu et on se déplace.
Troisième remarque, nous glissons progressivement, et M. Hoeffel l'a également rappelé, d'une démocratie représentative vers une démocratie participative.
La démocratie participative, on ne sait pas encore très bien ce que c'est, si ce n'est que la Constitution reconnaît que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». Mais, de plus en plus, on voit apparaître d'autres formes de participation, par l'intermédiaire de comités, de commissions, de groupements, sans parler de cette sorte de participation instinctive qui conduit à exprimer par toutes sortes de manifestations son opposition aux décisions des autorités, qu'elles soient nationales ou locales.
Aussi, pour éviter toute dérive et faire en sorte qu'une minorité agissante ne confisque pas la capacité de décision des autorités locales, il est nécessaire que le référendum soit crédible.
Je rappelle qu'un référendum avec un tiers de participation revient à ce que 16 % des inscrits décident en réalité, compte tenu des bulletins blancs et nuls. Or il s'agira de décisions qui engageront l'avenir d'une collectivité.
Monsieur le ministre, vous avez dit vous-même que, si le taux de participation à un référendum est de 48 % et que 72 % s'expriment en faveur d'une mesure, la collectivité locale, nécessairement, en tiendra compte. C'est une bonne chose : un référendum peut ne pas être décisionnel si le quorum n'est pas atteint, mais il peut servir de baromètre de l'opinion des habitants d'une collectivité locale.
Pour toutes ces raisons, je pense qu'un quorum trop bas condamnera l'usage du référendum. On hésitera à recourir au référendum parce que l'on craindra que la participation ne soit trop faible, que les résultats ne soient aléatoires et ne rendent pas véritablement compte de la réalité. Je crois donc qu'il faut s'en tenir à la proposition de la commission des lois et maintenir le quorum de 50 %.
Maintenant, si vous le permettez, monsieur le président, je voudrais rectifier un propos tenu dans la soirée du 17 juillet dernier par M. Loridant, qui a dit que le Sénat conservateur avait toujours été hostile aux femmes. Et, c'est vrai, le Sénat n'a pas toujours accepté le vote des femmes...
M. Jean-Pierre Sueur. Quel est le rapport ?
M. Patrice Gélard. ... mais, en 1932, le Sénat était majoritairement à gauche : 71 % des sénateurs étaient de gauche et c'est donc la gauche qui a refusé le vote des femmes !
M. Gérard Longuet. A cause des curés !
M. Patrice Gélard. Voici par exemple ce que disait le porte-parole de la gauche démocratique : « La femme doit rester au foyer, s'occuper de la maison et être quand il le faut, dans son domaine propre, la consolatrice, le guide et le soutien de l'homme. (Sourires sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.) Ne changez pas ses attributions traditionnelles, qui résultent de la nature même des êtres et des choses. N'allez pas faire à la femme ce dangereux présent de lui accorder un suffrage qu'elle ne réclame d'ailleurs pas. »
En revanche, à droite, M. François Saint-Maur, membre de l'Union républicaine, tenait les propos suivants : « Si vous admettez le principe de l'individualité du suffrage, je ne vois pas sur quel motif et pourquoi on peut le refuser aux femmes. »
En d'autres termes, la droite était pour le vote des femmes, c'est la gauche qui n'en voulait pas.
M. Jacques Oudin. Bravo pour ce rappel !
M. Claude Estier. Un peu simpliste !
M. Patrice Gélard. Enfin, M. Loridant a prétendu que c'est à l'instigation du général de Gaulle que le droit de vote a été accordé aux femmes, mais contre la majorité du Sénat, demeuré conservateur. Je rappellerai que, en 1944, il n'y avait pas de Sénat ! (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'Union centriste.)
Cette digression étant faite...
M. Paul Blanc. Il fallait remettre les pendules à l'heure !
M. le président. Il eût fallu que M. Loridant soit présent !
M. Paul Blanc. Il pourra lire le Journal officiel !
M. Patrice Gélard. ... j'en reviens au vif du sujet : il faut maintenir le quorum à 50 % des électeurs inscrits !
M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.
M. Jean-Claude Peyronnet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nos arguments n'ont guère évolué par rapport à la première lecture, qui a donné lieu à un large débat. Nous voterons contre le texte, pour les raisons que vous connaissez.
Tout d'abord, il ne nous semblait pas urgent d'examiner un tel texte ; mais surtout, nous pensons qu'il n'y aura pas matière à organiser des référendums locaux dans la mesure où les groupements de communes, qui ont repris une grande partie des compétences des communes, ne sont pas reconnus par la Constitution. Ce ne sont pas les communes qui prendront de telles initiatives, car les compétences qu'il leur reste ne le justifieront pas.
Les communautés urbaines, par exemple, sont obligatoirement compétentes, pour l'ensemble communautaire, en matière de développement économique, social et culturel, d'aménagement de l'espace, de documents d'urbanisme, de transports urbains, de logement social dans une large mesure, de distribution d'eau, d'assainissement. En outre, elles exercent également de nombreuses autres compétences non obligatoires.
Il s'agit donc essentiellement, à notre avis, d'un texte d'affichage. Certes, il était intéressant d'inscrire dans la Constitution la notion de référendum décisionnel local, mais le fait que les EPCI, les établissements publics de coopération intercommunale, ne soient pas reconnus par la Constitution prive le projet de loi de toute portée. C'est une coquille vide qui nous est présentée.
En ce qui concerne le seuil de participation requis pour conférer une valeur décisionnelle aux résultats d'un référendum local - si malgré tout une commune trouvait matière à en organiser un ! -, il nous semble impératif de prévoir qu'il soit élevé.
En effet, outre l'argument paradoxal invoqué par M. Gélard selon lequel un seuil élevé amènera une forte participation, il est très important, comme l'a indiqué M. le rapporteur, de conforter la démocratie représentative à un moment où les élus sont de plus en plus attaqués.
A contrario, fixer le seuil à un niveau relativement modeste pourrait inciter certains maires à se livrer à des manipulations ou à organiser un référendum sous la pression d'un groupe minoritaire dont les membres seraient finalement seuls, ou presque, à prendre part au vote. De grands risques existent donc, mais l'essentiel, je le répète, réside dans la défense de la démocratie représentative.
Par conséquent, le seuil de 50 % des électeurs inscrits nous semble devoir être retenu. L'objection qui a été opposée à l'Assemblée nationale, selon laquelle la participation moyenne constatée lors des scrutins organisés dans le passé était de 40 %, n'est pas valide dans la mesure où il s'agissait non pas, jusqu'à présent, de référendums décisionnels, mais de simples consultations de la population. Nous sommes ici devant une innovation, et l'objection n'a donc aucune valeur.
En conclusion, même si nous n'approuvons pas l'ensemble du texte, nous sommes favorables à la proposition de la commission des lois du Sénat visant à fixer à 50 % des électeurs inscrits le seuil de participation requis. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.
M. Jean-Pierre Sueur. Votre texte, monsieur le ministre, est un texte minimal dont les conséquences seront elles-mêmes minimales, ce qui correspond d'ailleurs largement, me semble-t-il, à vos intentions de départ. Ce projet de loi organique est donc pour l'essentiel un texte d'affichage qui vous permettra d'affirmer que vous avez élaboré une loi ouvrant la possibilité - théorique - d'organiser des référendums locaux dans un certain nombre de cas, mais non dans d'autres.
Je me bornerai aujourd'hui à évoquer deux points.
En premier lieu, nous regrettons que vous n'ayez pas du tout envisagé, monsieur le ministre, la possibilité de donner une plus large marge d'initiative aux citoyens. M. Charles Pasqua avait prévu, dans le cadre de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995, qu'un cinquième des électeurs inscrits pourraient demander au conseil municipal ou à l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale d'organiser une consultation.
Certes, il ne s'agissait là que d'une consultation pour avis n'ayant, pas plus d'ailleurs que les dispositifs que nous avions inscrits dans la loi d'orientation relative à l'administration territoriale de la République du 6 février 1992, aucun caractère décisionnel. Toutefois, on reconnaissait aux citoyens, et non pas seulement à l'exécutif de la collectivité locale, la capacité d'être à l'initiative de la consultation. Cela répond aux aspirations d'un certain nombre de nos concitoyens, d'instances politiques et de structures associatives, et vous aurez remarqué, mes chers collègues, que le projet de Constitution européenne qui a été élaboré sous la houlette de M. Giscard d'Estaing évoque cette initiative citoyenne. Nous regrettons donc, pour notre part, que le Gouvernement n'ait pas choisi d'explorer cette voie, si peu que cela fût.
M. Patrick Devedjian, ministre délégué. Moi aussi !
M. Jean-Pierre Sueur. Nous prenons acte de votre regret, monsieur le ministre.
En second lieu, je traiterai de ce qui constitue à nos yeux une très grande lacune du texte, à savoir l'impossibilité de consulter les électeurs dans le cadre de l'intercommunalité. Les prémices d'une telle consultation intercommunale existaient eux aussi, à la fois dans la loi du 6 février 1992 et dans celle du 4 février 1995, même s'il ne s'agissait, là encore, que d'une consultation pour avis.
Il ne sera donc possible de consulter la population qu'à l'échelon régional, départemental ou communal.
M. Paul Blanc. Ce n'est pas rien !
M. Jean-Pierre Sueur. En effet, mon cher collègue !
Je voudrais cependant souligner que des conflits d'intérêts, des difficultés pourront surgir, vis-à-vis respectivement des départements et des communes, lorsqu'une région ou un département décidera d'organiser un référendum. Il n'est pas certain que les choses se passent toujours très simplement, ni qu'il soit si facile d'interroger toute une région ou tout un département à propos d'une question ne concernant que telle ou telle partie de son territoire. Cela étant, vous avez prévu qu'une telle consultation serait possible, monsieur le ministre, et nous pensons que c'est une bonne initiative.
En revanche, nous considérons qu'il y a un véritable paradoxe à ne pas permettre l'organisation d'un référendum local à l'échelon des agglomérations et des communautés de communes, et ce pour une raison évidente.
En effet, ces structures intéressent tant le milieu urbain que le monde rural, puisque l'on compte, dans notre pays, plus de 2 000 communautés de communes, regroupant, pour l'essentiel, des communes moyennes et petites. Or l'aménagement, le développement, l'économie, la voirie, l'urbanisme, les transports, l'environnement, le traitement des déchets et le traitement de l'eau relèvent, entre autres compétences, des agglomérations et des communautés de communes, et ce sont précisément de telles matières qui peuvent, le plus souvent, donner lieu à la tenue d'un référendum.
Par conséquent, le dispositif que vous nous présentez, monsieur le ministre, ne permettra pas, dans la plupart des cas, de consulter les électeurs sur des questions relatives à la voirie, à la création d'une infrastructure, à l'aménagement d'un parc d'activité ou de loisirs, à la réalisation d'un espace commercial, à la construction d'un pont ou d'un ouvrage important, à la mise en place d'un bus guidé, d'un tramway, d'un TVR - un transport sur voie réservée - d'un tram-train ou d'un métro, à l'installation d'équipements de traitement des déchets, à la gestion de l'environnement, de l'eau et de l'air, etc. Toutes ces compétences doivent indéniablement être exercées à l'échelon de l'intercommunalité, et même souvent au-delà, parce qu'il est impossible de procéder autrement.
Ce projet de loi constitue donc une sorte de leurre, puisque si la notion de référendum est évoquée il sera le plus souvent impossible d'en organiser. L'attente de nos concitoyens sera déçue.
Monsieur le ministre, est-il logique que l'on puisse consulter les citoyens d'un village de 300 habitants sur tout sujet de compétence communale, mais que la loi ne permette pas de consulter les électeurs dans une communauté urbaine, telles celles de Lyon, de Marseille ou de Lille, Roubaix-Tourcoing, dont le président, M. Pierre Mauroy, est présent parmi nous, qui compte 1 100 000 habitants et dont le budget atteint deux milliards d'euros ? Comment expliquer une telle situation ? Comment la comprendre ?
Il s'agit là, en fait, de la conséquence d'un choix qui a été fait lors de la révision constitutionnelle, quand le Gouvernement a refusé que les structures intercommunales à fiscalité propre soient ajoutées à la liste des collectivités territoriales. Vous n'avez pas voulu, monsieur le ministre, persister dans ce qui nous paraît être une voie de progrès, une voie d'avenir, une échéance pratiquement inéluctable : l'élection au suffrage universel direct des assemblées d'agglomération. Personne ne comprend que l'on ne puisse désigner de façon plus démocratique et plus lisible pour les citoyens les membres de ces assemblées.
Dès lors que, à l'occasion de la révision constitutionnelle, on a considéré que les structures intercommunales n'étaient pas des collectivités territoriales, dès lors que les responsables de celles-ci ne sont pas élus au suffrage universel, le texte ne s'appliquera pas à cet échelon. C'est tout à fait logique ! Par conséquent, on ne pourra consulter les électeurs des agglomérations ou des très nombreuses structures intercommunales que compte notre pays sur les choix importants, en termes de vie quotidienne, d'infrastructures ou d'investissements qui seront faits par ces collectivités, car pour nous il s'agit bien de collectivités !
Il y a là une carence, une contradiction que, nous en sommes persuadés, il faudra lever, monsieur le ministre, et le plus tôt sera le mieux. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier.
M. Michel Mercier. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, à ce stade de la discussion du projet de loi organique relatif au référendum local, on peut estimer que, pour l'essentiel, les questions concernant le champ d'application et les modalités du référendum décisionnel local sont réglées, puisqu'un large accord est intervenu entre l'Assemblée nationale et le Sénat au sujet de ce nouvel outil au service de la décentralisation.
Néanmoins, M. le rapporteur a souligné deux points importants : quelle est la place de l'intercommunalité, qu'il a qualifiée de « grande oubliée » des lois de décentralisation ? Quel quorum doit-on retenir pour que les résultats du référendum local aient une valeur décisionnelle ?
Le projet de loi organique dont nous discutons n'est certainement pas un texte définitif. Il s'agit d'un point de départ sur la voie de la décentralisation, de l'introduction d'un nouvel outil, qui devra probablement être perfectionné dans les années à venir. Il faut à mon sens rattacher ce projet de loi à ceux qui suivront, non parce qu'il s'agit d'une expérimentation, mais parce qu'il s'agit d'insuffler un nouvel état d'esprit à la décentralisation. Le référendum local doit d'abord être perçu comme l'instrument d'une nouvelle culture à cet égard, et cet aspect est probablement le plus important, les modalités pouvant toujours être modifiées au fil du temps.
S'agissant des deux questions soulevées par M. le rapporteur, je voudrais, au nom du groupe de l'Union centriste, apporter des réponses brèves, tout ayant déjà été dit.
Le problème de l'intercommunalité ne se pose pas seulement à propos du référendum local ; il apparaîtra constamment dès qu'il sera question de la décentralisation. Une structure intercommunale pourra-t-elle disposer de compétences propres, après que l'on aura constaté qu'elle représente le bon échelon d'intervention en la matière, ou toutes ses compétences demeureront-elles issues des communes membres ?
Telle est la vraie question, et c'est peut-être sur ce point que l'on observera un jour des changements profonds, si profonds que, probablement, nul d'entre nous n'est prêt aujourd'hui à les envisager.
Cette attitude me semble d'ailleurs légitime, car si l'on veut réussir la décentralisation, il faut agir avec pragmatisme et réalisme. A mes yeux, le Gouvernement a donc eu raison de ne pas s'engager trop loin s'agissant des EPCI, notamment pour leur attribuer une compétence aussi importante que la capacité d'organiser un référendum, contre l'avis, peut-être, des communes membres. C'est là une véritable question, mais le temps n'est pas venu d'y apporter une réponse.
En ce qui concerne le quorum, on a bien vu que cela constituait le seul point de désaccord entre les deux chambres du Parlement.
Dès lors que le projet de loi organique prévoit expressément que le référendum est organisé sur l'initiative de l'assemblée délibérante, la notion de quorum change de nature. Ce ne sont pas les citoyens qui demanderont la tenue d'un référendum ; ce sont les élus qui décideront que, sur un problème particulier, il revient aux citoyens de trancher, soit parce que le sujet est suffisamment important, soit parce que, face à une réelle difficulté, il importe que la communauté, qu'il s'agisse d'une commune, d'un département ou d'une région, se prononce.
A mes yeux, le quorum est une obligation mise à la charge des élus. Le référendum est un instrument de responsabilisation des élus. On choisit d'y recourir non pas pour se dérober, mais parce que, la question étant importante, il faut la faire trancher par la population. Les élus qui auront décidé de recourir au référendum devront se mobiliser afin que celui-ci suscite suffisamment d'intérêt parmi les électeurs de la commune, du département et de la région pour qu'ils aillent voter. En effet, il serait trop facile, tout en refusant de décider, de se contenter d'une faible participation.
Le référendum, tel qu'il est organisé dans le projet de loi, nous apparaît donc comme un élément de responsabilisation des élus. C'est pourquoi nous suivrons M. le rapporteur dans sa proposition de maintenir la position adoptée par le Sénat en première lecture. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et de l'UMP.)
M. Jean Chérioux. Très bien !
M. le président. La parole est à Mme Josiane Mathon.
Mme Josiane Mathon. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, pour répondre à M. Gélard, je citerai une anecdote. Le 2 juin 1936, devant le Sénat, Louise Weiss et d'autres militantes féministes ont offert des chaussettes aux sénateurs en leur disant : « Même si vous nous donnez le droit de vote, vos chaussettes seront raccommodées. » (Sourires.)
M. Patrice Gélard. Merci, madame Mathon !
Mme Josiane Mathon. Nous entamons aujourd'hui, au coeur de l'été, la deuxième lecture du projet de loi relatif au référendum local. Il s'agit du premier texte d'application de la réforme constitutionnelle relative à la décentralisation adoptée en février.
Mais, depuis, les gens d'en bas se sont fait une opinion claire de votre politique, d'abord par eux-mêmes, en évaluant les conséquences de ces choix pour leur vie propre. Le Gouvernement a d'ailleurs dû lâcher un peu de lest et convenir de discuter avec les organisations syndicales de l'éducation nationale le report de ses réformes dans ce domaine, dans un souci d'apaisement, mais en restant toujours dans sa logique.
Et comment ne pas évoquer le vote en Corse pour lequel le Premier ministre, le ministre de l'intérieur et le chef de l'Etat lui-même s'étaient mobilisés pour, en définitive, être désavoués ?
Vous aviez refusé, cet hiver, que nous ayons recours au référendum pour modifier la Constitution. C'était un texte trop technique, disiez-vous.
Et maintenant que les électeurs corses ont pu se prononcer sur le fond, en toute connaissance de cause, sur la mise en oeuvre de votre décentralisation, la majorité parlementaire explique que la question était trop technique, mal posée, et même malvenue.
Veillons à ne pas dire que la démocratie elle-même est trop technique !
L'explication est bien plus simple et claire. Le Président de la République l'a dit lui-même le 14 juillet, lors de son allocution télévisée. L'Etat doit maigrir, a-t-il reconnu. Voilà quel est l'enjeu majeur de votre décentralisation. Ce choix de régression et d'affaiblissement de notre société, une majorité de Françaises et de Français le rejette, à l'instar des électeurs corses.
Cependant, vous souhaitez protéger votre projet de refondation sociale, écrit par le baron Seillière, par un coup de vernis démocratique. Aussi proposez-vous, comme nous l'avons vu en première lecture, le référendum local, ersatz de démocratie.
Cette conception de la démocratisation de nos collectivités locales est particulière. Vous ne tromperez personne sur vos intentions réelles. Nous n'avons pas eu, en juin, de vrai débat sur les modalités à inventer pour associer plus étroitement et plus constamment les habitants aux choix de leur collectivité. Je crains fort qu'il n'en soit de même avec cette deuxième lecture. Le référendum, tel que vous le présentez, s'apparente plus au plébiscite qu'à un véritable élargissement de la démocratie.
Le texte tel qu'il nous revient de l'Assemblée nationale n'a, pour l'essentiel, pas été modifié. Il y a les mots qui s'égrènent, les intentions clamées et la réalité désenchantée.
En effet, le champ du référendum local est toujours aussi restreint et les établissements publics de coopération intercommunale, en mal de reconnaissance constitutionnelle, en sont toujours exclus. Les citoyens n'ont pas obtenu de droits nouveaux, j'avais presque oublié que la majorité sénatoriale avait réussi à limiter la portée démocratique d'un texte pourtant si peu innovant.
En fixant à 50 % le seuil de participation obligatoire pour conférer au référendum un caractère décisionnel, le Sénat actionnait en première lecture un train un peu immobile. Je ne pense pas, monsieur Hoeffel, qu'il y ait une opposition entre la réprésentation délégataire et la réprésentation participative. Je crois que, au contraire, ce sont deux choses qui doivent fonctionner en osmose.
M. Daniel Hoeffel, rapporteur. Qui doivent aller de pair !
Mme Josiane Mathon. Nos collègues députés ont baissé ce seuil et vous vous apprêtez à le relever, c'est dommage. Nous aurons sans doute une commission mixte paritaire.
M. Patrice Gélard. Pas sans doute : sûrement !
Mme Josiane Mathon. Dans ce contexte, et au vu de l'autisme profond dont le Gouvernement fait preuve à l'égard des conflits sociaux en cours, pouvons-nous réellement débattre et légiférer pour épauler la démocratie délégataire par une participation directe et sans filtres des citoyens ?
Nous souhaitons que les meilleures conditions soient réunies pour favoriser un véritable débat préalable local avec l'apport de toutes les forces vives de la collectivité. Vous en refusez la possibilité.
Par ailleurs, il est regrettable que vous ayez décidé de vous priver de celles et de ceux qui n'ont pas la nationalité française, car ils seront exclus un peu plus de la vie politique. Même par le biais de la vie associative, cette perspective est déniée. Vous ne voulez pas de débat qui pourrait échapper aux édiles en place. Vous combattez également la pluralité politique en restreignant l'accès de ces débats aux formations ayant recueilli au moins 5 % des suffrages.
Tout semble faire peur dans l'approfondissement réel de la démocratie.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, si vous êtes prêts à avancer dans ce débat pour donner plus de droits et de libertés aux citoyens de notre pays, nous sommes disponibles. Mais nous sommes convaincus que notre République a besoin de l'intervention plus directe et plus permanente des citoyens.
Vous vous contentez de leur demander de répondre à des questions. En effet, vous restreignez la démocratie. Nous nous opposerons à ce texte.
M. Paul Blanc. Vive la démocratie !
M. le président. La parole est à M. Michel Charasse.
M. Michel Charasse. Je serai bref. Je voudrais faire part au Sénat et à M. le ministre des questions que je me pose à la lecture du nouvel article L. O. 1112-3 du code général des collectivités territoriales.
Aux termes de cet article, c'est la collectivité qui décide le référendum local et qui fixe sa date. C'est donc une exception à la règle traditionnelle et républicaine selon laquelle la convocation des électeurs et la date des élections relèvent de l'Etat. La collectivité peut fixer librement la date de son choix, sous réserve des dispositions du nouvel article L. O. 1112-6, qui lui interdit de tenir un référendum le même jour qu'une autre élection. Ce n'est que dans ces cas-là, et, bien entendu, dans le cas où l'objet du référendum est illégal, que le préfet a la possibilité de demander au tribunal administatif d'annuler la délibération.
Cela signifie, mes chers collègues, que le texte fait complètement l'impasse sur l'hypothèse selon laquelle l'ordre public et la sécurité peuvent être mis en cause, peut-être pas forcément à cause du référendum, mais le jour où se tient le référendum : par exemple, si certains en profitent pour faire une manifestation, pour créer du désordre, pour contester le référendum. Bref, un trouble grave peut survenir, qui peut être provoqué par des difficultés d'organisation matérielle à la suite de catastrophes naturelles ou d'incidents climatiques graves empêchant les gens d'aller voter - que sais-je encore ?
Le préfet peut-il, dans ce cas-là, demander le renvoi du référendum à une date ultérieure ? Oui, il peut toujours le demander. La collectivité est-elle obligée de lui répondre positivement ? Non ! Donc, il ne peut pas l'exiger. Peut-il l'obtenir du tribunal administratif ? Non ! Conclusion : il ne lui reste plus que les CRS, les gendarmes ou les pompiers. (Rires.) Excusez-moi, mais cette hypothèse n'est pas complètement absurde.
Dans cette situation, qui sera responsable en cas de menaces pour la sécurité, de troubles graves à l'ordre public, de blessés, de morts ? Quelle que soit la collectivité qui décide le référendum, est-ce que ce ne sera pas au final le maire, qui ne dispose généralement pas des moyens, notamment en forces de l'ordre ou autres, pour « tenir le coup » ?
Aussi, monsieur le ministre, ma question est très simple : dans des circonstances graves et imprévues - qui n'existeraient évidemment pas le jour où la collectivité fixe la date mais qui se produiraient après, et alors que l'on saurait pertinemment que le jour du référendum local il va y avoir quelque chose de grave - si la collectivité ne veut pas changer sa date ou si elle n'a pas la possibilité de le faire - je ne vois pas comment on peut réunir la veille du jour du scrutin, le samedi si le vote a lieu le dimanche, le conseil général ou le conseil régional ; un conseil municipal, à la limite, c'est plus facile, mais un conseil général ou un conseil régional, c'est plus compliqué -, dans ce cas-là, le préfet, usant de ses pouvoirs en matière d'ordre public, a-t-il la possibilité d'interdire le référendum ou de demander son renvoi, ou de saisir le tribunal administratif en vertu de la théorie des circonstances exceptionnelles ?
M. Patrice Gélard. Oui !
M. Michel Charasse. Et quelle est, en tout état de cause, la responsabilité encourue par les élus qui organisent le scrutin à cette date parce qu'ils sont tenus de le faire, alors que tout le monde sait que ça va barder ?
M. Patrice Gélard. C'est l'Etat qui est responsable !
M. Michel Charasse. C'est une question qu'on ne peut pas éluder, monsieur le ministre !
Comme je l'ai dit à plusieurs reprises, il aurait été beaucoup plus simple que le représentant de l'Etat fixe la date sur proposition de la collectivité. En effet, se trouver dans une telle situation alors que le préfet ne pourra qu'assister muet aux événements et envoyer, s'il en a à sa disposition, des gendarmes et des CRS, c'est une situation dangereuse et, de surcroît, peu glorieuse pour l'autorité de l'Etat et la République.
M. le président. La parole est à M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois.
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Je voudrais simplement faire quelques remarques après l'intervention de notre collègue M. Charasse.
Si c'est le préfet qui fixe la date, cela ne change rien, car les événements qui pourront arriver ultérieurement...
M. Michel Charasse. Mais il peut changer la date !
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission. Certes, il peut la changer, mais cela posera les mêmes problèmes.
M. Michel Charasse. Mais il peut la changer !
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission. Quant à la responsabilité, vous avez vous-même répondu : s'il y a émeute ou autre, c'est la responsabilité de l'Etat, et non la responsabilité du maire ou du président du conseil général. Pour les troubles à l'ordre public, c'est l'Etat qui est responsable.
M. Michel Charasse. La théorie des circonstances exceptionnelles s'applique-t-elle ?
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission. Bien sûr ! La théorie des circonstances exceptionnelles joue.
M. Michel Charasse. Dans ce cas, cela signifie que le préfet a encore un peu de pouvoir !
M. Patrice Gélard, vice-président de la commission. Effectivement !
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.