M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Il s’agit de réintroduire, à l’article 33, l’expérimentation de la participation électronique dans un nombre limité de régions pour les procédures donnant lieu à information et participation du public.
Nous voulons concentrer l’expérimentation sur quelques régions afin de permettre d’apprécier les effets d’un remplacement de l’enquête publique par une participation électronique, y compris pour les services administratifs concernés, et l’attractivité induite pour le dispositif de concertation en amont.
Il s’agit aussi d’élargir son champ au-delà des seules activités agricoles. Il est ainsi proposé d’élargir le champ d’application à tous les projets requérant une autorisation environnementale.
La précision apportée par l’Assemblée nationale sur le champ géographique dont il doit être tenu compte dans l’organisation de la procédure pour l’étendre à l’ensemble de la zone d’impact du projet, à savoir la commune d’implantation et celles sur lesquelles les impacts environnementaux ont été identifiés, n’est pas reprise.
L’article L. 123-19 prévoit déjà que le public est informé par un avis mis en ligne ainsi que par un affichage en mairie ou sur les lieux concernés. L’article R. 123-46-1 pris pour son application précise que l’avis est affiché dans les mairies des communes dont le territoire est susceptible d’être affecté par le projet.
Enfin, le dispositif proposé garantit la prise en compte des citoyens éloignés du numérique, en prévoyant les mêmes dispositions que celles qui figurent aujourd’hui aux articles L. 123-19 et suivants du code de l’environnement, relatives à la participation publique, telles que la mise à disposition dans les préfectures et sous-préfectures pour consultation sur support papier et la possibilité d’adresser des observations par voie postale. Les conditions prévalant aujourd’hui sont ainsi reprises.
M. le président. Quel est l’avis de la commission spéciale ?
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. Cet amendement tend à rétablir l’expérimentation visant à ce que les projets soumis à autorisation environnementale ayant donné lieu à une concertation préalable sous l’égide d’un garant fassent l’objet, en lieu et place d’une enquête publique, d’une procédure de participation du public par voie électronique.
Toutefois, il va beaucoup plus loin que la version initiale de l’article 33 du projet de loi, lequel prévoyait que cette expérimentation ne concerne que les projets agricoles, puisque cette nouvelle procédure s’appliquerait à l’ensemble des projets soumis à autorisation environnementale. Le remplacement de l’enquête publique par une procédure de consultation par voie électronique concernerait donc un nombre bien plus important de projets.
Trois raisons ont incité la commission spéciale à se prononcer contre cette expérimentation.
Premièrement, la participation du public au moment de l’autorisation des projets, par le biais de l’enquête publique, reste déterminante pour assurer l’acceptabilité de ces derniers. Inciter les porteurs de projets à consulter le public le plus en amont possible ne doit donc pas se faire au détriment de l’enquête publique.
Deuxièmement, la concertation préalable avec garant est de nature différente de l’enquête publique réalisée par un commissaire enquêteur. En effet, les garants désignés par la Commission nationale du débat public ont pour fonction principale de veiller à la bonne organisation de la consultation du public, alors que les commissaires enquêteurs ont un rôle plus étendu, puisqu’ils animent le débat public et se prononcent, à la fin de leur enquête, sur l’opportunité du projet par un avis motivé, lequel permet d’ailleurs d’éclairer la décision de l’autorité administrative.
Troisièmement, la procédure d’enquête publique permet aux citoyens qui le souhaitent de rencontrer les commissaires enquêteurs pour leur faire part de leurs observations et de participer à des réunions publiques, en présence éventuellement du porteur de projet. Cette dimension « présentielle », qui fait défaut à la procédure de consultation par voie électronique, est importante, puisqu’elle facilite les échanges et permet aux citoyens éloignés du numérique d’être associés à la prise de décision.
L’avis de la commission est donc défavorable.
M. le président. Personne n’a voté pour… (Sourires.)
M. Julien Bargeton. Moi, j’ai voté pour ! (Nouveaux sourires.)
M. le président. Je mets aux voix l’article 33.
(L’article 33 est adopté.)
Article 33 bis
Le titre II du livre Ier du code de l’environnement est ainsi modifié :
1° La troisième phrase du premier alinéa de l’article L. 121-16 est complétée par les mots : « ainsi que, selon l’importance et la nature du projet, par voie de publication locale » ;
2° À la première phrase du deuxième alinéa du II de l’article L. 123-19, après le mot : « concernés », sont insérés les mots : « et, selon l’importance et la nature du projet, par voie de publication locale ».
M. le président. L’amendement n° 61, présenté par M. Patriat et les membres du groupe La République En Marche, est ainsi libellé :
Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
…° Après le 7° du II de l’article L. 123-19, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Les dépenses relatives à l’organisation matérielle de cette participation sont à la charge du maître d’ouvrage ou de la personne publique responsable du plan ou du programme. »
La parole est à M. Julien Bargeton.
M. Julien Bargeton. Cet amendement vise à préciser que c’est le maître d’ouvrage qui doit financer, le cas échéant, la publication de l’avis de participation du public par voie électronique.
M. le président. Quel est l’avis de la commission spéciale ?
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. La commission est favorable à cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix l’article 33 bis, modifié.
(L’article 33 bis est adopté.)
Article 34
Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnances toute mesure relevant du domaine de la loi visant à :
1° Modifier les dispositions du code de l’environnement et du code général de la propriété des personnes publiques relatives à l’information et à la participation des citoyens pour les projets d’installation de production d’énergie renouvelable en mer faisant l’objet d’une mise en concurrence en application de l’article L. 311-10 du code de l’énergie et leur raccordement au réseau électrique pour que le débat public ou la concertation préalable ait lieu uniquement en amont de la procédure de mise en concurrence ;
2° Modifier les dispositions relatives à l’évaluation environnementale prévue au chapitre II du titre II du livre Ier du code de l’environnement afin de permettre à l’État de réaliser, dans le respect de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement et de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, une partie de l’étude d’impact des projets d’installation de production d’énergie renouvelable en mer et de leur raccordement au réseau électrique ;
3° Modifier les dispositions relatives à l’autorisation environnementale prévue au chapitre unique du titre VIII du livre Ier du code de l’environnement, à l’autorisation d’occupation du domaine public maritime prévue à l’article L. 2124-3 du code général de la propriété des personnes publiques et à l’autorisation prévue au chapitre II du titre II de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française, afin de permettre la délivrance au pétitionnaire, sur le domaine public maritime, la zone économique exclusive ou le plateau continental, d’une ou de plusieurs autorisations relatives à un projet d’installation de production d’énergie renouvelable en mer et son raccordement au réseau électrique pouvant ensuite intégrer a posteriori, et dans des limites définies, des modifications du projet d’installation et de son raccordement ;
4° Prendre les dispositions législatives nécessaires pour que les candidatures aux procédures de mise en concurrence mentionnées au 3° puissent valoir demandes d’autorisation d’occupation temporaire du domaine public maritime nécessaires aux études et travaux préalables à la réalisation d’installations de production d’énergie renouvelable en mer et que la décision portant désignation du lauréat puisse valoir attribution de cette autorisation ;
5° Élargir le champ d’application et renforcer le régime de sanctions administratives et pénales applicables aux producteurs d’électricité prévu à la section 4 du chapitre Ier du titre Ier du livre III du code de l’énergie pour les candidats aux procédures de mise en concurrence régies par la section 3 du même chapitre Ier du même code conduisant à l’octroi d’un dispositif de soutien, les lauréats de ces procédures ainsi que les producteurs d’électricité produite à partir d’énergies renouvelables bénéficiant, ayant demandé à bénéficier ou ayant bénéficié de ces dispositifs de soutien ;
6° Assurer, le cas échéant, la mise en cohérence de certaines dispositions législatives avec les dispositions prévues aux 1° à 5° du présent article.
Les ordonnances prévues au présent article sont prises dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi.
Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de chacune des ordonnances.
Le Gouvernement présente au Parlement, dans un délai de quatre ans à compter de la publication des ordonnances prévues au présent article, un rapport dressant un bilan de l’application de ces dernières. Ce rapport doit notamment comporter une évaluation de l’impact des ordonnances sur les délais de réalisation des projets et sur les coûts associés pour la collectivité, et proposer d’éventuelles mesures correctives pour l’amélioration de ces délais et pour l’optimisation de ces coûts.
M. le président. L’amendement n° 160, présenté par MM. Bocquet, Collombat et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Guillaume Gontard.
M. Guillaume Gontard. Depuis de nombreuses années, les gouvernements successifs s’emploient à « moderniser le droit de l’environnement », afin de répondre aux critiques régulières des porteurs de projets – industriels, énergéticiens ou aménageurs –, qui considèrent que le droit de l’environnement peut être un frein au développement de leurs activités.
L’article 34 n’échappe pas à cette logique et habilite le Gouvernement, dans la perspective de favoriser un développement rapide de la production d’énergies renouvelables en mer, à simplifier et accélérer, par voie d’ordonnances, les diverses procédures nécessaires, conjointement avec la procédure de mise en concurrence, à l’implantation des installations de production.
Nous pensons, pour notre part, que la transition écologique et le développement des énergies renouvelables sont devenus des sujets majeurs pour le pays et l’ensemble de nos concitoyens. Il y va de choix engageant, pour plusieurs décennies, de lourds investissements en matière d’infrastructures. C’est un choix de civilisation, en somme.
Il apparaît donc cavalier de traiter ce sujet par voie d’ordonnances et d’éviter ainsi un débat public et parlementaire, d’autant que, ces dernières années, différentes ordonnances en la matière ont été ratifiées par le Parlement, la dernière datant d’il y a quelques semaines à peine.
Cette position est confortée par la lecture des amendements déposés à l’article 34, en particulier par le Gouvernement, qui visent à autoriser celui-ci à renégocier, voire à annuler a posteriori, les appels d’offres déjà attribués en matière d’éoliennes offshore. Ainsi, aux termes de l’objet de l’amendement n° 53 rectifié du Gouvernement, le tarif accordé aux lauréats des appels d’offres de 2012 à 2014 « est très élevé et ne correspond plus aux prix actuels de l’éolien en mer, entraînant des rémunérations excessives pour les candidats retenus ».
En conclusion, à chaque modification du droit positif par voie d’ordonnances correspond une réduction des possibilités d’intervention des élus locaux dans le débat et de leur pouvoir de concertation. C’est pourquoi nous pensons qu’un véritable projet de loi dédié aux énergies renouvelables, et à l’éolien en particulier, devrait être présenté à la représentation nationale, en lieu et place d’ordonnances éparses et dépourvues de cohérence.
M. le président. Quel est l’avis de la commission spéciale ?
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. Cet amendement vise à supprimer l’habilitation donnée au Gouvernement pour réformer le régime juridique des énergies marines renouvelables, au motif que cette habitation ne permettrait pas « un débat public et parlementaire ».
J’ai déjà eu l’occasion de rappeler en commission ma position sur les habilitations, laquelle est, du reste, partagée par ma collègue Pascale Gruny. Nous considérons que l’habilitation législative peut se justifier lorsque la forme envisagée est excessivement technique ou que ses modalités sont encore incertaines, mais qu’elle doit impérativement être encadrée par le législateur dans son champ comme dans sa durée, et limitée au strict nécessaire.
C’est précisément ce à quoi nous avons veillé pour l’ensemble du texte. En l’espèce, le recours à une habilitation à légiférer par ordonnance me semble acceptable, parce que les contours de la réforme ont été clairement explicités, notamment depuis la réécriture de l’article intervenue à l’Assemblée nationale, d’une part, et parce que sa mise en œuvre concrète nécessite encore un certain temps de réflexion et de concertation, d’autre part.
Je signale, par ailleurs, que notre commission a dû réduire la durée de l’habilitation.
Quant au débat public et parlementaire, mon cher collègue, nous sommes bel et bien en train de débattre du sujet dans l’hémicycle du Sénat ! Au reste, le débat a également eu lieu en commission et, auparavant, à l’Assemblée nationale. Il aura encore lieu lors de la ratification des ordonnances, puis de la remise du rapport d’évaluation prévu au présent article.
Compte tenu de tous ces éléments, la commission émet, sur cet amendement, un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Le Gouvernement est lui aussi défavorable à cet amendement. Il considère que le développement de la production d’énergies renouvelables en mer devra contribuer fortement à atteindre l’objectif d’une part de 40 % d’énergies renouvelables dans la consommation française d’électricité en 2030.
Je veux cependant souligner que le délai entre la désignation du lauréat d’un appel d’offres et la construction du parc éolien est actuellement estimé à dix ans et qu’une simplification de la procédure permettra une réduction substantielle de ce délai et sera donc source d’économies importantes au titre des soutiens publics accordés.
M. le président. La parole est à M. Guillaume Gontard, pour explication de vote.
M. Guillaume Gontard. Le sujet très important des énergies renouvelables, en particulier de l’éolien, ne peut être abordé de cette façon, par le petit bout de la lorgnette. C’est tout le problème de ce texte. Nous n’avons pas de réelle possibilité de débattre, monsieur le rapporteur. Je maintiens l’amendement.
M. le président. La parole est à M. Ronan Dantec, pour explication de vote.
M. Ronan Dantec. Je suivrai l’avis de M. le rapporteur.
Tout le monde sait combien je suis attentif au développement de l’éolien. Il faut reconnaître que, sur la question de la simplification, un vrai travail de concertation a été mené avec les industriels. Le Gouvernement semble respecter ce travail. Je pense que l’on peut continuer à lui faire confiance, même si sa récente annonce sur le prix de rachat fragilise évidemment cette confiance et empoisonne le débat ; nous y reviendrons. Cela dit, on est obligé de reconnaître que les délais actuels de mise en œuvre des projets sont beaucoup trop longs.
M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.
L’amendement n° 16 rectifié bis est présenté par MM. Cuypers, Bas, Milon et Longuet, Mmes Chain-Larché et Thomas, MM. Poniatowski, Revet et Mouiller, Mmes Eustache-Brinio et Imbert, MM. Charon, de Legge, Paccaud, Meurant, J.M. Boyer, Grosdidier, Bouchet, Daubresse et D. Laurent, Mmes Canayer et Deromedi, MM. Priou, Lefèvre, Kennel, Karoutchi, Pierre et B. Fournier, Mme Lamure, M. Piednoir, Mme Duranton et M. H. Leroy.
L’amendement n° 62 est présenté par M. Courteau.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 4
1° Après le mot :
afin
insérer les mots :
, d’une part,
2° Remplacer les mots :
d’une ou de plusieurs
par le mot :
d’
3° Compléter cet alinéa par les mots :
et, d’autre part, d’adapter, le cas échéant, les dispositions législatives nécessaires, pour mettre en place une autorisation unique sur le domaine public maritime ou/et la zone économique exclusive, la zone de protection écologique ou sur le plateau continental et valant autorisation au titre de l’autorisation environnementale prévue aux articles L. 181-1 et suivants du code de l’environnement, au titre de l’autorisation prévue au chapitre II du titre II de l’ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française, et au titre des autorisations d’occupation du domaine public maritime
La parole est à M. Pierre Cuypers, pour présenter l’amendement n° 16 rectifié bis.
M. Pierre Cuypers. Tel qu’il a été modifié à l’Assemblée nationale par amendement du Gouvernement, l’article 34 traduit la volonté de ce dernier de permettre l’évolution du cadre de développement des énergies marines renouvelables, les EMR.
Il a pour objet d’aboutir à un nouveau processus de développement et d’autorisation des installations en mer qui garantisse une répartition des rôles équilibrée entre l’État et les producteurs. Les lauréats des appels d’offres se verraient proposer un « permis enveloppe » leur permettant de modifier leur projet dans les limites définies, une fois les autorisations obtenues. Ce processus contribuera ainsi à la mise en place d’un schéma de réforme des coûts et des délais des projets décidés.
Le développement des énergies marines renouvelables, à l’instar d’ailleurs de celui du photovoltaïque, est indispensable à l’accélération de la transition énergétique et au développement de la production d’énergies renouvelables.
Toutefois, les EMR resteraient soumises à deux autorisations : une autorisation environnementale et une autorisation d’occupation du domaine public maritime.
Afin de parachever le processus de simplification engagé par l’article 34, il est donc nécessaire de parvenir à une autorisation unique en mer qui regrouperait l’autorisation environnementale et le titre d’occupation du domaine public maritime. Les opportunités de recours de tiers seraient alors limitées à une seule.
M. le président. La parole est à M. Roland Courteau, pour présenter l’amendement n° 62.
M. Roland Courteau. Il s’agit en effet de parachever le processus de simplification du cadre réglementaire, en permettant au Gouvernement de travailler à la conception d’une autorisation unique spécifique aux projets de production d’énergie renouvelable en mer.
M. le président. Quel est l’avis de la commission spéciale ?
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. Ces deux amendements étant satisfaits par le texte actuel, la commission en sollicite le retrait. À défaut, elle émettra un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État. Je crains de ne pas tout à fait partager l’avis de M. le rapporteur, mais cela ne m’empêchera pas d’émettre moi aussi un avis défavorable.
En effet, le Gouvernement considère que les intentions des auteurs des amendements ne peuvent pas être soutenues à ce stade.
Plusieurs arguments militent contre l’instauration d’une autorisation unique pour l’éolien en mer.
Les autorisations sur le domaine public maritime et celles qui sont délivrées au-delà de la mer territoriale ne peuvent en aucun cas être fusionnées. Les régimes de la loi sur l’eau, le code de l’environnement et le code général de la propriété des personnes publiques ne sont pas applicables dans la zone économique exclusive et sur le plateau continental. Ces zones, situées au-delà de 12 milles marins, sont régies par la convention des Nations unies sur le droit de la mer de 1982, par l’ordonnance du 8 décembre 2016 et par le décret d’application de la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages de mai 2017. Ainsi, les droits et compétences des États ne sont pas les mêmes suivant l’espace maritime considéré et la rédaction proposée au travers des amendements est contraire aux textes internationaux.
La création d’une autorisation unique spécifique au projet de production d’énergie renouvelable en mer, regroupant l’autorisation domaniale et l’autorisation environnementale, serait source de contentieux. La nature du titre domanial, s’agissant d’une concession d’utilisation du domaine public maritime, dont un contrat sous sa forme actuelle, permet une négociation portant sur les conditions et les limites de l’occupation du domaine public maritime entre l’État et le lauréat de l’appel d’offres. Si nous fusionnions ce titre avec l’autorisation environnementale, en y associant notamment les mesures compensatoires liées à l’évaluation environnementale, la concession changerait de nature et aucune négociation ne pourrait être conduite sans contrevenir au droit européen.
Cette autorisation unique risquerait, par ailleurs, de rallonger le délai d’instruction, alors que nous visons un objectif de simplification.
Pour ces raisons, le Gouvernement sollicite le retrait de ces deux amendements, dont les dispositifs ne sauraient être compatibles avec les textes européens et internationaux.
M. le président. Monsieur Cuypers, l’amendement n° 16 rectifié bis est-il maintenu ?
M. Pierre Cuypers. Le bon sens commande que nous simplifiions un certain nombre de réglementations et que les règles communautaires puissent évoluer. Si M. le rapporteur nous confirme que le dispositif des amendements est satisfait par le texte du projet de loi, j’accéderai bien volontiers à sa demande de retrait.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Claude Luche, rapporteur. Mon cher collègue, le 3° de l’article 34 du projet de loi mentionne bien « la délivrance au pétitionnaire, sur le domaine public maritime, la zone économique exclusive ou le plateau continental, d’une ou de plusieurs autorisations ».
M. Pierre Cuypers. Espérons qu’il n’y en ait qu’une ! Je retire mon amendement, monsieur le président.
M. le président. L’amendement n° 16 rectifié bis est retiré.
Monsieur Courteau, l’amendement n° 62 est-il maintenu ?
M. Roland Courteau. Je le maintiens, monsieur le président. Je n’ai été convaincu ni par M. le secrétaire d’État ni par M. le rapporteur.
M. le président. Je suis saisi de quatre amendements identiques.
L’amendement n° 101 est présenté par M. Courteau.
L’amendement n° 114 rectifié bis est présenté par MM. Kern, Le Nay et Laugier, Mmes Loisier et Férat et M. Canevet.
L’amendement n° 117 est présenté par M. Capus et les membres du groupe Les Indépendants - République et Territoires.
L’amendement n° 119 rectifié bis est présenté par M. Cuypers, Mmes Chain-Larché et Thomas, MM. Meurant et Savary, Mmes Deromedi et Garriaud-Maylam et MM. Vaspart, Pierre, Buffet et B. Fournier.
Ces quatre amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 8
Remplacer le mot :
douze
par le mot :
dix-huit
La parole est à M. Roland Courteau, pour présenter l’amendement n° 101.
M. Roland Courteau. La réforme que l’article 34 habilite le Gouvernement à mettre en œuvre est complexe et doit reposer sur une analyse juridique robuste, tout en étant structurante pour l’ensemble de la filière française des énergies marines renouvelables, qui est déterminée à atteindre les objectifs fixés par la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte et la programmation pluriannuelle de l’énergie.
Il est donc nécessaire de donner au Gouvernement le temps d’élaborer une ordonnance qui réponde aux principes fixés par l’article 34, sur la base d’une concertation approfondie avec l’ensemble des services, en particulier les services instructeurs – directions départementales des territoires et de la mer, directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement… – des demandes d’autorisation des projets sélectionnés dans le cadre des premiers appels d’offres en matière d’éolien en mer, afin de faire évoluer les procédures tout en tenant compte du retour d’expérience.
En outre, il peut être particulièrement utile d’établir une comparaison détaillée des régimes d’autorisation appliqués aux énergies marines renouvelables dans les pays européens où de telles installations ont été mises en service, pour tirer le meilleur des règles et pratiques en vigueur au Royaume-Uni, en Allemagne, au Danemark ou encore en Belgique.
M. le président. L’amendement n° 114 rectifié bis n’est pas soutenu.
La parole est à M. Emmanuel Capus, pour présenter l’amendement n° 117.
M. Emmanuel Capus. Il s’agit de porter de douze à dix-huit mois le délai de publication des ordonnances. Compte tenu de l’importance de celles-ci pour l’avenir de cette filière énergétique, il nous semble opportun que leur texte soit écrit en concertation avec l’ensemble des acteurs de la filière.
M. le président. La parole est à M. Pierre Cuypers, pour présenter l’amendement n° 119 rectifié bis.