B. VERS UNE RÉFORME D'ENSEMBLE DE L'ORGANISATION DES MOYENS DE L'ETAT À L'ÉTRANGER
1. La volonté de renforcer la cohérence de l'action extérieure de la France
Devant
votre Commission des affaires étrangères, de la défense et
des forces armées, au cours de son audition du 23 octobre 2002, le
ministre des affaires étrangères, M. Dominique de Villepin, a
réaffirmé son intention de procéder à une
importante réforme de l'organisation des moyens de l'Etat à
l'étranger. Il souhaite renforcer le rôle de coordination,
d'impulsion et de synthèse du ministère pour faire face à
l'évolution du monde et aux responsabilités de la France.
Or, bien qu'il y ait un besoin de synthèse des différents champs
de l'action internationale, de l'action extérieure de la France est
menacée par un risque de dispersion. Il relevait que dans de nombreux
pays, les effectifs (en cadre A) du ministère des affaires
étrangères sont inférieurs à ceux des autres
administrations. Ainsi, à Rome, il y a 5 diplomates contre 30
cadres à la mission économique, 7 militaires et 5 cadres de
police. A Dublin, l'effectif de la mission économique est trois fois
celui de la chancellerie. A Londres, enfin, il y a 7 diplomates pour 90 agents
des autres administrations. Cette disproportion des effectifs menace
directement la capacité du ministère et, à
l'étranger, de l'ambassadeur à assurer l'unité de
conception, d'animation et d'évaluation. L'un des enjeux de cette
réforme sera donc de renforcer concrètement l'autorité des
ambassadeurs sur l'ensemble des services de l'Etat à l'étranger.
Il s'agira également de donner plus de cohérence aux
implantations françaises à l'étranger. Le ministère
des affaires étrangères a 268 implantations, les autres
ministères 438. La carte d'ensemble doit être
réexaminée. Dans chaque pays, les moyens doivent être
rationalisés, notamment en rapprochant les fonctions de soutien et en
regroupant les services au sein des mêmes locaux : les ambassades.
Le regroupement des services traduira aussi le souci d'une
sécurité renforcée par rapport à la recherche du
« geste architectural ». Dans une intervention du 29
août 2002, le ministre mentionnait notamment l'exemple britannique
où les ambassades gèrent un « budget pays »
regroupant les dotations de fonctionnement de tous les services de l'Etat dans
un système intégré de conception, d'exécution et de
gestion.
En Europe, les fonctions des consulats et des ambassades doivent être
adaptées pour tenir compte de l'évolution de la situation
internationale, de la fréquence des contacts au plus haut niveau et de
la liberté de circulation des citoyens. La création d'ambassades
régionales, de postes à compétences restreintes ou encore
d'équipes diplomatiques mobiles de renfort temporaire est
évoquée.
Enfin, il a indiqué qu'un Comité de pilotage allait être
mis en place au sein du Quai d'Orsay afin de présenter des propositions
dès le début 2003 au Premier ministre et au Comité des
moyens de l'Etat à l'étranger (CIMEE) et qu'une
expérimentation dans quelques postes sera effectuée. Le
début de l'entrée en vigueur du nouveau dispositif pourrait
intervenir à l'été. Cette démarche est pleinement
en accord avec les observations que formulait la Cour des comptes dans son
rapport sur l'exécution du budget 2001 : «
Ce
réseau diplomatique et de coopération mériterait de faire
l'objet d'une évaluation de son coût et de son efficacité
par rapport aux missions qu'il exerce et aux moyens qu'il met en oeuvre pour
les atteindre, en tenant compte des réseaux de la dizaine de
ministères et d'autant d'établissements publics qui en disposent
à l'étranger. C'est en effet l'ensemble du dispositif de l'Etat
à l'étranger dont il convient d'apprécier
l'efficacité véritable
».
Cette réflexion s'inscrira dans celle déjà entamée
pour la mise en oeuvre de loi organique sur les lois de finances (LOLF) du 1er
août 2001 devant conduire à une redéfinition des
agrégats du budget du ministère des affaires
étrangères, et du budget d'action extérieure de l'Etat
afin de dégager plus clairement des missions et des programmes.
2. Les lents progrès de la coopération consulaire en Europe
Dans son
précédent rapport pour avis, M. André Dulait
évoquait les négociations en cours en Europe pour progresser sur
la voie de la coopération consulaire pour les ressortissants de l'Union
Européenne chez les Quinze et dans les pays tiers.
Force est de constater que les progrès sont lents et que « les
réflexions en cours » ont tendance à se prolonger. On
peut toutefois remarquer la publication d'une note conjointe des ministres
français et allemand des affaires étrangères,
publiée en janvier 2002, à destination des missions diplomatiques
et consulaires des deux pays pour encourager la coopération locale dans
les domaines suivants :
- l'échange d'informations,
- la protection consulaire des ressortissants en difficulté,
- la prise en charge des détenus,
- la coopération en matière d'administration et d'information des
communautés,
- la nomination de consuls honoraires communs,
- la participation réciproque aux réunions consulaires,
- la formation permanente croisée des agents et l'échange
d'agents consulaires,
- l'utilisation commune de locaux,
- l'échange d'informations pour la préparation d'avis dans les
procédures d'asile.