Projet de loi de finances pour 2003 : Affaires étrangères

II. LA NÉCESSITÉ DE RÉFORMER POUR FAIRE FACE À L'ACCROISSEMENT DES DEMANDES DE VISAS ET D'ASILE

Outre les missions diplomatiques classiques, le ministère des affaires étrangères a également pour responsabilité d'accorder aux étrangers les visas d'entrée et de séjour sur le territoire et exerce la tutelle sur l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), qui examine les demandes d'asile politique et assure la protection des réfugiés.

Or, depuis plusieurs années les services des visas dans les consulats à l'étranger et, en France, les services de l'OFPRA, font face à un accroissement très sensible des demandes posant des problèmes de moyens matériels et humains importants et mettant en cause le mode de gestion des demandes et, en définitive, le droit fondamental que constitue l'asile.

A. UN EFFORT IMPORTANT FAIT AU PROFIT DES SERVICES DES VISAS

1. Evolution du nombre des visas délivrés et des règles de délivrance

En 2001, les postes consulaires français ont délivré 2,1 millions de visas toutes catégories confondues. Le chiffre est stable par rapport à 2000 en raison de la suppression des visas de court séjour vis à vis de Hong Kong et de la Bulgarie et de la forte diminution du nombre des visas accordés en Turquie du fait de la crise économique. Pour ces trois pays, ce sont 120 000 visas de moins qui ont été délivrés.

De plus, compte tenu de la situation en Algérie, les demandes des ressortissants algériens continuent d'être traitées selon une procédure particulière.

EVOLUTION DU TRAITEMENT DES DEMANDES DE VISAS EN ALGÉRIE

Pour 57 000 visas délivrés en 1997, 83.000 en 1998, 147 000 en 1999, 178 000 en 2000 et 277.000 l'ont été en 2001. Le tassement constaté au premier semestre 2002, qui laisse présager la délivrance d'environ 200 000 visas dans l'année, trouve son origine dans l'augmentation de la proportion des demandeurs présentant un fort risque migratoire.

1/ Mise en place d'une nouvelle procédure

L'arrêté du 10 janvier 2000 a redonné à notre consulat général à Alger sa pleine compétence en matière de visas. En pratique, ses services -et ceux du consulat général de France à Annaba (voir infra)- sont en mesure de traiter localement une partie des dossiers (personnalités et hommes d'affaires, participant à nos programmes d'échanges et de coopération notamment), correspondant à environ 25 % des demandes.

Nos consulats généraux répondent directement à tous les demandeurs, leur adressent les convocations, les demandes de pièces complémentaires ou les décisions de refus.

Pour les autres demandes, la sous-direction de la circulation des étrangers à Nantes n'a conservé qu'une fonction d'appui technique : instruction des dossiers et transmission aux postes des éléments nécessaires à l'établissement des convocations ainsi que des projets de réponse aux demandeurs et aux intervenants.

2/ Réouverture de nos consulats généraux à Annaba et Oran

Notre consulat général à Annaba a été rouvert à la fin de l'année 2000. En matière de visas, il fonctionne de la même manière que le consulat général de France à Alger : une boîte postale a été mise en place afin de recueillir les demandes de visa des ressortissants algériens résidant dans la circonscription consulaire du consulat général. La réouverture de notre consulat général à Annaba a notamment permis aux Algériens domiciliés dans l'Est algérien de ne plus se déplacer à Alger pour retirer leur visa.

A Oran, des travaux immobiliers de transformation d'une partie du lycée Pasteur en consulat général vont être entrepris prochainement, en vue de l'ouverture du poste au début de 2004.

3/ Améliorations apportées au dispositif

3.1 - Nouveau système de convocations

A la suite de l'inspection de nos postes en Algérie effectuée en 2001 par l'inspection Générale des Affaires Etrangères, un nouveau système de convocations a été mis en place au consulat général de France à Alger le 1er juin 2001.

Désormais, les personnes sont convoquées à jour fixe, selon un créneau horaire (matin ou après-midi) déterminé par le consulat général. Les personnes qui ne pourraient se présenter ce jour-là sont invitées à retirer leur visa le mercredi. Parallèlement, le service des visas de notre consulat général à Alger est en mesure de fonctionner six jours sur sept. Ce nouveau système de convocations donne satisfaction. Il a notamment permis de réduire très sensiblement les files d'attente à l'extérieur du consulat ainsi que les délais de convocation.

3.2 - Transmission aérienne des demandes entre Alger, Annaba et Nantes

Depuis l'année dernière, les demandes de visa parvenues aux boites postales placées auprès de nos consulats généraux en Algérie sont transmises par la voie aérienne entre Alger (deux fois par semaine), Annaba (une fois par semaine) et Nantes. Auparavant, ces dossiers étaient acheminés par bateau entre Alger et Marseille, puis envoyés au Quai d'Orsay avant de rejoindre Nantes.

A ce niveau, une amélioration sensible des délais a été constatée : il s'écoule en moyenne sept semaines entre l'arrivée du dossier dans la boite postale et l'envoi de la convocation au bénéficiaire de visa. Toutefois, les délais peuvent s'allonger au delà de cette durée en période d'affluence des demandes, faute de moyens humains en nombre suffisant, notamment à Nantes.

3.3 - Traitement des visas de long séjour pour études par notre consulat général à Alger

Depuis le 1er mai 2001, notre consulat général à Alger instruit directement l'ensemble des demandes de visa de long séjour pour études.

A cet effet, une boîte postale spécifique a été installée auprès de ce consulat général et le ministère de l'intérieur est consulté uniquement par la voie informatique, avec envoi a posteriori du formulaire de demande. Un raccourcissement important des délais d'instruction de cette catégorie de visas est attendu. En moyenne, un délai d'un mois devrait s'écouler entre la réception du dossier et la délivrance du visa.

Source : ministère des affaires étrangères

Depuis l'adoption de loi du 13 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, les conditions de délivrance des visas ont été modifiées et rendues plus transparentes. Elle a tout d'abord visé à faciliter les déplacements des personnalités contribuant à la vitalité de nos relations bilatérales : des visas de circulation d'une validité d'un à cinq ans, permettant des séjours successifs de trois mois par semestre dans l'espace Schengen, sont délivrés aux personnalités de milieux politiques, économiques ou culturels, et aux personnes qui ont à se déplacer fréquemment en France.

Elle doit ensuite faciliter l'exercice du droit à une vie familiale normale des membres de famille des ressortissants français ou communautaires : bénéficiaires d'une carte de séjour de plein-droit en France, les proches de Français (conjoint, enfants mineurs, ascendants à charge) ou de ressortissant communautaire se voient accorder un visa sans délai dès qu'ils apportent la preuve d'un lien familial avec un tel ressortissant, sauf si des raisons d'ordre public s'y opposent.

La loi de 1998 a également pour but d'encourager le séjour en France des scientifiques étrangers, des ingénieurs informaticiens et des artistes exerçant une activité salariée. Ceux-ci sont dispensés de la procédure préalable d'introduction des travailleurs étrangers en France et obtiennent un visa sans délai au vu d'un document unique (protocole d'accueil délivré par un organisme de recherche agréé pour les scientifiques, contrat de travail visé pour les ingénieurs informaticiens et les artistes). Il en est de même pour les étudiants étrangers . Leurs demandes sont traitées en liaison avec les services culturels, qui signalent aux services consulaires ceux dont les requêtes s'intègrent dans notre politique de formation et donnent leur avis sur le sérieux et la qualité des études envisagées avant tout refus de visa. Cette réforme s'est traduite par une augmentation significative du nombre des visas pour études, qui a doublé en trois ans, passant de 28.951 en 1998 à 57.883 en 2001.

Cette loi a eu, en outre, pour objectif de rendre plus transparents les refus de visas en rendant obligatoire leur motivation pour les catégories de personnes suivantes :

- étudiants qui entendent suivre un enseignement dans un établissement habilité à délivrer des diplômes visés par l' Etat,

- membres de famille des ressortissants français et des Etats de l'Espace Economique Européen ;

- bénéficiaires du regroupement familial ;

- étrangers pouvant obtenir de plein droit une carte de séjour en France (anciens combattants, personnes ayant obtenu le statut de réfugié, titulaires d'une rente d'accident du travail ou de maladie professionnelle...) ;

- salariés bénéficiaires de la procédure d'introduction des travailleurs de l'OMI ;

- enfants mineurs ayant fait l'objet d'une décision d'adoption plénière au profit de personnes titulaires d'un agrément pour adoption délivré par les autorités françaises ;

- étrangers inscrits aux fins de non-admission au Système d'Information Schengen (SIS).

2. Un effort matériel accru indispensable en faveur des services des visas à l'étranger

Les moyens nouveaux mis en place depuis plusieurs années ont pour objectif d'améliorer l'accueil et l'information du public, et de moderniser les méthodes de travail pour améliorer l'efficacité et lutter contre la fraude.

Les services des visas, qui constituent bien souvent le premier point de contact des ressortissants étrangers avec la France, continuent de bénéficier d'un important programme (environ 6 M € par an) de modernisation des locaux destiné en particulier à aménager plus confortablement les salles d'attente du public et les guichets. Au rythme d'une demi-douzaine chaque année, les postes qui connaissent les flux de demandeurs les plus importants sont progressivement rénovés. Nos postes en Chine, en Afrique subsaharienne et à Londres figurent sur le programme de rénovation 2002/2003.

EFFORTS FINANCIERS ACCOMPLIS OU PROGRAMMÉS EN FAVEUR DES SERVICES DES VISAS EN 2002 ET 2003 (EN EUROS)

Postes	Libellé	Montant prévisionnel des CP
	de l'opération	2 002	2 003
ABUJA	Ambassade provisoire - aménagement visas	0	60 000
ACCRA	Ambassade - construction et consulat - rénovation	3 000	200 000
AGADIR	Construction nouveau consulat	0	100 000
ALGER	Ambassade - bulle visas	0	100 000
AMMAN	Ambassade - rénovation, extension	0	100 000
ANKARA	extension des pavillons visas + scac	42 000	510 000
BAMAKO	Consulat - construction	75 000	0
BISSAO	campus diplomatique - rénovation	2 400	24 000
CASABLANCA	Extension et restructuration du CG	129 000	0
DAKAR	Visas - aménagement	0	63 000
DAR ES SALAM	Projet bulle visas + autres services	0	200 000
DOUALA	Bâtiment visas - construction	127 000	88 000
FES	Construction service visas du CG	62 867	600 000
HONG KONG	Consulat - rénovation	0	300 000
ISLAMABAD	construction bulle visas	0	250 000
ISTANBUL	rénovation institut français + consulat général	0	30 000
JERUSALEM	Consulat - rénovation	5 000	100 000
LAGOS	Service visas - rénovation	27 000	506 000
LIMA	construction section consulaire	42 000	8 000
LOME	Régie et visas - aménagement	62 100	0
LONDRES	Rénovation du CG	0	200 000
MARRAKECH	Rénovation service visas du CG	53 357	0
MOSCOU	Ambassade - gros entretien	100 000	0
NOUAKCHOTT	Service des visas - construction	22 000	260 000
ORAN	Consulat - réouverture	0	500 000
PEKIN	Consulat - visas: extension	95 000	0
RABAT	Rénovation service visas du CG	5 623	0
RIYAD	Réaménagement de l'Ambassade	0	700 000
SARAJEVO	aménagement et extension chancellerie (consulat + services culturels)	0	20 000
SEOUL	Consulat - réimplantation	200 000	0
SFAX	rénovation service visas	opération suspendue
SHANGHAI	Consulat - implantation	200 000	0
TANGER	Amélioration visas	23 000	38 000
VARSOVIE	Ambassade - rénovation	26 000	400 000
	TOTAL	1 304 349	5 359 003

Source ministère des affaires étrangères

Par ailleurs, la rubrique « Venir en France », créée en 1999, du site Internet du ministère des affaires étrangères, disponible en français, en anglais et en espagnol, a été consultée en 2001 par près d'un million de visiteurs (500.000 l'année précédente), et 650.000 au premier semestre 2002. Une version en arabe est également disponible depuis quelques semaines. Elle fournit toutes les informations utiles, qu'il s'agisse du régime de circulation s'appliquant à une nationalité donnée, des modalités de constitution d'un dossier de visa en fonction de la durée et de l'objet du séjour en France, ou des coordonnées des services des visas des postes consulaires français. Le formulaire de demande de visa peut également être obtenu en ligne.

Les méthodes de délivrance des visas sont en forte évolution avec l'informatisation et la mise en réseau des procédures . La diffusion de la nouvelle version du Réseau Mondial Visa, le RMV2, entamée en 2001 et qui devrait être étendue à tous les postes avant la fin de 2003, va entraîner une profonde modification des méthodes de travail : en effet, un dossier entièrement informatisé des demandes de visa avec un historique complet (intervenants, refus antérieurs...) sera désormais constitué, une aide en ligne fournie aux agents, et les postes et l'administration seront connectés en temps réel.

En outre, un effort considérable de formation des agents a été effectué avec l'organisation de sessions régionales orientées à la fois sur la réglementation et sur la formation à cette nouvelle application informatique, au rythme de son déploiement. Le Manuel des agents de guichet procure une information synthétique aux personnels qui reçoivent le public.

Il s'agit également de lutter plus efficacement contre la fraude , qui tend à se développer avec l'assouplissement des critères de délivrance des visas. La fraude touche non seulement les documents de voyage mais également les justificatifs présentés à l'appui des demandes de visas (documents d'état civil, invitations par des organismes en France, réservations d'hôtel, attestations d'accueil...). Face à ce phénomène, un ensemble d'actions a été mis en oeuvre :

- cent soixante postes consulaires ont été équipés d'un « rétrocheck », appareil qui permet de détecter les falsifications sur les documents de voyage et les documents les plus couramment utilisés ;

- des actions de formation sont menées conjointement avec la Police aux frontières, tant en France, avant le départ des agents en poste qu'à l'étranger, dans les pays les plus exposés. C'est ainsi que le Pakistan et plusieurs pays d'Afrique ont pu en bénéficier ;

- la coopération entre le ministère des affaires étrangères et le ministère de l'intérieur est systématique lorsque des filières sont détectées. Les échanges d'informations entre les deux ministères permettent de mettre en place les parades nécessaires ;

- la collaboration des autorités de police locales est recherchée, lorsqu'elle est possible, chaque fois que des trafics sont repérés à l'extérieur des locaux consulaires.

La lutte contre les demandes abusives sera également améliorée grâce à la mise en place au 1er janvier 2003 d'une procédure harmonisée de frais de dossier pour les pays de l'espace Schengen. Désormais, les frais sont perçus lors de la demande et ne seront pas remboursés en cas de refus. Cette disposition devrait limiter le « visa shopping », qui consistait pour les étrangers à multiplier les demandes de visas pour se rendre dans l'espace Schengen et ainsi profiter du pays aux critères d'attribution les plus souples.

Les services du ministère des affaires étrangères doivent, enfin, faire face à la judiciarisation de la contestation des décisions de refus de visas . Le nombre des requêtes communiquées en défense en 2000 s'est élevé à 1 360 contre 137 en 1998. C'est pour répondre à cet accroissement qu'a été créée le 1er décembre 2000 une Commission de recours contre les refus de visa (CRV). Mécanisme de prévention du contentieux, comme il en existe dans d'autres secteurs de l'administration, le recours devant cette Commission constitue un préalable obligatoire avant un éventuel recours devant le Conseil d'Etat. Depuis sa création, 2 565 recours et actions contentieuses ont été enregistrées en 2001 et 1 848 pour le premier semestre 2002. Il en résulte un alourdissement considérable de la charge de travail (préparation des mémoires en défense, recherche d'éléments d'informations pour la CRV) et la nécessité d'une adaptation en profondeur des méthodes de travail.