Projet de loi portant réforme des retraites

Rapports législatifs

Avis n° 383 (2002-2003), déposé le 7 juillet 2003

Les informations clés

Nature

Avis - Première lecture

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE 1ER :

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

Les articles du présent titre sont commentés dans le chapitre premier de l'exposé général.

TITRE II :

DISPOSITIONS RELATIVES
AU RÉGIME GÉNÉRAL ET AUX RÉGIMES ALIGNÉS

Les articles du présent titre sont commentés dans le I du chapitre deux de l'exposé général.

TITRE III :

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RÉGIMES DE LA FONCTION PUBLIQUE

ARTICLE 24

Coordination entre régimes de la fonction publique

Commentaire : le présent article vise à garantir à l'ensemble des fonctionnaires et aux ouvriers des établissements industriels de l'Etat une application unifiée de la présente réforme.

I. LE DROIT EXISTANT

Les agents relevant des fonctions publiques territoriale et hospitalière sont affiliés à la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL). Il est à noter qu'en 2001 cette caisse comptait 1,7 million de cotisants pour 656.000 pensionnés.

Les ouvriers d'établissements industriels de l'Etat (qui n'ont pas le statut de fonctionnaire) relèvent du fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE). En 2001, cette caisse comptait environ 70.000 actifs pour 113.000 pensionnés.

Au total, ces deux régimes englobent ainsi près de 1,8 million d'actifs.

Jusqu'à présent, les règles auxquelles obéissent ces deux régimes, de nature réglementaire, ont été globalement calquées sur celles du code des pensions civiles et militaires de retraite.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Afin d'assurer un traitement homogène et simultané de l'ensemble des personnels relevant de la fonction publique, il était proposé deux dispositions législatives assurant explicitement la coordination entre ces régimes.

Ainsi, le premier alinéa du présent article disposait initialement que les régimes de la CNRACL et du FSPOEIE « comportent des avantages comparables à ceux consentis par le code des pensions civiles et militaires de retraite. Ils ne peuvent prévoir d'avantages supérieurs ». Cette dernière précision semblait de nature à éviter que ces deux régimes ne prennent des initiatives susceptibles d'induire certaines améliorations du traitement de leurs ressortissants auxquelles l'autorité de tutelle pourrait être amenée à s'opposer.

Le second alinéa indiquait que les articles 25 à 43 du présent projet de loi étaient applicables aux agents ressortant de la CNRACL et du FSPOEIE dans des conditions déterminées, en tant que de besoin, par décret en Conseil d'Etat.

Cette précision est utile, car ces articles modifiant des dispositions du code des pensions civiles et militaires de retraite, ces dernières ne seraient pas, sans elle, directement applicables aux agents ressortant de la CNRACL et du FSPOEIE.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Un amendement, proposé par le gouvernement, a supprimé la disposition selon laquelle les régimes de la CNRACL et du FSPOEIE « comportent des avantages comparables à ceux consentis par le code des pensions civiles et militaires de retraite » sans pouvoir « prévoir d'avantages supérieurs », au motif que l'impératif de la « comparabilité » résulte déjà de l'article 119-2 de la loi du 26 janvier 1984 relative au statut des fonctionnaires territoriaux, et que la rédaction retenue pouvait laisser planer un doute sur une éventuelle « infériorité » des avantages que présentent les régimes de la CNRACL et du FSPOEIE par rapport à celui de l'Etat.

Un sous-amendement, proposé par la commission des affaires culturelles, et auquel le gouvernement à donné un avis favorable, précise que les dispositions transitoires prévues par l'article 45 du présent projet de loi sont également applicables aux agents relevant de la CNRACL et du FSPOEIE dans des conditions déterminées, en tant que de besoin, par décret en Conseil d'Etat. La logique l'imposait, car cet article 45 porte les dispositions transitoires se rapportant aux dispositions de l'article 32 dont le présent article ( supra ) prévoit l'extension de l'application aux agents ressortant de la CNRACL et du FSPOEIE.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 24 bis (nouveau)

Restriction de l'ouverture du droit à liquidation des pension des fonctionnaires devenus parlementaires

Commentaire : le présent article vise à reporter, de cinquante ans à soixante ans, la possibilité offerte aux fonctionnaires devenus parlementaires d'obtenir la liquidation de leur pension.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 75 du code des pensions civiles et militaires de retraite, introduit par la loi n° 64-1339 du 26 décembre 1964, prévoit que tout fonctionnaire ou militaire réunissant au moins quinze ans de services lors de son acceptation d'un mandat de député ou de sénateur peut obtenir, à partir de 50 ans, la liquidation de sa pension.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Il s'est agi, pour les fonctionnaires devenus parlementaires, de tirer les conséquences de l'allongement de la durée de la vie.

Ainsi, le dispositif introduit à l'Assemblée nationale, sur la proposition de la commission des affaires culturelles avec l'avis favorable du gouvernement, vise à reculer de 50 ans à 60 ans l'âge à partir duquel le fonctionnaire devenu parlementaire peut demander la liquidation de sa pension.

Cet alignement sur le droit commun s'effectue en abrogeant l'article L. 75 précité.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 25

Clarification du lien entre radiation des cadres et possibilité de liquidation de la pension

Commentaire : le présent article vise à permettre de circonscrire les cas de radiation des cadres permettant la liquidation de la pension.

I. UNE CLARIFICATION UTILE DU DROIT EXISTANT

Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 3 du code des pensions civiles et militaires de retraite dispose en effet que les fonctionnaires civils et militaires « ne peuvent prétendre à pension (...) qu'après avoir été radié des cadres », ce qui laisse subsister une ambiguïté quant à leur droit à liquidation.

En effet, la radiation des cadres peut correspondre à diverses hypothèses, dont les principales sont la mise à la retraite, la démission, le licenciement et la révocation, toutes n'ayant pas vocation à déboucher sur un droit à liquidation. Il en va ainsi, notamment, de la démission.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Il résulterait du présent article une nouvelle rédaction de l'article L. 3 du code des pensions civiles et militaires de retraite, qui disposerait que les fonctionnaires civils et militaires « ne peuvent prétendre à pension dans les conditions définies aux articles L. 24 et L. 25 (...) qu'après avoir été radiés des cadres ».

Ce renvoi aux articles L. 24 et L. 25 du code des pensions civiles et militaires de retraite, modifiés par les articles 34 et 35 du présent projet de loi, qui précisent les conditions de la liquidation, est de nature à lever toute incertitude sur la portée de l'exigence d'une radiation des cadres : il s'agit d'une condition nécessaire, mais pas suffisante, de la liquidation de la pension. Ainsi, il est mis fin à la pratique consistant à procéder systématiquement à la liquidation lors de la révocation ou de la démission, ce qui n'est pas neutre compte tenu de l'évolution des règles de liquidation prévue par le présent projet de loi (cf. articles 32 et 45 du présent projet de loi notamment).

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 26

Amélioration de l'énumération des périodes prises en compte pour la constitution des droits à pension, et de la procédure de validation des services réalisés en qualité d'agent non titulaire

Commentaire : le présent article vise, d'une part, à actualiser et à simplifier l'énoncé des différentes périodes prises en compte pour la constitution des droits à pension, d'autre part, à accélérer la procédure de validation des services réalisés en qualité d'agent non titulaire.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE LECTURE MALAISÉE DES PÉRIODES DEVANT ÊTRE PRISES EN COMPTE POUR LA CONSTITUTION DES DROITS À PENSION

L'article L. 5 du code des pensions civiles et militaires de retraite énumère les services pris en compte dans la constitution des droits à pension. Ce texte, dont l'origine remonte à la loi du 30 décembre 1964, a été depuis plusieurs fois remanié. L'énumération qui en résulte inviterait à certains regroupements, tandis que certaines dispositions s'avèrent aujourd'hui obsolètes.

B. UNE PROCÉDURE DE VALIDATION DES SERVICES AUXILIAIRES INADAPTÉE

Le cadre législatif actuel résulte du dernier alinéa de l'article L. 5 précité : « Peuvent également être pris en compte pour la constitution du droit à pension les services d'auxiliaire, de temporaire, d'aide ou de contractuel, y compris les périodes de congés réguliers pour longue maladie, accomplis dans les administrations centrales de l'Etat (...), si la validation des services de cette nature a été autorisée (...) par un arrêté conjoint du ministre intéressé et du ministre des finances et si elle est demandée avant la radiation des cadres ». Il en résulte que la validation peut s'effectuer sans délai pourvu qu'elle soit demandée avant la radiation des cadres.

Or, ce dispositif a été critiqué par la Cour des comptes dans son rapport public particulier d'avril 2003 sur les pensions des fonctionnaires civils de l'Etat en raison, notamment, d'une instruction et d'une procédure inadaptées d'où il résultait des délais de traitement importants, voire une application erronée des règles en vigueur. Pour y remédier, la Cour des comptes préconisait « l'obligation de régler tout dossier de validation dans l'année qui suit la titularisation et la suppression de toute validation inférieure à 6 mois ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

A. LE « TOILETTAGE » DE L'ARTICLE L. 5 DU CODE DES PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE RETRAITE

Le texte de l'article L. 5 du code des pensions civiles et militaires de retraite est actualisé et simplifié, afin, notamment dans un souci de sécurité juridique, de couvrir dans un même alinéa l'ensemble des services accomplis par les fonctionnaires civils des administrations de l'Etat, des collectivités territoriales et de leurs établissements publics, de supprimer certaines dispositions obsolètes, et de traiter de façon globale les services à temps partiel.

B. L'ACCÉLÉRATION DE LA PROCÉDURE DE VALIDATION DES SERVICES AUXILIAIRES

Le présent article prévoit de limiter la possibilité de validation des services auxiliaires à une période de deux années suivant la date de la titularisation ou d'entrée en service pour les militaires sous contrat. Si cette exigence se situe en deçà de celle préconisée par la Cour des comptes, elle n'en constitue pas moins une avancée considérable

Par ailleurs, l'article 45 du présent projet de loi prévoit que, pour les titularisations antérieures au 1 ^er janvier 2004, les demandes de validation de services auxiliaires seront autorisées jusqu'au 31 décembre 2008.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Un amendement adopté à l'Assemblée nationale précise que « le délai dont dispose l'agent pour accepter ou refuser la notification de validation est d'un an », ce qui est plus favorable que le délai de trois mois actuellement appliqué par l'administration.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 27

Validation de périodes d'interruption ou de diminution d'activité en vue d'élever un enfant

Commentaire : le présent article vise à mettre en place un dispositif de validation de périodes d'interruption ou de diminution d'activité en vue d'élever un enfant qui soit compatible avec le principe de droit communautaire d'égalité de rémunération entre les hommes et les femmes. Ce dispositif succède à l'actuelle bonification pour enfant, qui se trouve en contravention avec ce principe. Cette modification s'inscrit dans le cadre d'une refonte des cas de validation de périodes sans service effectif.

I. L'ÉTAT DU DROIT

La bonification pour enfant, avantage qui prend la forme d'une bonification d'un an par enfant légitime, naturel ou adoptif pour le décompte des services effectifs, est réservée aux seules femmes fonctionnaires.

Or, ce dispositif s'est trouvé en contradiction avec le droit communautaire . En effet, la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a précisé dans son avis ^{74

(

*
)} du 29 novembre 2001 que les pensions services par le régime de retraite des fonctionnaires constituaient des rémunérations au sens de l'article 141 du traité relatif à la Communauté européenne, qui fait obligation aux Etats membres d'assurer l'application du principe d'égalité des rémunérations entre hommes et femmes pour le même travail .

Ainsi, le b) de l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite qui dispose du principe de la bonification pour enfant introduit, d'après la CJCE, une différence de traitement en raison du sexe au détriment des fonctionnaires masculins qui ont effectivement assumé l'éducation de leurs enfants.

Le Conseil d'Etat en a tiré les conséquences dans l'arrêt « Griesmar » du 29 juillet 2002 en accédant à la demande de M. Griesmar de revaloriser sa pension en tenant compte de la bonification pour enfant.

Même si, d'une part, en application du principe de l'effet relatif de la chose jugée, cette décision n'est pas transposable aux autres pensionnés sans qu'ils saisissent les tribunaux administratifs, et si, d'autre part, les fonctionnaires ne peuvent déposer utilement de recours contre la décision leur concédant une pension que dans un délai d'un an à compter de sa notification, le gouvernement se devait, néanmoins, de mettre la réglementation des bonifications pour enfant relevant du code des pensions civiles et militaires en conformité avec le droit communautaire.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le présent article, modifiant l'article L. 9 du code des pensions civiles et militaires de l'Etat, prévoit qu'au profit de tout fonctionnaire - homme ou femme - peut être comptabilisé, dans la constitution du droit à pension, le temps correspondant à un temps partiel de droit pour élever un enfant ^{75

(

*
)} , à un congé parental, à un congé de présence parentale, ou à une disponibilité pour élever un enfant de moins de huit ans.

Parallèlement, l'actuel système de bonification est supprimé en conséquence d'une modification de l'article L. 12 opérée par l'article 31 du présent projet de loi.

La période validée est plafonnée à trois ans par enfant légitime, naturel ou adoptif, né ou adopté à partir du 1 ^er janvier 2004.

Ce nouveau dispositif ne peut que s'avérer favorable aux hommes, mais il pénalise, par rapport au dispositif existant, les femmes dont les périodes non travaillées sont inférieures à un an par enfant.

En particulier, les femmes n'ayant pris qu'un congé de maternité n'auront droit à aucune amélioration de leurs droits au titre du présent dispositif.

Toutefois, il doit être noté qu'une majoration ^{76

(

*
)} de durée d'assurance de 6 mois est accordée aux femmes pour chacun de leurs enfants mis au monde postérieurement à leur recrutement par l'article 31 bis du présent projet de loi, introduit à l'Assemblée nationale.

Compte non tenu de ce dernier dispositif, d'après les services du ministère de la fonction publique, l'incidence financière de cette modification, qui entraîne une économie nouvelle et une dépense nouvelle, serait, au total, négligeable.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1. La réparation d'un oubli

Dans le cadre de la refonte des cas de validation de périodes sans service effectif, le gouvernement avait omis de préciser que les périodes correspondant à des positions régulières d'absence pour cause de maladie entrent dans le calcul de la durée des services effectifs. Un amendement proposé par la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale, auquel le gouvernement a donné un avis favorable, a comblé cette lacune.

2. Une modification rédactionnelle

Au dernier paragraphe du présent article, il est précisé que la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 « [porte] dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat ».

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 28

Rachat d'années d'études

Commentaire : le présent article prévoit l'instauration d'un système de rachat d'années d'études accomplies dans l'enseignement supérieur.

I. LE DROIT EXISTANT

Aucun dispositif ne permet, aujourd'hui, tant pour le régime général que pour celui des fonctionnaires, de prendre en compte les années d'étude.

Concernant les fonctionnaires, cet état de fait est préjudiciable à ceux qui n'ont pu travailler, du fait de la nécessité d'obtenir le diplôme requis pour l'accès au corps de la fonction publique auxquels ils appartiennent.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Dans son état initial, le présent article prévoyait que les années d'étude passées dans les établissements d'enseignement supérieur, les écoles techniques supérieures, ou les grandes écoles et classes du second degré préparatoire à ces grandes écoles, seraient susceptibles d'être rachetées dans les conditions suivantes :

- limitation à 12 trimestres de la période susceptible de rachat ;

- obtention d'un diplôme nécessaire pour se présenter au concours de recrutement correspondant à l'emploi dans lequel le fonctionnaire a été titularisé ou le militaire recruté ;

- affiliation à un régime de pension régie par le code des pensions civiles et militaires ou celui de la CNRACL à l'issue d'une période d'un an à compter de la date d'obtention du diplôme.

Enfin, que le rachat doit s'effectuer « dans des conditions de neutralité actuarielle pour le régime », ce qui a pour effet de le rendre onéreux pour les fonctionnaires.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE PAR LE GOUVERNEMENT

1. Le nécessaire assouplissement du dispositif

La condition d'affiliation à un régime de pension régie par le code des pensions civiles et militaires ou celui de la CNRACL à l'issue d'une période d'un an à compter de la date d'obtention du diplôme semble restrictive au point de rendre le dispositif inaccessible à la très grande majorité des fonctionnaires diplômés.

En effet, les fonctionnaires sont globalement « surdiplômés », intégrant généralement leurs corps respectifs bien après l'obtention du diplôme nécessaire pour se présenter au concours de recrutement correspondant à l'emploi dans lequel ils ont été titularisés. Il faut aussi compter avec l'espacement existant entre les concours, qui ne permet généralement pas de faire suivre l'obtention du diplôme de la présentation, et a fortiori de la réussite au concours, ainsi qu'avec l'incidence de la durée de certains d'entre eux et des listes d'attente.

Ainsi, un amendement proposé par le gouvernement a supprimé le lien entre le diplôme obtenu et le concours pour ne pas pénaliser les fonctionnaires « surdiplômés ».

Compte tenu du fait que le rachat doit s'effectuer « dans des conditions de neutralité actuarielle », cet assouplissement des conditions d'éligibilité ne serait pas de nature à entraîner un coût supplémentaire. Toutefois, la « neutralité actuarielle » semble susceptible d'approches différenciées, dont il est probable que celle retenue figurera parmi les moins « sévères ».

2. Un rachat « à la carte »

L'amendement proposé par le gouvernement permettra que le rachat soit pris en compte pour la proratisation (durée des services admissibles en liquidation mentionnés à l'article L. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite modifié par l'article 32 du présent projet de loi), pour la décote (article L. 14 du même code modifié par le même article 32), ou pour la décote et la proratisation.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 29

Possibilité de prise en compte de services accomplis postérieurement à la limite d'âge

Commentaire : le présent article revient sur le principe de la non prise en compte des services accomplis postérieurement à la limite d'âge.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 10 du code des pensions civiles et militaires de retraite dispose que « les services accomplis postérieurement à la limite d'âge ne peuvent être pris en compte dans une pension, sauf dans les cas exceptionnels prévus par une loi ».

Ce principe serait incompatible avec la possibilité qu'offrirait l'article 46 du présent projet de loi d'autoriser le maintien en position d'activité des fonctionnaires dont la durée de liquidation de la pension serait inférieure à la durée nécessaire pour obtenir le pourcentage maximum de la pension.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

La nouvelle rédaction proposée par le présent article pour l'article L. 10 précité (« Les services accomplis postérieurement à la limite d'âge dans les conditions prévues par la loi sont prises en compte dans la pension ») remédie opportunément à cette incompatibilité.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 30

Possibilité offerte aux fonctionnaires travaillant à temps partiel de verser une cotisation majorée en vue d'augmenter la durée des services admissible en liquidation

Commentaire : en vertu du présent article, les fonctionnaires travaillant à temps partiel sont autorisés à verser une retenue pour pension majorée correspondant à un service à temps plein, en vue d'augmenter la durée des services admissibles en liquidation.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 5 du code des pensions civiles et militaires de retraite modifié par le V de l'article 26 du présent projet de loi, prévoit la comptabilisation des périodes de service effectué à temps partiel dans le calcul de la durée de services effectifs.

Cependant, la liquidation de la pension est calculée au prorata de la durée du travail au terme de l'article L. 11 du code précité, sans offrir la possibilité de verser un complément de cotisation afin d'améliorer le montant de la pension.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le présent article autorise le décompte des périodes de travail effectuées à temps partiel à compter du 1 ^er janvier 2004, comme des périodes de travail à temps plein, sous réserve du versement d'une retenue pour pension dont le taux doit être fixé par décret. La prise en compte de ces périodes ne pourrait avoir pour effet d'augmenter de plus d'un an la durée des services admissible en liquidation.

Ce plafond, a priori sévère, paraît de nature à ménager un compromis entre l'objectif de ne pas pénaliser outre mesure le travail à temps partiel au moment de la liquidation de la retraite, et la nécessité de ne pas favoriser la montée en puissance d'un dispositif coûteux, car il ne serait pas fondé sur le principe de la neutralité actuarielle.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 31

Mise en cohérence du régime des bonifications avec le droit européen et avec l'allongement de la durée d'activité

Commentaire : le présent article prévoit de modifier les dispositions concernant la bonification pour enfants (pour ceux nés ou adoptés avant le 1 ^er janvier 2004) d'une part, et la bonification dite « du cinquième » réservée à certains militaires d'autre part, afin, respectivement, de les rendre conformes au droit communautaire, et de tenir compte de l'allongement de la durée d'activité. Par ailleurs, il opère certaines simplifications purement rédactionnelles, et supprime des dispositions obsolètes.

I. LE DROIT EXISTANT

En premier lieu, le b) de l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de l'Etat réserve aux seules femmes fonctionnaires la bonification d'un an par enfant pour le décompte des services effectifs.

Dans l'arrêt « Griesmar » du 29 juillet 2002, le Conseil d'Etat a pris acte de la non conformité au principe de droit communautaire d'égalité de rémunération entre les hommes et les femmes, de la bonification d'un an par enfant pour le décompte des services effectifs, réservée aux seules femmes fonctionnaires. L'article 27 du présent projet de loi effectue cette mise en conformité pour les enfants légitimes, naturels ou adoptifs, nés ou adoptés à partir du 1 ^er janvier 2004 ( supra ). Il convient donc de mettre également en conformité, pour l'avenir immédiat, les règles de bonification concernant les enfants légitimes, naturels ou adoptifs, nés ou adoptés antérieurement au 1 ^er janvier 2004.

En second lieu, aux termes du i) de l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de l'Etat, « une bonification du cinquième du temps de service accompli est accordée dans la limite de cinq annuités à tous les militaires à la condition qu'ils aient accomplis au moins quinze ans de services militaires effectifs ou qu'ils aient été rayés des cadres pour invalidité ; le maximum de bonification est donné aux militaires qui quittent le service à cinquante-cinq ans ; la bonification est diminuée d'une annuité pour chaque année supplémentaire de service jusqu'à l'âge de cinquante-huit ans ».

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le dispositif proposé par le gouvernement modifie l'article L. 12 précité, qui traite de l'ensemble des bonifications s'ajoutant aux services effectifs.

Concernant la bonification pour enfants, le présent article prévoit, pour les pensions liquidées après le 28 mai 2003 (date de l'examen du texte par le Conseil des ministres), que « les fonctionnaires et militaires bénéficient d'une bonification fixée à un an, qui s'ajoute aux services effectifs, à condition qu'ils aient interrompu leur activité dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ».

L'égalité entre hommes et femmes est ainsi assurée dans les meilleurs délais, ce que le développement d'un contentieux abondant rendait particulièrement nécessaire. La situation des femmes ayant eu un enfant alors qu'elles étaient fonctionnaires doit se trouver inchangée (bonification d'un an par enfant), mais il n'est plus tenu compte des enfants survenus alors que la mère n'était pas fonctionnaire.

Concernant la bonification du cinquième du temps accordée aux militaires, il est prévu de repousser de cinquante-cinq à cinquante-sept ans le seuil à partir duquel elle fait l'objet d'un abattement77 ( * ). Cette mesure aura pour effet d'augmenter la durée de cotisation des militaires de deux ans sans pénalisation, en cohérence avec les dispositions du présent projet de loi tendant à encourager les civils comme les militaires à prolonger leurs durées de cotisation.

Par ailleurs, le dernier alinéa prévoit que le pourcentage maximum (égal à 75 %) de durée des services admissibles en liquidation ne peut être majoré de plus de cinq points du chef des bonifications prévues à l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite, soit un pourcentage majoré maximal de 80 %. Cela ne change pas l'état du droit, mais en déplace l'énoncé de l'article L. 14 du même code, à la fin de l'article L. 12 précité.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1. L'extension du dispositif aux enfants survenus pendant les études

Une modification introduite par un amendement d'origine gouvernementale vise à accorder la bonification d'un an par enfant aux femmes fonctionnaires ayant accouché au cours de leurs années d'études, antérieurement à leur recrutement dans la fonction publique. Ainsi, il est tenu compte des désavantages subis (entrée dans la vie active plus tardive, déroulement de carrière moins favorable).

Le recrutement doit intervenir dans un délai de deux ans après l'obtention du diplôme nécessaire pour se présenter au concours.

Ainsi, la fin de la prise en compte des enfants survenus alors que la mère n'était pas fonctionnaire est heureusement tempérée.

2. Des modifications de forme

Il est à noter que des amendements de nature purement formelle ont été introduits à l'Assemblée nationale. Ils visent, notamment, à corriger une numérotation défectueuse des paragraphes, et à préciser que les bénéfices de campagne dans le cas de services militaires sont acquis « notamment pour services à la mer et outre-mer », ce qui ne semblait en rien exclu a priori .

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 31 bis (nouveau)

Attribution d'une majoration de durée d'assurance aux mères fonctionnaires

Commentaire : le présent article vise à instaurer, au profit des femmes fonctionnaires, une majoration de durée d'assurance pour chacun de leurs enfants nés à compter du 1 ^er janvier 2004.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 27 du présent projet de loi substitue à la bonification pour enfant un dispositif prévoyant qu'au profit de tout fonctionnaire - homme ou femme - peut être comptabilisé, dans la constitution du droit à pension, le temps correspondant à un temps partiel de droit pour élever un enfant, à un congé parental, à un congé de présence parentale, ou à une disponibilité pour élever un enfant de moins de huit ans ; la période validée est plafonnée à trois ans par enfant légitime, naturel ou adoptif, né ou adopté à partir du 1 ^er janvier 2004.

II. LE DISPOSITIF INTRODUIT À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Compte tenu de l'indifférenciation entre hommes et femmes introduite par le dispositif résultant de l'article 27 précité, il s'est agi de tirer, pour les femmes fonctionnaires, les conséquences des désavantages subis dans le déroulement de leurs carrières en raison de leur accouchement .

Ainsi, une majoration ^{78

(
*
)} de durée d'assurance de 6 mois est accordée aux femmes fonctionnaires pour chacun de leurs enfants mis au monde postérieurement à leur recrutement. Il est prévu que cette majoration ne peut se cumuler avec la durée d'assurance prévue par l'article 27 précité, si cette dernière excède 6 mois.

Ce dispositif à été proposé par la commission des affaires culturelles de l'Assemblée nationale, le gouvernement s'en étant remis à la sagesse de cette dernière.

L'amélioration des droits qui en résulte, nécessairement coûteuse, et sur laquelle pèsent, malgré le caractère « proportionné » de la mesure, des incertitudes juridiques tenant à un risque de non conformité au principe communautaire d'égalité des rémunération entre hommes et femmes, semble néanmoins juste, compte tenu du handicap de carrière indéniable qu'engendrent les naissances, et plus équitable par rapport au régime général (qui offre une majoration de deux années par enfant).

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 31 ter (nouveau)

Unification de la désignation des emplois classés dans la catégorie active

Commentaire : le présent article vise unifier la désignation des emplois classés dans la catégorie active.

Cette modification, introduite à l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission des affaires culturelles, vise, dans l'article L. 73 du code des pensions civiles et militaires de l'Etat, à remplacer la désignation d'« actifs ou de la catégorie B » par celle d'« emplois classés dans la catégorie active », définie à l'article L. 24 du même code.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 32

Modifications des règles de liquidation des pensions visant à favoriser l'allongement de la durée d'activité des fonctionnaires civils et militaires

Commentaire : le présent article allonge la durée de cotisation nécessaire pour l'obtention de la pension maximale, instaure un mécanisme de décote destiné à décourager les départs anticipés et un mécanisme de surcote incitant à prolonger l'activité après 60 ans, clarifie et actualise les règles de calcul de la pension au moment de sa liquidation, modifie les conditions de revalorisation des pensions, et modifie le calcul du niveau minimum garanti des pensions liquidées.

Le présent article constitue la « pièce maîtresse » du titre III du présent projet de loi. Il contient les dispositions visant à contenir l'augmentation du besoin de financement des régimes de la fonction publique .

A l'horizon 2020, l'effet combiné de l'allongement de la durée d'assurance (I), de la création de la décote et de la surcote (II), et de la modification du calcul du minimum garanti (IV) devrait, d'après les données transmises par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, entraîner une économie annuelle de 9,3 milliards d'euros .

Pour leur part, les modifications apportées aux règles de revalorisation des pensions (III) devraient, toujours à l'horizon 2020, entraîner une économie annuelle de 4,5 milliards d'euros .

Comme l'augmentation du besoin de financement des régimes de la fonction publique est évaluée à 28 milliards d'euros en 2020 (soit 1,3 % du produit intérieur brut), les mesures qui suivent suffiraient à absorber quasiment la moitié de cette augmentation.

I. L'AUGMENTATION DU NOMBRE DE TRIMESTRES NÉCESSAIRE POUR OBTENIR LA PENSION MAXIMALE

Les règles de calcul du pourcentage de liquidation des pensions figurent à l'article L. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

A. LE DROIT EXISTANT

Le pourcentage maximal de liquidation du traitement ou de la solde ouvrant droit à pension est fixé à 75 %, pour 37 annuités et demi (soit 150 trimestres) de cotisations, donnant ainsi chacune droit à 2 % du traitement ou de la solde.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le pourcentage maximal de liquidation demeure inchangé à 75 % mais la durée de cotisation (désormais exprimée en trimestres et non plus en annuités) est portée à 160 trimestres (soit 40 annuités) en 2008, au terme d'une période transitoire ^{79

(

*
)} (cf l'article 45 du présent projet de loi). Chaque année de cotisation donne donc droit à 1,875 % du traitement ou de la solde.

Cet allongement ne serait pas de nature, à lui seul, à infléchir les comportements en matière de départ à la retraite, et donc ne suffirait pas à modérer significativement la progression des dépenses de retraite de la fonction publique.

Ainsi, il est prévu d'instaurer un mécanisme de décote à l'instar de celui existant dans celui du régime général.

II. L'INSTAURATION D'UN MÉCANISME DE DÉCOTE ET DE SURCOTE

Le présent article prévoit d'inscrire les règles instaurant ce nouveau mécanisme à l'article L. 14 du code précité.

Aucun mécanisme de décote destiné à minorer la pension lorsque la durée d'assurance est inférieure à un certain seuil, et aucun mécanisme de surcote incitant à prolonger l'activité après 60 ans, n'existent dans la fonction publique.

A. INSTAURATION D'UN MÉCANISME DE DÉCOTE

1. Le dispositif initialement prévu par le gouvernement

Il est prévu, lorsque la durée d'assurance est inférieure au nombre de trimestres nécessaires pour obtenir le pourcentage maximum de la pension, soit 160 trimestres ^{80

(

*
)} , d'instaurer un coefficient de minoration de 1,25 % par trimestre manquant, au montant de la pension liquidée, dans la limite de 20 trimestres. La minoration maximale due à la décote sera donc de 25 %.

Si le nombre de trimestres manquant pour atteindre 160 trimestres s'avère supérieur au nombre de trimestres séparant la date de départ en retraite de la limite d'âge, la décote s'applique en retenant ce dernier nombre de trimestres. Ainsi, en toute circonstance, la décote s'annule à la limite d'âge.

Un mécanisme particulier est prévu pour les militaires dont la limite d'âge est inférieure à 55 ans : le coefficient de minoration de 1,25 % s'applique alors dans la limite de dix trimestres. Par ailleurs, la durée par rapport à laquelle sont calculés les trimestres manquant (25 ans pour les officiers à carrière courte et 15 ans pour les non-officiers) est majorée de 10 trimestres. Ainsi, ces militaires à carrière courte sont encouragés à retarder leur départ de dix trimestres, soit deux ans et demi.

Ces mesures semblent de nature à dissuader certains départs, dans des conditions cependant moins sévères que celles prévalant dans le régime général, qui impose 2,5 % de décote par trimestre manquant.

Il est à noter que, pour l'application de la décote, la durée d'assurance prise en considération est augmentée, le cas échéant, des périodes validées dans d'autres régimes de retraite de base obligatoires afin de ne pas pénaliser les polypensionnés. Par ailleurs, il n'est pas prévu d'aménagements particuliers pour les femmes fonctionnaires ayant eu plus de trois enfants (auxquelles est encore ouverte la possibilité de demander la liquidation de leur pension au bout de 15 années de service).

2. Une précision apportée à l'Assemblée nationale

Un amendement présenté par la commission des affaires culturelles, ayant recueilli l'avis favorable du gouvernement, prévoit, à l'instar de ce qui est prévu pour les fonctionnaires en situation d'invalidité, qui n'ont pas interrompu leur activité de leur plein gré, que la décote n'est pas applicable aux pensions de réversion lorsque la liquidation de la pension dont le fonctionnaire aurait pu bénéficier intervient après son décès.

B. INSTAURATION D'UN MÉCANISME DE SURCOTE

Réciproquement, un mécanisme de surcote est mis en place afin d'encourager l'activité des fonctionnaires civils ayant atteint l'âge de 60 ans, et dont la durée d'assurance est supérieure au nombre de trimestres requis pour obtenir le pourcentage maximum, soit 160 trimestres en 2008. Il est prévu un coefficient de majoration de 0,75 % par trimestre supplémentaire, dans la limite de 20 trimestres. Dans le cadre de la surcote, la majoration maximale ressort donc à 15 %.

Cette mesure paraît susceptible d'encourager certains fonctionnaires à différer leur départ.

En revanche, il n'est pas prévu de mécanisme de surcote en faveur des militaires, compte tenu du fait qu'ils effectuent des services dits « actifs », pour lesquels il n'est pas souhaitable que la carrière soit prolongée au-delà de 60 ans.

Par ailleurs, pour l'application de la surcote, la durée d'assurance prise en considération est augmentée, le cas échéant, des périodes validées dans d'autres régimes de retraite de base obligatoires, afin de ne pas exclure les polypensionnés de ce dispositif.

III. LA CLARIFICATION ET L'ACTUALISATION DU CALCUL DE LA PENSION AU MOMENT DE SA LIQUIDATION

Les règles de calcul de la pension figurent à l'article L. 15 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

Ces règles sont clarifiées et modifiées en vue de tenir compte de l'instauration des mécanismes de décote et de surcote.

Le calcul de la pension est cependant maintenu sur la base du traitement ou de la solde des six derniers mois ; il convient de rappeler que dans le régime général, ce sont les 25 meilleures années qui servent de référence à la liquidation de la pension.

Au terme de la nouvelle rédaction de l'article L. 15 résultant du présent article, la retraite est liquidée comme suit :

1) calcul du pourcentage de liquidation,

2) application de ce pourcentage au traitement correspondant à l'indice effectivement détenu depuis six mois,

3) application à ce dernier montant d'un éventuel coefficient de majoration (surcote) ou de minoration (décote).

IV. LA MODIFICATION DES RÈGLES DE REVALORISATION DES PENSIONS

En application du présent article, les règles de revalorisation des pensions figureraient exclusivement à l'article L. 16 du code des pensions civiles et militaires. Dans l'état actuel du droit, l'article L. 15 sert également de fondement à la revalorisation des pensions.

A. LE DROIT EXISTANT

La revalorisation des pensions résulte actuellement de trois mécanismes cumulés.

D'abord, l'article L. 15 précité, dans sa rédaction actuelle, fonde la pratique du bénéfice pour les retraités des mesures salariales générales, c'est à dire des augmentations de la valeur du point d'indice.

Ensuite, le même article fonde la pratique du bénéfice pour les pensionnés des revalorisations de carrières accordées aux actifs de leurs corps d'origine.

Enfin, l'article L.16 prévoit qu' « en cas de réforme statutaire, l'indice de traitement mentionné à l'article L. 15 sera fixé conformément à un tableau d'assimilation annexé au décret déterminant les modalités de cette réforme ». L'incidence de ce dernier dispositif n'est pas négligeable en terme de coût : le supplément de revalorisation qui en découle s'est en effet élevé, pour la fonction publique de l'Etat, à 0,40 % en moyenne annuelle de 1991 à 2001, d'après le « jaune Fonction publique » annexé au projet de loi de finances pour 2003.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Dans sa nouvelle rédaction, l'article L. 16 prévoit que les pensions seront revalorisées chaque année par décret en Conseil d'Etat conformément à l'évolution prévisionnelle de l'indice des prix à la consommation hors tabac, abandonnant formellement la référence à la valeur du point d'indice, et renonçant aux revalorisations fondées sur les mesures intervenant dans les corps d'origine des pensionnés.

Ainsi, le pouvoir d'achat des pensions est garanti de la même façon pour les retraités de la fonction publique et du régime général.

Il est difficile d'évaluer, pour l'avenir, ce qu'impliquera pour les pensionnés de la fonction publique, et, symétriquement, pour les régimes de la fonction publique, la fin de l'indexation des pensions sur la valeur du point, en terme de gain ou de perte .

Il peut être avancé que la nouvelle indexation protègerait les pensionnés d'un changement de politique salariale qui privilégierait les primes et les mesures particulières au détriment de l'augmentation de la valeur du point, et qu'à l'inverse, elle limiterait les incidences budgétaires d'une politique active de revalorisation de la fonction publique qui se baserait essentiellement sur la valeur du point. Naturellement, il ne peut être exclu, à terme, que ce mode de revalorisation induise un certain « décrochage » ^{81

(

*
)} du pouvoir d'achat des pensions par rapport à l'évolution générale des salaires.

V. LA MODIFICATION DU CALCUL DU NIVEAU MINIMUM GARANTI DES PENSIONS LIQUIDÉES

Les règles de calcul du niveau minimum garanti des pensions liquidées figurent l'article L. 17 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

A. LE DROIT EXISTANT

Le minimum garanti, acquis après 15 ans de service, est égal à 60 % du montant correspondant à l'indice majoré 216 de la grille de la fonction publique. Entre 15 ans et 25 ans de service, la valeur des annuités est de 4 %, le minimum garanti atteignant ainsi 100 % de l'indice majoré 216 de la grille de la fonction publique à partir de 25 ans de service (ce qui correspond à 945 euros).

Ce dispositif n'est donc pas de nature à favoriser la poursuite de l'activité au delà de 25 ans de services.

B. LE NOUVEAU DISPOSITIF

1. Le dispositif initialement prévu par le gouvernement

A l'issue de la période transitoire (cf. l'article 45 du présent projet de loi), le montant obtenu après 15 années de service sera égal à 57,5 % du montant correspondant à l'indice majoré 227 de la grille de la fonction publique, en très légère amélioration par rapport au niveau antérieur.

Entre 15 ans et 30 ans, la valeur des annuités sera de 2,5 points, puis de 0,5 point par annuités jusqu'à 40 ans, le minimum garanti atteignant alors 100 % de l'indice majoré 227 de la grille de la fonction publique (soit 993 euros), en progression de 5 % par rapport au niveau antérieur.

Ce mécanisme est de nature à favoriser, dans toutes les hypothèses, la poursuite de l'activité jusqu'à 40 années de service.

En contrepartie, le nouveau dispositif est moins favorable pour les fonctionnaires dont la durée de cotisation avoisine les 25 années (ainsi, pour 25 années de cotisations, à partir de 2013 - terme du dispositif transitoire instauré à l'article 45 du présent projet de loi -, il sera attribué 82,5 % de ce minimum contre 100 % aujourd'hui). Cela afin d'éviter que le minimum garanti, qui, dans sa configuration actuelle, annihilerait, en dessous d'une certaine durée de cotisation, l'effet du coefficient de minoration, ne joue le rôle de « trappe à décote ».

Il est précisé que le montant de ce minimum garanti est revalorisé dans les conditions prévues à l'article L.16 du code des pensions civiles et militaires, qui est modifié par le présent article (cf supra ).

2. Une précision apportée par le gouvernement à l'Assemblée nationale

Afin de permettre le calcul du minimum d'invalidité pour tous les fonctionnaires mis en cessation d'activité, un amendement gouvernemental prévoit, lorsque la pension rémunère moins de 15 années de services effectifs, qu'elle ne peut être inférieure au quinzième du montant garanti pour 15 années de service, par année de services effectifs.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 33

Modifications du calcul du niveau minimum garanti des soldes liquidées

Commentaire : le présent article vise à améliorer les conditions de liquidation applicables à la solde de réforme.

I. LE DROIT EXISTANT

La solde de réforme est un droit ouvert aux militaires non officiers réformés définitivement pour infirmité, qui ne peuvent bénéficier du droit à pension notamment en raison d'une durée de services insuffisante, et aux officiers et sous-officiers radiés des cadres pour raison disciplinaire qui comptent moins de quinze années de service.

Le montant de la solde est fixé à 30 % de la solde soumise à retenue sans pouvoir être inférieur à 60 % du montant correspondant à l'indice majoré 216 de la grille de la fonction publique.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

En cohérence avec le calcul retenu par l'article 32 du présent projet de loi pour le nouvel article L. 17 du code des pensions civiles et militaires, il est prévu que la solde de réforme ne pourra être inférieure à 60 % du montant correspondant à la valeur de l'indice majoré 227 de la grille de la fonction publique.

Il est précisé que la revalorisation de ce minimum garanti est effectuée conformément à l'article L. 16 du code précité (qui, modifié par l'article 32 du présent projet de loi, prévoit une indexation sur l'indice des prix à la consommation hors tabac).

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 34

Conditions dans lesquelles la liquidation d'une pension peut intervenir

Commentaire : le présent article donne une énumération précise des situations dans lesquelles un fonctionnaire obtient la liquidation immédiate de sa pension.

I. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Concernant les fonctionnaires civils, le présent article modifie l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite, en donnant une énumération plus précise des situations dans lesquelles un fonctionnaire peut obtenir la liquidation immédiate de sa pension :

- radiation d'office des cadres par survenance de la limite d'âge (en général 65 ans pour les fonctionnaires dits sédentaires, et 60 ans pour les catégories dites actives) ;

- mise à la retraite sur la demande du fonctionnaire (demande recevable si l'âge de 60 ans est atteint pour les fonctionnaires sédentaires, ou 55 ans pour les catégories actives, pourvu que 15 années de service aient été effectuées) ;

- mise à la retraite pour invalidité, lorsque l'agent « n'a pu être reclassé dans un emploi compatible avec son état de santé » (précision apportée par le présent article) ;

- sans conditions particulières, mise à la retraite à la demande de « mères de trois enfants vivants ou décédés par faits de guerre ou d'un enfant vivant âgé de plus d'un an et atteint d'une invalidité égale ou supérieure à 80 pour cent ». Ces dernières situations, visées à l'article L. 24 précité, n'ont pas été modifiées par le présent article, et il est possible d'émettre des doutes quant à leur conformité à l'article 141 ^{82

(

*
)} du Traité relatif à la Communauté européenne ;

- lorsque le fonctionnaire ou son conjoint est atteint d'une infirmité ou d'une maladie incurable le plaçant dans l'impossibilité d'exercer une profession quelconque (sous réserve que le fonctionnaire ait accompli au moins quinze ans de services). Le présent article a, en revanche, tenu compte du principe communautaire d'égalité des rémunérations entre hommes et femmes ^{83

(

*
)} , étendant ainsi aux hommes cette dernière possibilité d'obtenir la liquidation immédiate de sa pension, jusqu'alors réservée aux seules femmes fonctionnaires. D'après les services du ministère de la fonction publique, le coût de cette modification serait négligeable.

Concernant les fonctionnaires militaires , il est désormais précisé à l'article L. 24 précité que la liquidation de la pension militaire intervient :

« 1° Lorsqu'un officier est radié des cadres par limite d'âge ou par limite de durée de services, ou par suite d'infirmités, ou encore s'il réunit, à la date de son admission à la retraite, vingt-cinq ans de services effectifs ;

« 2° Lorsqu'un militaire non officier est radié des cadres par limite d'âge ou par limite de durée de services, ou par suite d'infirmités, ou encore s'il réunit, à la date de son admission à la retraite, quinze ans de services effectifs ».

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Un premier amendement présenté par le gouvernement visant, par souci d'équité, à étendre aux militaires les dispositions autorisant les fonctionnaires civils à demander la liquidation de leur pension lorsque le conjoint est atteint d'une infirmité ou d'une maladie incurable, à condition d'avoir accompli au moins 15 années de service, a été adopté par l'Assemblée nationale.

Un second amendement, présenté par notre collègue député Charles Cova, ayant reçu l'avis favorable de la commission des affaires culturelles mais l'avis défavorable du gouvernement, visant à la validation législative d'une disposition réglementaire, a été adopté par l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 35

Conditions dans lesquelles la liquidation d'une pension peut être différée

Commentaire : le présent article donne une énumération précise des situations dans lesquelles un fonctionnaire obtient la liquidation différée de sa pension.

Le présent article modifie l' article L. 25 du code des pensions civiles et militaires de retraite, en donnant une énumération plus précise des situations dans lesquelles la liquidation d'une pension civile ou militaire doit être différée (il n'y a plus, en conséquence de l'article 25 du présent projet, de « pensions différées » à proprement parler, dont la jouissance ne succède pas immédiatement à la liquidation) :

- concernant les fonctionnaires civils autres que ceux mentionnés à l'article L. 24 du code précité modifié par l'article 34 du présent projet de loi, la liquidation doit être différée à l'âge de soixante ans, ou à l'âge de cinquante-cinq ans s'ils ont accompli quinze ans de services dans des emplois classés dans la catégorie active ;

- pour les officiers de carrière autres que ceux mentionnés à l'article L. 24 précité modifié par l'article 34 du présent projet de loi, la liquidation doit être différée à l'âge de cinquante ans (terme le cas échéant repoussé pour un officier radié des cadres par mesure disciplinaire avant d'avoir accompli vingt-cinq ans de services effectifs, à la date à laquelle il aurait atteint la limite d'âge en vigueur lors de cette radiation).

S'il est prévu que les règles de liquidation de la pension sont celles en vigueur au moment de sa mise en paiement, le traitement ou la solde servant de base au calcul de la pension sont revalorisés conformément aux dispositions de l'article L. 16 du code précité (qui, modifié par l'article 32 du présent projet de loi, prévoit une indexation sur l'indice des prix à la consommation hors tabac), et non en fonction de l'évolution de la valeur du point d'indice de la fonction publique.

Le présent article modifie également l' article L. 26 du code des pensions civiles et militaires de retraite, qui disposerait ainsi que « la mise en paiement de la pension de retraite ou de la solde de réforme ne peut être antérieure à la date de la décision de radiation des cadres du titulaire (...) », évolution qu'implique la modification apportée par l'article 25 du présent projet de loi à l'article L. 3 du code précité (cf commentaire de l'article 25 précité).

Enfin, le présent article modifie l' article L. 26 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite. La règle selon laquelle « le fonctionnaire maintenu en fonctions temporairement et dans l'intérêt du service et qui, au moment de sa radiation des cadres, occupe un emploi, même en position de détachement, ne peut percevoir sa pension qu'à compter du jour de la cessation effective du paiement de son traitement » demeure, certes, inchangée. En revanche, il est prévu que la période de maintien en fonctions donne droit à supplément de liquidation dans la limite du nombre de trimestres nécessaires pour obtenir le pourcentage maximum de la pension, soit 75 %, alors qu'actuellement, la période de maintien ne donne droit à aucun supplément de liquidation.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 36

Calcul et revalorisation des rentes d'invalidité

Commentaire : le présent article vise à reformuler la méthode de calcul des rentes d'invalidité, et à préciser leur mode de revalorisation.

Le mécanisme de plafonnement de la pension d'invalidité recourt désormais à un montant exprimé en référence à un indice majoré.

L'indexation des rentes est effectué conformément à l'article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite qui, modifié par l'article 32 du présent projet de loi, prévoit une indexation sur l'indice des prix à la consommation hors tabac.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 37

Mise en conformité par rapport au droit communautaire du principe et des conditions du droit à pension de réversion

Commentaire : le présent article vise à étendre aux hommes veufs de femmes fonctionnaires le dispositif de pension de réversion existant pour les veuves de fonctionnaires.

I. LE DROIT EXISTANT

Le code des pensions civiles et militaires de retraite prévoit deux dispositifs de pension de réversion, concernant respectivement les veuves et les veufs, celui concernant ces derniers étant le moins favorable. Le régime des veuves résulte des articles L. 38 à L. 46 du code précité pour les fonctionnaires civils (les articles L. 47 à L. 49 du même code concernent le régime des veuves de militaires). Le régime des veufs, commun aux fonctionnaires civils et aux militaires, est régi par l'article L. 50 du code des pensions civiles et militaire.

La différence de traitement existant entre veufs et veuves n'est pas compatible ^{84

(

*
)} avec le principe communautaire d'égalité des rémunérations entre hommes et femmes (cf. commentaire de l'article 27 du présent projet de loi).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

L'article L. 38, qui dispose du mode de calcul de la pension de réversion des veuves, et l'article L. 39 qui dispose des conditions du droit à pension de veuves, sont modifiés afin d'étendre le régime des pensions de réversion des veuves à celui des veufs.

Ainsi, le conjoint d'un fonctionnaire civil a droit à une pension de réversion égale à 50 % de la pension du fonctionnaire décédé, sans plafonnement (appliqué jusqu'à présent aux veufs).

A cette pension de réversion peut s'ajouter la moitié de la rente d'invalidité et la moitié de la majoration pour enfants dont bénéficiait le fonctionnaire décédé.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a procédé à la correction d'une erreur matérielle : il n'est plus fait renvoi à l'« article 39 », mais à l'« article L. 39 » du code des pensions civiles et militaires de retraite.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 38

Mise en conformité au droit communautaire
du droit à pension des orphelins

Commentaire : le présent article vise à étendre le dispositif déterminant le droit à pension des orphelins dont la mère est bénéficiaire d'une pension de réversion, aux orphelins dont le père est bénéficiaire d'une pension de réversion.

L'article L. 40 du code des pensions civiles et militaires dispose des droits à pension des orphelins des fonctionnaires civils, en tenant compte de l'existence de dispositions spécifiques aux femmes en matière de pension de réversion. Le présent article vise à mettre l'article précité en cohérence avec le dispositif unifié de pensions de réversion pour hommes et femmes.

Cette modification conduit cependant à l'extinction du dispositif spécifique de suspension du bénéfice de la pension d'un veuf en présence d'un orphelin de moins de 21 ans, dont dispose l'article L. 50 du code précité (dont le contenu est par ailleurs modifié par l'article 42 du présent projet de loi). De fait, ce dispositif se trouve vraisemblablement en contradiction avec le principe communautaire d'égalité des rémunérations entre hommes et femmes (cf. commentaire de l'article 27 du présent projet de loi).

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 39

Mise en conformité au droit communautaire
du droit à pension de réversion en cas de pluralité de conjoints

Commentaire : le présent article vise à étendre aux hommes veufs de femmes fonctionnaires le droit à pension de réversion en cas de pluralité de conjoints existant pour les veuves de fonctionnaires.

Le présent article modifie l'article L. 45 du code des pensions civiles et militaires relatif au droit à pension de réversion en cas de pluralité de conjoints en vue d'étendre son application aux hommes.

Cette modification permet de rendre cet article conforme au principe communautaire d'égalité des rémunérations entre hommes et femmes (cf. commentaire de l'article 27 du présent projet de loi).

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 40

Mise en conformité au droit communautaire du dispositif de pension de réversion des militaires

Commentaire : le présent article étend aux militaires le dispositif de pension de réversion applicable aux pensions civiles de réversion.

Le présent article modifie les articles L. 47 et L. 48 du code des pensions civiles et militaires.

A l'article L. 47, il est prévu de rendre applicables aux pensions militaires de réversion les dispositions relatives aux pensions civiles de réversion. Ainsi, ce dispositif est rendu conforme au principe communautaire d'égalité des rémunérations entre hommes et femmes (cf. commentaires des articles 27 et 37 du présent projet de loi). Il est à noter que ce renvoi n'a été établi que pour éviter une répétition.

A l'article L. 48, le bénéfice de la pension versée à la veuve d'un militaire titulaire d'une pension militaire d'invalidité ou décédé en activité des suites d'infirmité imputable au service, est étendu aux hommes. De même, la conformité de ce dispositif au droit communautaire est ainsi assurée.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 41

Mise en conformité au droit communautaire du droit à pension
ou à rente provisoire d'invalidité au profit de la famille d'un fonctionnaire disparu

Commentaire : le présent article vise à étendre le droit à pension ou à rente provisoire d'invalidité au profit de la famille d'un fonctionnaire homme disparu, à celle d'un fonctionnaire femme disparu.

I. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le présent article modifie l'article L. 57 du code des pensions civiles et militaires relatif aux pensions et aux rentes provisoires d'invalidité pouvant être versées aux membres de la famille d'un fonctionnaire disparu.

L'article L. 57 permet au conjoint et aux enfants de moins de 21 ans d'un fonctionnaire disparu de son domicile, et n'ayant pas réclamé les arrérages de sa pension ou de sa rente viagère d'invalidité, de demander la liquidation des droits qui leur seraient ouverts en cas de décès. Cet article permet également d'attribuer une pension provisoire à la femme et aux enfants âgés de moins de 21 ans d'un fonctionnaire disparu depuis un an et qui satisfaisait, au jour de sa disparition, aux conditions requises pour bénéficier d'une pension.

La modification prévue par le présent article entraîne l'application indifférenciée de l'article L. 57 au conjoint homme ou femme. Cela permet de garantir la conformité de cet article au principe communautaire d'égalité des rémunérations entre homme et femme (cf. commentaire de l'article 27 du présent projet de loi). D'après les services du ministère de la fonction publique, le coût de cette modification serait négligeable.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Une modification a été apportée par un amendement de la commission des affaires culturelles, avec l'avis favorable du gouvernement, qui vise à parfaire la cohérence du dispositif initial, en supprimant le deuxième alinéa de l'article L. 57 précité, qui prévoit une liquidation provisoire spécifique au cas où le fonctionnaire concerné est une femme.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 42

Actualisation et codification des droits à pension des ayants cause d'un fonctionnaire décédé dans des circonstances particulières

Commentaire : le présent article vise au regroupement de l'ensemble des dispositions améliorant les droits à pension des ayants cause d'un fonctionnaire décédé dans des circonstances particulières, et à l'actualisation du mode de calcul du minimum de la pension de réversion perçue dans leur cadre.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le présent article procède à une nouvelle rédaction de l'article L. 50 du code des pensions civiles et militaires de retraite, en remplacement de l'article L. 37 bis du même code, qui règle actuellement les droits à pension des ayants cause d'un fonctionnaire décédé dans des circonstances particulières.

Le I du nouvel article L. 50 reprend les dispositions de l'actuel L. 37 bis , qui concernent le décès d'un fonctionnaire civil ou d'un militaire par suite d'un attentat, d'une lutte dans l'exercice de ses fonctions, d'un acte de dévouement dans un intérêt public, ou pour sauver la vie d'une ou plusieurs personnes. Le conjoint bénéficie alors d'un droit à pension de réversion quelle que soit la durée des services effectués, à laquelle s'ajoute la moitié de la rente viagère d'invalidité dont aurait pu bénéficier le fonctionnaire, ou la pension prévue au code des pensions militaires d'invalidité. Le montant total ne peut être inférieur à celui correspondant à la valeur de l'indice majoré 221 au 1 ^er janvier 2004, revalorisé suivant l'indice des prix à la consommation hors tabac.

Par ailleurs, divers dispositifs visant à améliorer les pensions de réversion en cas de décès de certains fonctionnaires à la suite de circonstances spéciales (par exemple, décès d'un fonctionnaire des douanes de la branche de la surveillance au cours d'une opération douanière, en vertu de l'article 33 de la loi n° 87-1061 du 30 décembre 1987 portant loi de finances rectificative pour 1987) sont codifiés au II du nouvel article L. 50.

Enfin, le III du nouvel article L. 50 apporte une amélioration au régime préexistant en prévoyant que le montant total ci-dessus mentionné est porté à 100 % du traitement ou de la solde de base détenu par un fonctionnaire ou un militaire tué dans un attentat, ou lors d'une opération militaire à l'étranger.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA RECTIFICATION D'UNE ERREUR MATÉRIELLE

La valeur de l'indice indiqué par le présent article pour le I de l'article L. 50 était inexacte : il s'agit, en cohérence avec les autres minima réaménagés par les articles 32 et 33 du présent projet de loi, de l'indice majoré 227 au lieu de l'indice majoré 221.

B. L'AMÉLIORATION DE LA CODIFICATION

Une modification apportée par un amendement proposé par notre collègue député Richard Mallié ayant reçu l'avis favorable du rapporteur de la commission des affaires culturelles, le gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'Assemblée nationale, vise, par une nouvelle rédaction du texte proposé par le présent article pour le II et le III de l'article 50, à faire en sorte que, dans tous les cas de figure, les droits des ayants-cause ne puissent se trouver diminués par rapport aux dispositifs préexistants.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 42 bis (nouveau)

Modification des règles qui définissent les conditions de saisie de la pension de retraite des fonctionnaires

Commentaire : le présent article vise à élargir les possibilités de saisie de la pension de retraite des fonctionnaires en cas de crime commis par ces derniers

Le présent article est issu d'un amendement présenté par le gouvernement afin d'adapter les règles qui définissent les conditions de saisie de la pension de retraite des fonctionnaires à l'évolution du droit et à l'objectif de convergence entre les régimes.

A la différence des retraites du régime général, qui peuvent être saisies pour payer des dettes publiques et privées, les pensions des fonctionnaires ne peuvent être saisies que sous des conditions restrictives.

L'article L. 56 du code des pensions civiles et militaires de retraite prévoit ainsi que les saisies ne peuvent être réalisées qu'au profit des collectivités publiques, des détenteurs des créances privilégiées énumérées par l'article 2101 du code civil, et pour le paiement des dettes alimentaires et des contributions aux charges du mariage.

Il apparaissait opportun d'étendre ces exceptions au cas des indemnités dues, en application d'une décision de justice, aux victimes d' infractions criminelles , ce qui est le premier objet du présent article.

Par ailleurs, le présent article prend en compte le cas particulier des condamnations civiles prononcées à l'encontre des personnes qui se sont rendues coupables de crime ou de complicité de crime contre l'humanité . L'extrême gravité de ces agissements justifie que la retenue permettant d'assurer le paiement des dommages et intérêts dus aux victimes ou à leurs ayants droit puisse porter sur la totalité de la pension, hormis un minimum de subsistance, fixé au tiers du minimum garanti, tel qu'il est fixé à l'article L. 17 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

Les dispositions du présent article s'appliquent dès la publication de la présente loi.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 42 ter (nouveau)

Détermination des catégories de ressources finançant les retraites des fonctionnaires de l'Etat

Commentaire : le présent article vise à discriminer le financement des pensions versées par l'Etat entre une contribution employeur, une retenue à la charge des agents, et les contributions et transferts d'autres personnes morales.

I. LE DROIT EXISTANT

Il convient de rappeler que le régime de l'Etat, à la différence des autres régimes, ne fait pas l'objet d'une individualisation juridique : les fonctionnaires de l'Etat n'ont pas, à proprement parler, de caisse des retraites.

Il est cependant habituel, afin de raisonner comme si le régime de l'Etat était individualisé (ce qui permet les comparaisons avec d'autres régimes), d'en donner la représentation suivante : des cotisations salariales sont prélevées sur les rémunérations ; ces cotisations sont majorées par une contibution d'équilibre de l'Etat-employeur à due concurrence des charges , qui comprennent principalement les prestations de pensions , et accessoirement la compensation vieillesse ^{85

(

*
)} versée aux autres régimes (en raison d'une situation démographique comparativement plus favorable dans le régime de l'Etat). Grâce à une initiative ^{86

(

*
)} du Sénat, le « jaune Fonction publique » dresse un tableau retraçant ces emplois et ressources du régime de l'Etat.

Par construction, le régime de l'Etat est toujours équilibré, même si le rapport démographique entre pensionnés et cotisants se détériore : c'est la contribution d'équilibre, assimilable à une cotisation patronale fictive, qui augmente.

D'ores et déjà, il est possible de calculer le taux de cotisation employeur qu'il aurait été nécessaire d'appliquer aux rémunérations pour obtenir l'équivalent de la contribution d'équilibre. Ce taux, dit « taux de cotisation implicite », s'élève en 2001, d'après le dernier rapport du Conseil d'orientation des retraites, à 38,6 % pour les fonctionnaires civils de l'Etat . Il ressort, d'après le « jaune Fonction publique », à 51,2 % en 2002 pour l'ensemble des fonctionnaires de l'Etat.

Par ailleurs, l'article 21 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances prévoit, sous la forme d'un compte d'affectation spéciale, l'instauration d'un « compte des pensions » en 2006. Il ne s'agira jamais que d'une individualisation comptable, et non juridique (un des enjeux principaux de cette clarification est la responsabilisation, au sein des programmes, des gestionnaires qui devront intégrer dans le calcul de leurs coûts les cotisations employeur se rapportant aux fonctionnaires qui en dépendent).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Afin, notamment, de clarifier les conditions de l'équilibre du régime des pensions civiles et militaires de l'Etat, le présent article, résultant d'un amendement présenté par la commission des finances de l'Assemblée nationale, définit les catégories de ressources permettant de couvrir les charges de pension de l'Etat :

- une contribution employeur à la charge de l'Etat, dont une part peut être assise sur les traitements ou les soldes, à l'exclusion d'indemnités de toute nature, dans des conditions fixées par la loi de finances ;

- une retenue à la charge des agents assise sur les traitements ou les soldes, à l'exclusion d'indemnités de toute nature, dont le taux est fixé par décret (et non plus par la loi, l'article 61 du code des pensions civiles et militaires de pension disposant actuellement de ce taux ^{87

(

*
)} ) ;

- les contributions et transferts d'autre personnes morales.

Le présent article fait figurer cette énumération à l'article L. 61 du code des pensions civiles et militaires. Il est précisé que ce dispositif est applicable au 1 ^er janvier 2006. Ainsi, la structuration du compte des pensions dont la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances prévoit l'instauration au 1 ^er janvier 2006, se trouverait en quelque sorte déterminée, pour sa partie ressources, par un « dispositif miroir » inscrit par anticipation dans le code des pensions civiles et militaires de l'Etat.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

En réalité, la démarche adoptée constitue un détour permettant de prendre immédiatement l'initiative de traiter du contenu d'un futur compte d'affectation spéciale, hors d'une loi de finances.

Ainsi, votre rapporteur pour avis, bien que partageant totalement l'intérêt accordé par l'Assemblée nationale à la définition des ressources figurant dans le futur compte de pensions, estime qu'elles seraient plus efficacement circonscrites, et de façon plus transparente, au sein d'une loi de finances.

Il observe également que l'agencement du compte de pension prévu par la loi organique, encore juridiquement indéterminé, ne pourra que reposer sur des catégories de ressources semblables à celles distinguées par le présent article, même s'il importera évidemment de cerner le contenu exact de ces catégories.

Il souhaiterait aussi que la mise en place du compte de pension s'effectue dans le prolongement de la collaboration qui s'était instaurée avec l'Assemblée nationale à l'occasion de la préparation de la loi organique, et non avec la faible concertation qu'imposeraient aujourd'hui les délais et la matière du présent projet de loi.

Toutefois, sans préjuger de ce que sera la contribution de la commission des finances du Sénat, votre rapporteur pour avis relève que, dans le présent article, la définition des charges de pension via un renvoi aux dispositions du code des pensions civiles et militaires et à certaines dispositions du code de la sécurité sociale, est lacunaire. Ainsi, par exemple, les suppléments de pension liés à la perception de la « nouvelle bonification indiciaire » (NBI), résultant d'une disposition non codifiée, ne seraient pas appréhendés.

Par ailleurs, il importe de souligner que le présent dispositif ne deviendrait opérant qu'en 2006, tandis que l'article 54 bis (nouveau), opportunément introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des finances, aménage « une présentation de l'équilibre emplois-ressources » annuelle du régime des fonctionnaires de l'Etat, propre à procurer immédiatement une information d'une qualité comparable à celle qui pourra résulter du compte de pension à venir.

Pour l'ensemble de ces raisons, votre rapporteur pour avis propose l' « ajournement » du présent article, ce qui implique, dans l'immédiat, sa suppression.

Décision de la commission : votre commission émet un avis défavorable sur cet article.

ARTICLE 43

Modification du régime de cumul d'un emploi et d'une pension en vue de favoriser l'allongement de la durée d'activité

Commentaire : le présent article vise à mettre en place un régime de reprise d'activité plus simple et plus favorable que le régime existant.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 161-22 du code de la sécurité sociale prévoit, pour l'ensemble des salariés et des fonctionnaires admis à la retraite à l'âge de 60 ans, la rupture de tout lien professionnel avec l'employeur.

Cependant, il résulte des articles L. 84, L. 86 et L. 86-1 du code des pensions civiles et militaires de retraite qu'aucune contrainte n'est imposée aux fonctionnaires en cas de reprise d'activité au sein d'une entreprise privée jusqu'à ce qu'ils aient atteint la limite d'âge de leur corps. Au-delà de cette limite, ils demeurent libres d'exercer une activité auprès d'un employeur public ou assimilé autre que le dernier employeur.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le présent article pose à l'article L. 84 précité le principe du cumul d'une pension et des revenus d'activités.

En premier lieu, il n'est plus fait référence à l'article L. 161-22 précité. De ce fait, la situation de pensionné n'exclut plus le maintien d'un lien avec la collectivité publique dernier employeur.

Ensuite, il est instauré à l'article L. 85 du code précité un mécanisme général de plafonnement du cumul de la pension et du revenu d'activité exercée pour le compte d'un employeur de l'une des trois fonctions publiques , qui ne pourront excéder le tiers du montant brut de la pension. S'il se présente un excédent, il est déduit de la pension après application d'un abattement ^{88

(

*
)} égal à la moitié du minimum garanti à l'article L. 17 du code précité (cf. commentaire de l'article 32). L'article L. 86-1, modifié par le présent article, énumère les employeurs auprès desquels l'activité donne lieu à cet encadrement du cumul.

En tout état de cause, un cumul intégral est autorisé pour les activités artistiques, littéraires ou scientifiques exercées accessoirement avant la liquidation de la pension de retraite, et pour la participation aux activités juridictionnelles ou assimilées, ou à des instances consultatives ou délibératives réunies en vertu d'un texte législatif ou réglementaire.

Enfin, aucune contrainte particulière n'est imposée en cas de reprise d'activité au sein d'une entreprise privée, ce qui ne change pas l'état du droit.

B. UNE MODIFICATION ADOPTÉE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Un amendement de précision, présenté par notre collègue député Bernard Accoyer, rapporteur au nom de la commission des affaires culturelles, a été adopté à l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 44

Abrogation de dispositions du code des pensions civiles et militaires

Commentaire : le présent article prévoit l'abrogation de dispositions du code des pensions civiles et militaires, soit parce qu'elles sont obsolètes, soit en cohérence avec certaines dispositions du présent projet de loi.

D'abord, l'article L. 37 bis du code des pensions civiles et militaires de retraite est abrogé en conséquence de la reprise de ses dispositions au sein du nouvel article L. 50 (cf. commentaire de l'article 42 du présent projet de loi), et l'article L. 42 du code précité est également abrogé, ses dispositions devenant sans objet en conséquence de l'article L. 40 modifié par l'article 38 du présent projet de loi.

Ensuite, les articles L. 68 à L. 72 du code des pensions civiles et militaires de retraite sont abrogés en raison de leur caducité (référence aux conséquences de la seconde guerre mondiale).

Enfin, le premier alinéa de l'article L. 87 du code précité, qui exclut le cumul de deux pensions au titre de la même période, est également abrogé, car cette règle s'avère injuste, dès lors que l'activité accessoire a donné lieu au versement de retenues pour pension. Les règles de cumul de deux emplois définies par le décret-loi du 29 octobre 1936, relatif au cumul des rémunérations et fonctions, demeurent néanmoins en vigueur. En conséquence, le quatrième alinéa de l'article L. 87 précité, qui précise que le cumul de pensions acquises au titre de services rendus dans des emplois successifs est autorisé, devenu inutile, est également abrogé.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 45

Dispositions transitoires

Commentaire : le présent article vise à instaurer des mécanismes de transition pour l'application des principales règles de liquidation des pensions favorisant l'allongement de la durée d'activité des fonctionnaires civils et militaires instaurées par le présent projet de loi, ainsi que pour la validation des services auxiliaires et les règles de cumul entre pension et revenus d'activité.

L'article 32 du présent projet de loi, qui contient les dispositions visant à contenir l'augmentation du besoin de financement des régimes de la fonction publique, constitue la pierre angulaire du titre III du présent projet de loi. Le présent article vise notamment à organiser la montée en puissance progressive de ces dispositions, de manière à en permettre une meilleure acceptabilité, et à provoquer une modification progressive des comportements en matière de départ en retraite.

I. LES DISPOSITIONS TRANSITOIRES CONCERNANT LA VALIDATION DES SERVICES AUXILIAIRES

L'article 26 du présent projet de loi accélère la procédure de validation des services réalisés en qualité d'agent non titulaire, en en limitant la possibilité aux deux années suivant la date de titularisation. Le présent article prévoit que pour les titularisations antérieures au 1 ^er janvier 2004, les demandes de validation de services auxiliaires seront autorisées jusqu'au 31 décembre 2008.

II. LES DISPOSITIONS TRANSITOIRES CONCERNANT L'AUGMENTATION DU NOMBRE DE TRIMESTRES NÉCESSAIRES POUR OBTENIR LA PENSION MAXIMALE

Par dérogation à l'article L. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans sa rédaction résultant de l'article 32 du présent projet de loi, le nombre de trimestres nécessaires pour obtenir le pourcentage maximum de la pension civile et militaire (soit 75 %) augmentera progressivement, de 2003 à 2008, au rythme de deux trimestres par an, partant de 150 trimestres en 2003 pour s'établir à 160 trimestres en 2008 ^{89

(

*
)} (cf tableau suivant).

Nombre de trimestres nécessaires pour obtenir la pension maximale

Année de la liquidation	Nombre de trimestres nécessaires pour obtenir le pourcentage maximum de la pension civile ou militaire
Jusqu'en 2003	150
2004	152
2005	154
2006	156
2007	158
2008	160

III. LES DISPOSITIONS TRANSITOIRES CONCERNANT LE NOUVEAU MÉCANISME DE DÉCOTE

Par dérogation à l'article L. 14 du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans sa rédaction résultant de l'article 32 du présent projet de loi, il est instauré un dispositif transitoire pour la décote, ou « coefficient de minoration » (cf. commentaire de l'article 32 précité).

Ce dispositif utilise deux paramètres :

- le taux de coefficient de minoration par trimestre manquant (1,25 % au terme de la période transitoire) par rapport au nombre de trimestres nécessaires pour obtenir le pourcentage maximum de la pension,

- et l'âge auquel le coefficient de minoration s'annule ^{90

(

*
)} (la limite d'âge du grade au terme de la période transitoire).

Jusqu'en 2005, il ne sera pas appliqué de décote.

De 2006 à 2015, le taux de minoration par trimestre manquant augmentera linéairement de 0,125 % en 2006 à 1,25 % en 2015.

De 2006 à 2020, l'âge auquel le coefficient de minoration s'annule passera progressivement de la limite d'âge moins 16 trimestres en 2006, à la limite d'âge en 2020.

Le tableau suivant précise les modalités de cette double évolution.

Dispositif transitoire pour l'instauration de la décote

Année de la liquidation	Taux du coefficient de minoration, par trimestre manquant	Age auquel le coefficient de minoration s'annule, exprimé par rapport à la limite d'âge du grade
Jusqu'en 2005	sans objet	sans objet
2006	0,125 %	limite d'âge moins 16 trimestres
2007	0,25 %	limite d'âge moins 14 trimestres
2008	0,375 %	limite d'âge moins 12 trimestres
2009	0,5 %	limite d'âge moins 11 trimestres
2010	0,625 %	limite d'âge moins 10 trimestres
2011	0,75 %	limite d'âge moins 9 trimestres
2012	0,875 %	limite d'âge moins 8 trimestres
2013	1 %	limite d'âge moins 7 trimestres
2014	1,125%	limite d'âge moins 6 trimestres
2015	1,25%	limite d'âge moins 5 trimestres
2016	1,25%	limite d'âge moins 4 trimestres
2017	1,25%	limite d'âge moins 3 trimestres
2018	1,25%	limite d'âge moins 2 trimestres
2019	1,25%	limite d'âge moins 1 trimestre

Il apparaît donc que le mécanisme de la décote s'appliquera avec une grande progressivité. Elle ne deviendra véritablement sensible qu'à partir de 2008-2010, relayant, en quelque sorte, l'augmentation du nombre de trimestres requis pour obtenir la pension maximale (II). Le graphe suivant, réalisé en retenant quatre hypothèses de départ, montre la progressivité avec laquelle s'effectue ce relais.

IV. LES DISPOSITIONS TRANSITOIRES CONCERNANT LES RÈGLES DE REVALORISATION DES PENSIONS

Par dérogation à l'article L. 16 du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans sa rédaction résultant de l'article 32 du présent projet de loi, il est instauré un dispositif transitoire pour la mise en place des nouvelles règles de revalorisation des pensions.

Ainsi, il est décidé d'appliquer aux fonctionnaires l'article L. 16 dans sa rédaction antérieure (cf. commentaire de l'article 32) dans le cas d'une réforme statutaire antérieure au 1 ^er janvier 2004 supprimant leurs corps ou leurs grades, avec effet postérieurement à cette date. Dès lors, une révision de la pension, dont les modalités font l'objet d'un décret en Conseil d'Etat, doit intervenir à la date de suppression du corps ou du grade.

V. LES DISPOSITIONS TRANSITOIRES CONCERNANT LE CALCUL DU NIVEAU MINIMUM GARANTI DES PENSIONS LIQUIDÉES

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Par dérogation à l'article L. 17 du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans sa rédaction résultant de l'article 32 du présent projet de loi, il est instauré un dispositif transitoire pour la mise en place du nouveau calcul du niveau minimum garanti des pensions liquidées (cf. commentaire de l'article 32 précité).

Ce dispositif met en jeu cinq paramètres :

1°) le montant de référence (montant correspondant à l'indice majoré 227 de la grille de la fonction publique au terme de la période transitoire),

2°) le pourcentage du montant de référence garanti après 15 années de service effectif (57,5 % au terme de la période transitoire),

3°) le nombre de points ( abondant le pourcentage précité ) attribué par année supplémentaire de service effectif effectuées au delà des 15 années (2,5 points au terme de la période transitoire),

4°) le terme de la période de service effectif durant laquelle l'abondement précédent s'applique (30 années de service effectif au terme de la période transitoire),

5°) le nombre de points (abondant également le pourcentage précité) attribué par année supplémentaire de service effectif effectuées au delà du terme précédent , dans la limite de quarante années de service effectif (0,5 points au terme de la période transitoire).

Ces paramètres évolueront comme suit :

1°) de 2003 à 2013, le montant de référence sera porté progressivement du montant correspondant à l'indice majoré 216 de la grille de la fonction publique, au montant correspondant à l'indice majoré 227;

2°) de 2003 à 2012, le pourcentage du montant de référence garanti après 15 années de service effectif sera progressivement ramené de 60 % à 57,5 % ;

3°) de 2003 à 2013, le nombre de points (abondant le pourcentage précité) attribué par année supplémentaire de service effectif effectuée au-delà des 15 années sera progressivement ramené de 4 à 2,5;

4°) de 2003 à 2013, le terme de la période de service effectif durant laquelle l'abondement précédent s'applique sera linéairement porté de 25 années à 30 années de service effectif ;

5°) De 2004 à 2013, le nombre de points (abondant également le pourcentage précité) attribué par année supplémentaire de service effectif effectuées au delà du terme précédent, dans la limite de quarante années de service effectif, sera progressivement porté de 0,04 points à 0,5 points (pas d'abondement en 2003, le montant de référence étant atteint au bout de 25 ans de service effectif).

Le tableau suivant précise les modalités de ces mouvements. Dispositif transitoire pour la réforme du calcul du niveau minimum garanti des pensions liquidées

Année de la liquidation de la pension	Indice majoré donnant la valeur, au 1 ^er janvier 2004, du montant de référence	Pourcentage du montant de référence garanti après 15 années de service effectif	Augmentation de ce pourcentage par année de service effectif supplémentaire	Terme de la période de service effectif durant laquelle cette augmentation s'applique	Augmentation supplémentaire par année de service effectuée au delà du terme précédent, et jusqu'à quarante années de service
2003	216	60 %	4 points	vingt-cinq ans	Sans objet
2004	217	59,7 %	3,8 points	vingt-cinq ans et demi	0,04 point
2005	218	59,4 %	3,6 points	vingt-six ans	0,08 point
2006	219	59,1 %	3,4 points	vingt-six ans et demi	0,13 point
2007	220	58,8 %	3,2 points	vingt-sept ans	0,21 point
2008	221	58,5 %	3,1 points	vingt-sept ans et demi	0,22 point
2009	222	58,2 %	3 points	vingt-huit ans	0,23 point
2010	223	57,9 %	2,85 points	vingt-huit ans et demi	0,31 point
2011	224	57,6 %	2,75 points	vingt-neuf ans	0,35 point
2012	225	57,5 %	2,65 points	vingt-neuf ans et demi	0,38 point
2013	227	57,5 %	2,5 points	trente ans	0,5 point

En outre, il est prévu que les bonifications ^{91

(

*
)} apportées au nombre d'années de service seront plafonnées à cinq années en 2004, quatre années en 2005, trois années en 2006, deux années en 2007, une année en 2008, puis supprimées en 2009.

Ce dispositif transitoire répond à un double objectif :

1°) maintenir le montant du minimum garanti pour 15 années de services effectifs (ce qui résulte de l'application d'un pourcentage diminuant progressivement à un montant de référence augmentant progressivement) ;

2°) encourager progressivement la prolongation de l'activité au-delà de 25 ans, par la nécessité d'atteindre quarante années de services effectifs pour percevoir 100 % du montant de référence.

B. UNE PRÉCISION APPORTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du gouvernement, l'article 32 du présent projet de loi a été modifié par l'Assemblée nationale afin de permettre le calcul du minimum d'invalidité pour les fonctionnaires mis en cessation d'activité alors qu'ils n'ont pas effectué 15 années de service. Il est ainsi prévu que, lorsque la pension rémunère moins de 15 années de services effectifs, elle ne peut être inférieure au quinzième du montant garanti pour 15 années de service, par année de services effectifs (cf commentaire de l'article 32 du présent projet de loi).

En cohérence avec cette indication, à l'initiative du gouvernement, un amendement a été adopté au présent article visant à préciser que le montant garanti pour 15 années de service durant la période transitoire sert de référence pour le précédent calcul.

V. LES DISPOSITIONS TRANSITOIRES CONCERNANT LE CUMUL D'UN EMPLOI AVEC UNE PENSION

Par dérogation à l'article L. 85 du code des pensions civiles et militaires de retraite, dans sa rédaction résultant de l'article 43 du présent projet de loi, il est décidé que « les titulaires d'une pension mise en paiement avant le 1er janvier 2004 peuvent, jusqu'au 31 décembre 2005, bénéficier des règles de cumul d'une pension avec des rémunérations d'activité en vigueur à la radiation des cadres si elles se révèlent plus favorables ».

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 45 bis (nouveau)

Coordination de textes

Commentaire : le présent article vise à modifier l'article 20 de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale en conséquence des modifications apportées par le présent projet de loi.

Cette modification, introduite à l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission des affaires culturelles, vise à mettre l'article 20 de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale en cohérence avec la modification de l'article L. 87 du code des pensions civiles et militaires de retraite opérée par l'article 44 du présent projet de loi.

Il s'agit d'une disposition de coordination.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 45 ter (nouveau)

Rapport sur les avancements intervenant les trois années précédant la mise en retraite des fonctionnaires

Commentaire : le présent article vise à l'élaboration d'un rapport annuel concernant les avancements de grade et de corps intervenus dans les trois dernières années précédent la mise en retraite des fonctionnaires.

Si, dans la présente réforme, l'assiette du calcul demeure inchangée, égale au traitement correspondant à l'indice effectivement détenu depuis six mois, le gouvernement avait envisagé, dans un premier temps, de se baser sur les trois dernières années.

Or, le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission des affaires culturelles, vise à l'élaboration d'un rapport annuel concernant les avancements de grade et de corps intervenus dans les trois dernières années précédent la mise en retraite des fonctionnaires. Ainsi, un rapport doit être remis à chaque ministre concerné pour les fonctionnaires de l'Etat, à l'assemblée délibérante concernée pour les fonctionnaires territoriaux, au conseil d'administration de l'établissement concerné pour les fonctionnaires hospitaliers, et au ministre de la défense pour les militaires.

Ces rapports devraient, notamment, permettre de donner la véritable mesure d'un phénomène, parfois évoqué, d'accélération des fins de carrière dont la vocation ne serait autre que l'amélioration des droits à pension de leurs bénéficiaires.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 46

Maintien en activité au-delà de la limite d'âge

Commentaire : le présent article vise à autoriser, dans certaines conditions, le maintien en activité au-delà de la limite d'âge, afin de favoriser l'allongement de la durée d'activité des fonctionnaires.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le présent article insère dans la loi n° 84-834 du 13 septembre 1984 relative à la limite d'âge dans la fonction publique, un article 1 ^er bis mettant en place un régime général de maintien en activité au-delà de la limite d'âge.

Les conditions de ce maintien sont les suivantes :

- un nombre de trimestres de cotisation ne permettant pas l'obtention du pourcentage maximal de la pension en application de l'article L. 13 du code des pensions civiles et militaires (cf. commentaire de l'article 32) ;

- une absence de contrariété à l'intérêt du service ;

- une aptitude physique du fonctionnaire.

La prolongation accordée ne peut avoir pour effet de maintenir le fonctionnaire en activité au-delà de la durée des services liquidables prévue à l'article L. 13 précité ^{92

(

*
)} , et elle ne peut, en aucun cas, excéder 10 trimestres (soit 2 ans et demi).

La prolongation d'activité est prise en compte au titre de la constitution et de la liquidation du droit à pension, ce qui s'avèrera utile pour les fonctionnaires n'ayant pas effectué le maximum de trimestres de cotisation à la limite d'âge.

II. UNE MODIFICATION APPORTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du gouvernement, une modification a été introduite par l'Assemblée nationale concernant la limite d'âge applicable aux personnels intégrés, à la suite d'une réforme statutaire, dans un corps dont la limite d'âge est fixée à 65 ans, après avoir accompli au moins 15 ans de services dans un emploi classé en catégorie active (cette désignation vise en particulier les instituteurs intégrés dans le corps des professeurs des écoles, et les préposés de La Poste intégrés dans le corps des agents professionnels de La Poste).

Ces personnels, s'ils ont accomplis au moins 15 ans de services actifs, conservent la possibilité de partir à l'âge de 55 ans. Toutefois, la limite d'âge de leur nouveau corps étant fixée à 65 ans, elle servirait de référence pour le calcul de la décote, ce qui n'apparaît pas juste, car la limite d'âge qui s'applique normalement aux fonctionnaires classés en catégorie active est de 60 ans.

Ainsi, la modification introduite à l'Assemblée nationale consiste à permettre à ces personnels, pour l'application de la décote, de conserver à titre individuel le bénéfice de leur « ancienne » limite d'âge.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 47

Liberté de choix du temps partiel qui peut être demandé
pour élever un enfant

Commentaire : le présent article vise à assouplir les modalités du travail à temps partiel de droit pour élever un enfant.

I. LE DISPOSITIF ACTUEL

Le travail à temps partiel est de droit pour élever un enfant jusqu'à son troisième anniversaire. Cependant, seule la possibilité d'un travail à mi-temps est prévue.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PRÉVU PAR LE GOUVERNEMENT

La loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, et la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 sont modifiées par le présent article en vue d'accorder de plein droit un travail à temps partiel selon les quotités de 50 %, 60 %, 70 % et 80 %.

En application de l'article L. 9 du code des pensions civiles et militaires, ces formules de travail à temps partiel seront prises en compte au titre des périodes d'interruption d'activité qui ouvrent droit à une validation des services, au prorata de la durée de l'interruption.

Cette amélioration paraît opportune pour les fonctionnaires ayant des enfants en bas âge, car le fossé entre un temps plein et un mi-temps peut sembler excessif à certains parents, en termes tant financier que professionnel.

B. UN AMÉNAGEMENT APPORTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A la suite d'un amendement d'origine gouvernementale, une modification a été introduite par l'Assemblée nationale concernant les personnels relevant d'un régime d'obligations de service défini dans un statut particulier, auxquels l'application indifférenciée du dispositif initial présenterait des difficultés.

Cette modification vise pour ces personnels à permettre, par décret en Conseil d'Etat, l'aménagement des quotités de travail à temps partiel prévues au présent article de façon à obtenir un service hebdomadaire comprenant soit un nombre entier d'heures, soit un nombre entier de demi-journées.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 48

Abrogation de dispositions législatives

Commentaire : le présent article prévoit l'abrogation de dispositions législatives en cohérence avec certaines dispositions du présent projet de loi.

I. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PRÉVU PAR LE GOUVERNEMENT

Certaines dispositions particulières concernant les pensions de réversion, désormais regroupées à l'article L. 50-I du code des pensions civiles et militaires de retraite en vertu de l'article 44 du présent projet de loi, sont abrogées.

Par ailleurs, parallèlement aux modifications apportées aux articles L. 15 et L. 16 du code précité par l'article 32 du présent projet de loi, la suppression de l'ensemble des mécanismes de revalorisation de pensions calqués sur le mécanisme de l'article L. 16 actuel aux fins d'appliquer aux retraités de certains corps le bénéfice de la revalorisation de dispositions indemnitaires applicables aux actifs, s'est imposée. Les diverses dispositions instaurant ces mécanismes sont donc abrogées.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA RECTIFICATION D'ERREURS MATÉRIELLES

Des amendements visant à corriger des erreurs matérielles (références de textes erronées) ont été adoptés à l'Assemblée nationale.

B. UNE MISE EN COHÉRENCE

A la suite d'un amendement d'origine gouvernementale, une modification a été introduite par l'Assemblée nationale concernant la revalorisation des suppléments de pension liés à la perception de la « nouvelle bonification indiciaire » (NBI), actuellement indexés sur la valeur du point d'indice.

Il est désormais prévu, par une modification de l'article 27 de la loi n° 91-73 du 18 janvier 1991, que la revalorisation du supplément de pension lié à la perception de la NBI est effectuée conformément à l'article L. 16 du code précité qui, modifié par l'article 32 du présent projet de loi, prévoit une indexation sur l'indice des prix à la consommation hors tabac.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 49

Modulation du régime de la cessation progressive d'activité

Commentaire : le présent article porte réforme du régime de la cessation progressive d'activité (CPA) applicable aux agents des trois fonctions publiques, afin de leur permettre un passage progressif de l'emploi vers la retraite en cohérence avec l'allongement de la durée de cotisation.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans les trois fonctions publiques, le bénéfice du dispositif de cessation progressive d'activité (CPA) est accordé aux conditions suivantes :

- bénéficier du statut de fonctionnaire ;

- être âgé de 55 ans ;

- avoir accompli 25 années de service ;

- ne pas compromettre l'intérêt du service.

Le bénéficiaire de la CPA travaille à mi-temps en conservant 80 % de son traitement. Il doit partir en retraite à 60 ans. La période de CPA est validée pour moitié dans la liquidation de la pension.

Dans la fonction publique territoriale, le surcoût qu'entraîne, pour une collectivité territoriale, le régime de la cessation progressive d'activité par rapport à ce que serait la rémunération normale du temps partiel réalisé, est pris en charge, pour les deux tiers, par un fonds de compensation des cessations progressives d'activité, alimenté par une contribution des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Ce dispositif de mutualisation a été mis en place par l'article 132 de la loi de finances pour 2003.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PRÉVU PAR LE GOUVERNEMENT

1. L'actualisation des conditions d'ouverture du bénéfice de la CPA, et la modulation de son régime

Dans les trois fonctions publiques, le bénéfice du dispositif de cessation progressive d'activité (CPA) est désormais accordé aux conditions suivantes :

- bénéficier du statut de fonctionnaire, ou d'agent non titulaire occupant un emploi permanent à temps complet et recruté par un contrat à durée déterminée ;

- être âgé de 58 ans ;

- occuper un emploi dont la limite d'âge est fixée à 65 ans (ce qui est le cas de l'ensemble des emplois sédentaires) ;

- concernant la fonction publique territoriale ou hospitalière, occuper un emploi à temps complet ;

- faire état d'une durée d'assurance minimale de 33 années, au titre du code des pensions civiles et militaires de retraite, ou d'un ou plusieurs autres régimes de base obligatoires d'assurance vieillesse ;

- avoir accompli 25 années de service ;

- ne pas compromettre l'intérêt du service.

Le bénéficiaire de la CPA a désormais le choix entre deux quotités de temps de travail :

1°) une quotité dégressive en fonction de la date d'entrée dans le dispositif : 80 % pendant les deux premières années, 60 % au-delà ; les intéressés perçoivent alors les 6/7 ^èmes de leurs traitement et indemnités les deux premières années, puis 70 % jusqu'à leur sortie du dispositif ;

2°) quotité fixe de 50 % : les intéressés perçoivent alors 60 % de leurs traitement et indemnités.

Les bénéficiaires de la CPA y sont maintenus jusqu'à ce qu'ils justifient de 160 trimestres de cotisation tous régimes confondus , sans pouvoir anticiper leur départ avant l'âge d'ouverture des droits à la retraite, et sans pouvoir excéder la limite d'âge. En conséquence, ils ne sont plus tenus de partir à 60 ans.

Si la période de CPA est normalement validée au prorata de la durée effective des services pour la liquidation de la pension, tout bénéficiaire de la CPA peut, désormais, demander à cotiser comme s'il était à temps plein, la période de CPA étant alors pleinement validée pour la liquidation de la pension .

2. Les dispositions transitoires

La nouvelle condition d'âge est atteinte par paliers successifs de 6 mois, partant de 56 ans en 2004 pour atteindre les 58 ans en 2008.

Par ailleurs, le présent article pose certains critères permettant, le cas échéant, l'allongement au delà de 60 ans de la CPA pour ses bénéficiaires entrés avant le 1 ^er janvier 2004 dans le dispositif initial (qui continue normalement à s'appliquer pour eux).

3. Les aspects financiers

Le dispositif mis en place par l'article 132 de la loi de finances pour 2003 ( supra ) est inséré dans l'ordonnance n° 82-298 du 31 mars 1982 relative à la cessation progressive d'activité des agents titulaires des collectivités locales et de leurs établissements à caractère administratif. Toutefois, la possibilité, initialement prévue, de couvrir d'éventuels besoins de trésorerie du fonds par des ressources non permanentes (à hauteur de 180 millions d'euros), n'est pas reconduite.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1. L'assouplissement des conditions d'ouverture du bénéfice de la CPA

L'Assemblée nationale a adopté un amendement d'origine gouvernementale ramenant à 57 ans l'âge auquel est ouvert le bénéfice de la CPA.

Les paliers successifs pour atteindre cette nouvelle condition d'âge sont réaménagés en conséquence, partant de 55 ans et demi en 2004 pour atteindre les 57 ans en 2008.

2. Les assouplissements apportés aux conditions de sortie de la CPA

L'Assemblée nationale a adopté un premier amendement d'origine gouvernementale permettant aux enseignants de demander la sortie du dispositif à 60 ans, même s'ils ne réunissent pas les 160 trimestres de cotisations requis dans le dispositif initialement prévu.

Les conditions de liquidation qui leur sont alors appliquées demeurent celles du droit commun. Ils subissent donc la proratisation prévue à l'article L. 13 du code des pensions civiles et militaires de retraite, et la décote prévue à l'article L. 14 du même code (cf. commentaire de l'article 32 du présent projet de loi).

L'Assemblée nationale a adopté un deuxième amendement d'origine gouvernementale permettant aux fonctionnaires en CPA d'anticiper la sortie du dispositif s'ils ont travaillé selon une quotité supérieure à celle initialement choisie.

Enfin, un troisième amendement d'origine gouvernementale, adopté par l'Assemblée nationale, vise à permettre aux personnels d'éducation d'entrer dans le dispositif dès le 1 ^er septembre de l'année au cours de laquelle ils atteignent l'âge requis, ce qui concerne les enseignants nés au cours des quatre derniers mois de l'année civile.

3. Les autres modifications

L'Assemblée nationale a adopté des amendements rédactionnels et de coordination.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 50

Situation des fonctionnaires bénéficiant d'un congé de fin d'activité

Commentaire : le présent article vise à préserver les conditions de liquidation des droits à retraite des agents entrés en congé de fin d'activité avant le 1 ^er janvier 2004.

I. LE DROIT EXISTANT

Le congé de fin d'activité (CFA), créé par l'article 12 de la loi n° 96-1093 du 16 décembre 1996 relative à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire, est un dispositif visant à favoriser le départ anticipé de fonctionnaires, et impliquant, pour l'employeur, des embauches concomitantes. Il est à noter que le CFA ne fait pas acquérir de droits à pension. Ce dispositif devait initialement prendre fin le 31 décembre 1997, mais il a été plusieurs fois prorogé.

Jusqu'en 2002, le CFA était ouvert :

• à partir de 56 ans, aux agents justifiant de 37 années et demie de cotisation et de 25 années de services publics ;

• à partir de 58 ans, aux agents justifiant de 40 ans de cotisation et de 15 années de services publics ;

• sans condition d'âge, aux agents justifiant de 43 ans de cotisation tous régimes confondus, et de 15 années de services publics.

La nécessité de se conformer à l'orientation européenne prise en faveur de l'augmentation des taux d'activité des travailleurs de plus de 50 ans impliquait de mettre rapidement fin à ce dispositif.

Aussi, l'article 132 de la loi n° 2002-575 du 30 décembre 2002 portant loi de finances pour 2003 a instauré un mode d'extinction progressif - suivant des modalités proches de celles qui avaient été retenues pour l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) - dont les caractéristiques sont les suivantes :

- âge minimal d'entrée dans le dispositif remplacé par une référence à la date de naissance ;

- abandon de la référence à une date butoir pour la validité du dispositif.

Ainsi peuvent désormais bénéficier du CFA :

• les agents nés avant le 31 décembre 1944 pouvant faire état de 37 ans et demi de cotisation et de 25 années de services publics effectifs ;

• les agents nés avant le 31 décembre 1946 pouvant faire état de 40 années de cotisation et de 15 années de services publics effectifs ;

• les agents justifiant au 31 décembre 2002 de 43 ans de cotisation tous régimes confondus, et de 15 années de services publics ;

• les agents justifiant au 31 décembre 2002 de 40 années de services publics pris en compte pour la constitution du droit à pension.

Les bénéficiaires actuels, et à venir, d'un congé de fin d'activité seront, pour nombre d'entre eux, amenés à demander la liquidation de leur pension après le 1 ^er janvier 2004, à l'issue du congé. Il convenait donc de régler leur situation.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le présent article a pour objet de proroger les conditions de liquidation des droits à retraite en vigueur lors de l'entrée en congé de fin d'activité. Ainsi, il est prévu que, pour les fonctionnaires des trois fonctions publiques, s'appliqueront les conditions de liquidation prévues par les articles L. 12, L. 13 et L. 14 du code des pensions civiles et militaires de retraite en vigueur à la date de l'entrée en congé de fin d'activité.

En conséquence, les règles de liquidation résultant des modifications apportées par le présent projet de loi ne s'appliqueront qu'aux (rares) agents qui entreront dans le dispositif du CFA après le 1 ^er janvier 2004.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 51

Situation des fonctionnaires affectés à France Télécom bénéficiant d'un congé de fin de carrière

Commentaire : le présent article vise à préserver les conditions de liquidation des droits à retraite des fonctionnaires affectés à France Télécom qui auront pris un congé de fin de carrière avant le 1 ^er janvier 2004.

I. LE DROIT EXISTANT

Le congé de fin de fin de carrière a été mis en place par l'article 30-1 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications.

Ce dispositif est ouvert aux fonctionnaires de plus de 55 ans justifiant de 25 ans de services effectifs à France Telecom ou de services relevant de l'administration des postes et télécommunication.

Comme de nombreux bénéficiaires du congé de fin de carrière seront amenés à demander la liquidation de leur pension après le 1 ^er janvier 2004, il convenait, à l'instar de l'article 49 du présent projet de loi pour les bénéficiaires d'un congé de fin d'activité (CFA), de régler leur situation.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le présent article a pour objet de proroger les règles de liquidation des droits à retraite en vigueur lors de l'entrée du fonctionaire en congé de fin de carrière.

Ainsi les règles de liquidation modifiées par le présent projet de loi ne s'appliqueront qu'aux agents qui prendront leur congé de fin de carrière après le 1 ^er janvier 2004 (et avant le 31 décembre 2006, terme de ce dispositif en application de l'article 30-1 précité).

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 52

Création d'un régime public de retraite additionnelle obligatoire pour les fonctionnaires

Commentaire : le présent article vise à instaurer un régime public de retraite obligatoire assis sur des primes ou indemnités n'entrant pas dans l'assiette du calcul de la retraite.

I. LE DROIT EXISTANT

Les régimes de retraite de la fonction publique ne tiennent pas compte, lors de la liquidation, des primes et indemnités qui s'ajoutent au traitement de base. Cette situation est de nature à pénaliser les nombreux fonctionnaires dont les primes constituent une part substantielle de la rémunération.

Ainsi, d'après la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP), ces primes représentaient, en moyenne, en 2000, 17 % du traitement de base des agents titulaires des ministères civils employés à temps complet en métropole. Ce taux recouvre des réalités contrastées : d'après cette étude, les primes représentaient, en effet, par exemple, 9 % du traitement des professeurs d'universités, 10 % du traitement des instituteurs, 34 % du traitement des secrétaires administratifs et des contrôleurs, et 55 % du traitement des ingénieurs des grands corps techniques.

Il en résulte, pour les fonctionnaires dont les primes sont proportionnellement les plus importantes à leur traitement de base, un taux de remplacement (c'est-à-dire le montant de la première pension rapporté à celui du dernier traitement, primes comprises) comparativement faible.

D'une façon générale, les fonctionnaires, dans leur ensemble, reçoivent, en complément de leur traitement de base, des primes dont il semble peu normal, au regard des autres régimes de retraite, qu'il ne soit pas tenu compte dans l'assiette de calcul de la retraite.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PRÉVU PAR LE GOUVERNEMENT

Le régime préconisé présente les caractéristiques suivantes :

- il concerne l' ensemble des fonctionnaires civils des trois fonctions publiques, les magistrats de l'ordre judiciaire et les militaires ; il est obligatoire , à la différence des dispositifs préexistants (en particulier la Préfon) ;

- il s'agit d'un régime public , géré par un établissement public à caractère administratif placé sous la tutelle de l'Etat ; cet établissement public est administré par un conseil d'administration composé, notamment, de représentants des employeurs et de représentants des bénéficiaires cotisants ;

- c'est un régime de retraite additionnel , qui n'interfère donc pas avec le régime des pensions du code des pensions civiles et militaires de retraite ;

- il fonctionne par répartition mais doit être provisionné : le conseil d'administration procède chaque année à l'évaluation des engagements, afin de déterminer le montant de la réserve à constituer pour leur couverture ; il s'agit donc d'un régime mixte reposant pour partie sur la répartition, et pour partie sur une capitalisation. La partie capitalisée a en particulier pour utilité de permettre le maintien des droits dans le temps, afin de ne pas rendre les cotisants tributaires des évolutions démographiques tout en préservant l'équilibre du régime.

- les droits s'acquièrent sous forme de points ;

- les cotisations sont réparties à parts égales entre les employeurs et les bénéficiaires (leur taux global est fixé par décret en Conseil d'Etat) ; elles sont assises sur « les éléments de rémunération de toute nature non pris en compte dans l'assiette de calcul des pensions civiles et militaires de retraite », c'est-à-dire les primes et indemnités, « dans des limites fixées par décret en Conseil d'Etat ». D'après les informations transmises par le gouvernement, un plafonnement de l'assiette devrait être instauré à hauteur de 20 % du traitement de base ;

- l'ouverture des droits des bénéficiaires est subordonnée à la condition qu'ils aient atteint l'âge de 60 ans et aient été admis à la retraite .

A l'horizon 2020, cette mesure devrait, d'après les données transmises par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, entraîner un surcoût annuel de 0,8 milliard d'euros .

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par la commission des affaires culturelles avec l'avis favorable du gouvernement, visant à limiter la compétence réglementaire à la détermination de la part maximale des primes et indemnités entrant dans l'assiette. En conséquence, il n'est pas possible de modifier réglementairement la composition de l'assiette, qui comprend ainsi tous « les éléments de rémunération de toute nature non pris en compte dans l'assiette de calcul des pensions civiles et militaires de retraite ». Le dispositif est ainsi rendu conforme à l'article 34 de la Constitution, qui prévoit que l'assiette soit définie par le législateur.

L'Assemblée nationale a également adopté un premier amendement par notre collègue député Xavier Bertrand, rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, auquel le gouvernement a donné un avis favorable, visant à permettre aux agents le souhaitant, de cotiser au nouveau régime sur une base volontaire afin de compléter leurs droits, cette cotisation facultative ne donnant pas lieu à une cotisation de l'employeur, et n'ouvrant donc d'autres droits que ceux qu'elle finance . Il est d'ailleurs précisé que les droits financés par les cotisations facultatives sont intégralement provisionnés. Ainsi, les cotisants auront la faculté d'améliorer la prise en compte de leurs primes pour la retraite par rapport au régime de droit commun instauré par le présent article, mais en en subissant les conséquences financières.

Un second amendement présenté par notre collègue député Xavier Bertrand, auquel le gouvernement a également donné un avis favorable, a été adopté : il vise à repousser au 1 ^er janvier 2005 l'application du dispositif, en raison de la concertation nécessaire et de la complexité des mécanismes à mettre en oeuvre.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur pour avis estime opportun de limiter l'ouverture du régime additionnel introduit à l'Assemblée nationale. Il conviendrait de restreindre aux fonctionnaires dont le montant des primes est inférieur à 20 % de leurs traitements de base, la possibilité de cotiser au delà de l'assiette constituée par leurs primes, et, naturellement, dans la limite de ces 20 %.

En effet, autoriser une « surcotisation » sans limite reviendrait à créer, au sein du nouveau régime, un « troisième étage » d'assurance détaché de toute référence à l'assiette des primes, propre, d'une part, à compromettre la cohérence du présent dispositif, et, d'autre part, à fragiliser le positionnement de la Préfon, dont le rôle est précisément d'offrir la possibilité de cotiser sur une base volontaire. Un amendement vous est proposé dans ce sens.

Concernant ce même régime volontaire, votre rapporteur pour avis propose un autre amendement visant à supprimer la précision selon laquelle « ces droits sont exclusivement financés par l'employeur », qui s'avère redondante. Elle se déduit en effet du fait que les cotisations facultatives « n'ouvrent pas droit à une cotisation de l'employeur », et que le présent dispositif, dans son ensemble, fonctionne selon un mécanisme de « répartition provisionnée ».

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.

ARTICLE 53

Mobilité professionnelle des enseignants

Commentaire : le présent article vise à offrir aux membres des corps enseignants de nouvelles possibilités d'évolution professionnelle.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE DISPOSITIF INITIALEMENT PRÉVU PAR LE GOUVERNEMENT

Le présent article vise, selon l'exposé des motifs du présent projet de loi, à « offrir aux membres des corps enseignants des possibilités nouvelles d'évolution professionnelle (...) [pour répondre] à l'apparition, chez certains enseignants, d'un besoin de renouvellement professionnel et d'une aspiration à changer de métier pour entreprendre une seconde carrière ».

Pour ce faire, le présent article propose tout d'abord de permettre aux membres des corps enseignants :

- d'occuper sur leur demande, pendant un an, en position de service détaché, des emplois correspondant à leurs qualifications dans les administrations de l'Etat, des collectivités locales ou des établissements publics à caractère administratif, nonobstant les règles relatives au recrutement de ces emplois, sous réserve de l'agrément du ministre de l'éducation nationale, d'une part, du ministre intéressé ou bien des représentants des collectivités locales ou des établissements publics à caractère administratif « d'accueil », d'autre part ;

- de percevoir dans cette position une rémunération globale (primes comprises) au moins égale à celle (hors heures supplémentaires) qu'ils auraient perçue s'ils étaient restés dans leur corps ;

- d'être, après leur année de service dans leur nouvel emploi, intégrés sur leur demande dans le corps de fonctionnaires titulaires dont relève l'emploi considéré, à un grade équivalent et à un indice égal ou à défaut immédiatement supérieur à celui détenu dans leur corps d'origine, sous réserve d'une vérification de leur aptitude dans des conditions qui seront fixées par décret en Conseil d'Etat ;

- ou bien, d'être, au terme de la période initiale de leur détachement, (éventuellement prolongeable pour une période de même durée), réintégrés de plein droit, même en surnombre, dans leur corps d'origine ;

- enfin, de pouvoir pendant une durée de cinq ans suivant leur intégration éventuelle dans un nouveau corps ou cadre d'emploi, bénéficier d'une clause de retour sous la forme d'un détachement de plein droit dans leur corps d'origine.

Puis le présent article renvoie :

- à des décrets pour définir la liste des corps enseignants bénéficiaires de ces dispositions, ainsi que les conditions de grade et d'ancienneté requises des candidats ;

- à des arrêtés interministériels pour fixer les contingents annuels d'emplois offerts pour chaque administration et pour chaque catégorie de collectivités locales ou établissements, compte tenu des possibilités d'accueil indiquées par ceux-ci.

B. UNE MODIFICATION APPORTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement d'origine gouvernementale précisant que le détachement des fonctionnaires s'effectue « à leur demande », ce qui est de nature à garantir que le présent dispositif ne pourra être utilisé que conformément à son esprit.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A titre liminaire, il convient de rappeler que le dispositif proposé par le présent article et dont le bénéfice est réservé aux seuls membres des corps enseignants de l'éducation nationale, à l'exclusion notamment des personnels de direction et d'encadrement, des personnels médico-sociaux et des personnels ingénieurs, administratifs, techniques, ouvriers, et de service de l'éducation nationale, s'ajoute :

- aux régimes de mobilité de droit commun (détachement, mise à disposition, reclassement, concours internes, examens professionnels et listes d'aptitude) dont le principe est consacré par l'article 14 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, qui dispose que la mobilité des fonctionnaires entre et au sein de chaque fonction publique constitue une « garantie fondamentale » de leur carrière ;

- au régime particulier issu de l'article 17 de la loi n° 85-1371 du 23 décembre 1985 sur l'enseignement technologique et professionnel et du décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 (modifié par le décret n° 2002-456 du 2 avril 2002) permettant aux membres des corps de personnel d'éducation, d'orientation et d'enseignement en fonction dans une école ou dans un établissement d'enseignement du second degré, d'être détachés par arrêté ministériel, sur leur demande, et après avis de la commission administrative compétente, auprès d'une entreprise publique ou privée pour exercer des activités liées à leurs compétences pédagogiques ou à la nature de leur enseignement, pour une période maximale de deux années renouvelables deux fois, sans que la durée de ce détachement, qui doit coïncider avec les limites de l'année scolaire, ne puisse excéder au total six années pour l'ensemble de la carrière ^{93

(
*
)} ;

- au réemploi , notamment au Centre national d'enseignement à distance (CNED), d'enseignants reconnus inaptes à leurs fonctions pour des raisons de santé ou de handicap ;

- enfin, à la pratique des rectorats consistant à affecter à des emplois administratifs des enseignants « en difficulté », c'est-à-dire maintenus pour ordre dans leur établissement d'origine.

Dans ces conditions, on peut s'interroger sur la nécessité de créer, par surcroît au travers d'une disposition législative, un dispositif spécifique entièrement nouveau pour favoriser la mobilité professionnelle des enseignants.

Votre rapporteur pour avis estime toutefois que cette mesure est doublement opportune :

- d'une part, parce que le recours aux régimes existants s'avère, en pratique, relativement malaisé pour les enseignants, en raison notamment de leur manque d'information, de la complexité des procédures et de l'incompatibilité entre les délais de ces procédures et le calendrier de l'année scolaire ;

- d'autre part, parce que l'instauration d'un régime spécifique est de nature à favoriser la mobilisation aussi bien des directions des ressources humaines des rectorats que de celles des administrations d'accueil.

On peut d'ailleurs observer que le dispositif proposé s'inspire par ailleurs du régime issu de l'article 3 de la loi n° 70-2 du 2 janvier 1970 tendant à faciliter l'accès des militaires aux emplois civils , dont le fonctionnement apparaît à ce jour relativement satisfaisant , aussi bien pour le ministère de la défense que pour les administrations d'accueil, qui s'enrichissent de compétences et de profils nouveaux.

Ce régime, prorogé pour six ans par la loi de programmation militaire 2003-2008, prévoit en effet que « jusqu'au 31 décembre 2008, les officiers et assimilés en activité de service pourront, sur demande agréée par le ministre chargé de la défense nationale et soit par le ministre intéressé, soit par les représentants des collectivités locales ou des établissements publics à caractère administratif, être placés, après un stage probatoire de deux mois en position de service détaché pour occuper provisoirement des emplois vacants correspondant à leurs qualifications, nonobstant les règles relatives au recrutement de ces emplois dans les administrations de l'Etat ou des collectivités locales et les établissements publics à caractère administratif. Ils percevront dans cette position une rémunération globale au moins égale à celle qu'ils auraient perçue s'ils étaient restés dans les cadres. Après une année de service dans leur nouvel emploi, ces personnels pourront, sur leur demande, être intégrés dans le corps de fonctionnaires titulaires dont relève l'emploi considéré, sous réserve d'une vérification de leur aptitude dans des conditions qui seront fixées par décret en Conseil d'Etat ; ils seront dans ce cas rayés des cadres de l'armée active. Toutefois, pour l'intégration dans un corps enseignant du ministère de l'éducation, la durée de service exigée est de deux ans. Dans leur nouveau corps, les intéressés seront reclassés à un indice égal, ou à défaut, immédiatement supérieur à celui détenu dans leur corps d'origine. La période initiale de détachement pourra être prolongée au maximum pour une période de même durée. Ceux des intéressés qui ne seront pas intégrés dans le nouvel emploi seront immédiatement réintégrés, même en surnombre, dans leur corps d'origine. Des décrets définissent la liste des corps d'officiers bénéficiaires des présentes dispositions et les conditions de grade et d'ancienneté requises des candidats. Compte tenu des possibilités d'accueil indiquées par chaque administration ou catégorie de collectivités locales ou d'établissements publics, les contingents annuels d'emplois offerts sont, pour chaque administration et pour chaque catégorie de collectivités locales ou établissements, fixés par arrêtés interministériels... ».

En fait, le dispositif proposé pour les membres des corps enseignants ne se distingue du régime réservé aux militaires que sur les deux points suivants :

- d'une part, le dispositif proposé par le présent article n'est pas limité dans le temps, alors que le régime réservé aux militaires est reconduit pour une durée limitée à chaque loi de programmation militaire ;

- d'autre part, le présent article prévoit pour les enseignants une « clause de retour » en leur permettant d'être détachés de plein droit dans leurs corps d'origine pendant une durée de cinq ans suivant leur intégration dans un nouveau corps ou cadre d'emploi, alors que le régime réservé aux militaires s'analyse comme une mesure de « dégagement définitif » des cadres.

Ce second point illustre d'ailleurs l'ambivalence du dispositif proposé par le présent article, a priori destiné, selon les informations transmises à votre rapporteur pour avis, à permettre à des enseignants âgés de 40 ans à 50 ans de se reconvertir à mi-carrière, mais qui pourrait aussi permettre à des enseignants que leur métier amènerait à un certain « degré d'usure », soit de bénéficier durant quelques années d'un changement de fonctions, soit de finir leur carrière dans des emplois administratifs.

C'est d'ailleurs sans doute du fait de son ambivalence, sinon de sa polyvalence, que ce dispositif suscite de fortes attentes chez les personnels concernés, sans toutefois que ni le nombre, ni la répartition géographique, statutaire ou disciplinaire des fonctionnaires intéressés, ne puissent être appréhendés.

Ces attentes pourraient d'ailleurs conduire à une certaine impatience, puisque le dispositif ne sera sans doute pas opérationnel avant la rentrée 2004.

Il importe donc que ces attentes ne soient pas déçues. Cela suppose une profonde mobilisation de la part du ministère de l'éducation nationale et un effort significatif pour accroître la qualité de sa gestion des ressources humaines, comme l'avaient notamment mis en évidence en 1999 les travaux la commission d'enquête du Sénat sur la gestion des personnels enseignants ^{94

(

*
)} .

Décision de la commission : sous le bénéfice de ses observations, votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 54

Majoration de la durée d'assurance des fonctionnaires hospitaliers placés en catégorie active pour le calcul de la décote

Commentaire : le présent article vise à renforcer la prise en compte de la pénibilité des emplois de la fonction publique hospitalière classés en catégorie active, par une majoration de la durée d'assurance de leurs titulaires prise en compte pour le calcul de la décote.

Le présent dispositif vise les fonctionnaires relevant de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière dont la limite d'âge est fixée à 60 ans. Il s'agit de fonctionnaires classés en catégorie active, qui constituent les deux tiers des fonctionnaires hospitaliers (cf. commentaire de l'article 34 du présent projet de loi).

A la condition ^{95

(

*
)} que ces fonctionnaires satisfassent aux critères d'ouverture des droits posés par le I de l'article L. 24 du code des pensions civiles et militaires de retraite (survenance de la limite d'âge, ou âge de 55 ans pourvu que 15 années de service aient été effectuées), il est attribué une majoration d'un an par période de dix années de service effectif.

Cette majoration d'un dixième de la période de cotisation, qui vise particulièrement les infirmières et les aides-soignantes, vaudra non pas pour l'acquisition de droits à pension, mais pour atténuer, à leur endroit, les rigueurs de la décote. Du reste, cette majoration n'interviendra qu'à compter de 2008.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

ARTICLE 54 bis (nouveau)

Amélioration de l'information concernant le financement du régime des pensions civiles et militaires de l'Etat

Commentaire : le présent article vise à obtenir annuellement une présentation de l'équilibre du régime de l'Etat, faisant apparaître le taux de cotisation implicite de l'Etat et la contribution de l'Etat qui serait nécessaire s'il était appliqué aux agents de l'Etat les taux de cotisation en vigueur dans le régime général et les régimes complémentaires obligatoires

I. LE DROIT EXISTANT

Il convient de rappeler que le régime de l'Etat, à la différence des autres régimes, ne fait pas l'objet d'une individualisation juridique : les fonctionnaires de l'Etat n'ont pas, à proprement parler, de caisse des retraites.

Cependant, grâce à une initiative ^{96

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*
)} du Sénat , le « jaune Fonction publique » - publication bisannuelle - dresse un tableau ^{97

(

*
)} retraçant les emplois et les ressources du régime de l'Etat.

Dans cette construction, le régime de l'Etat est toujours équilibré, même si le rapport démographique entre pensionnés et cotisants se détériore : c'est la contribution d'équilibre, assimilable à une cotisation patronale fictive, qui augmente.

D'ores et déjà, le taux de cotisation employeur qu'il aurait été nécessaire d'appliquer aux rémunérations pour obtenir l'équivalent de la contribution d'équilibre, a été calculé. Ce taux, dit « taux de cotisation implicite », s'élève en 2001, d'après le dernier rapport du Conseil d'orientation des retraites, à 38,6 % pour les fonctionnaires civils de l'Etat . Il ressort, d'après le « jaune Fonction publique », à 51,2 % en 2002 pour l'ensemble des fonctionnaires de l'Etat.

Par ailleurs, l'article 21 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances prévoit l'instauration d'un « compte des pensions » en 2006. Il ne s'agira jamais que d'une individualisation comptable, et non juridique, mais un des enjeux principaux de cette clarification est la responsabilisation, au sein des programmes, des gestionnaires qui devront intégrer dans le calcul de leurs coûts les cotisations employeur se rapportant aux fonctionnaires qui en dépendent.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Afin de préciser l'équilibre du régime des pensions civiles et militaires de l'Etat, le présent article décide de faire apparaître, pour l'année en cours et pour les années précédente et suivante :

- une présentation de l'équilibre emplois - ressources de ce régime ;

- le taux de cotisation implicite de l'Etat ;

- la contribution de l'Etat qui serait nécessaire s'il était appliqué aux agents de l'Etat les taux de cotisation en vigueur dans le régime général et les régimes complémentaires obligatoires.

La comparaison du régime (fictif) de l'Etat avec celui qui résulterait de la superposition du régime général et des régimes de retraite complémentaire obligatoires, serait ainsi rendue possible.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article semble particulièrement bienvenu, améliorant la périodicité et le contenu de l'information déjà délivrée par le « jaune Fonction publique ».

Toutefois, votre rapporteur pour avis vous propose un amendement visant à mettre en conformité le dispositif proposé avec les nouvelles dispositions de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. En effet, l'article 163 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, auquel le présent article renvoie, a été abrogé par l'article 50 de la loi organique précitée, et il n'est donc plus possible de s'y référer. Toutefois, le 7° de l'article 51 de la loi organique précitée prévoit que sont jointes au projet de loi de finances de l'année des annexes générales prévues par les lois et règlements destinées à l'information du Parlement, cadre dans lequel il est proposé de faire figurer l'information prévue par le présent article.

Par ailleurs, la contribution de l'Etat qui serait nécessaire s'il était appliqué aux agents de l'Etat les taux de cotisation en vigueur dans le régime général et les régimes complémentaires obligatoires, dont le présent article prévoit le calcul, ne semble pas pouvoir constituer une donnée fiable. D'une part, le calcul du « taux de cotisation en vigueur pour l'assurance vieillesse et les régimes complémentaires légalement obligatoires » pose des problèmes méthodologiques (existence de tranches différentes faisant varier la part des cotisations selon le niveau des salaires), d'autre part, les assiettes de calcul ne sont pas les mêmes dans la fonction publique et pour le régime général, rendant problématique l'application du taux précité aux traitements.

Il a donc semblé à votre rapporteur pour avis qu'une évaluation des taux de cotisation qui seraient nécessaires à l'équilibre du régime de l'Etat si la répartition entre les cotisations employeurs et salariés était égale à celle constatée pour l'assurance vieillesse et les régimes complémentaires légalement obligatoires, serait plus riche d'enseignements, et ne présenterait pas les difficultés de construction ci-dessus évoquées. Il vous est proposé un amendement dans ce sens.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article ainsi modifié.

ARTICLE 55

Entrée en vigueur des dispositions du titre III « Dispositions relatives au régime de la fonction publique »

Commentaire : le présent article prévoit que, sauf disposition spéciale contraire, les dispositions du titre III « Dispositions relatives au régime de la fonction publique » entrent en vigueur le 1 ^er janvier 2004.

Les articles du présent projet de loi entrent normalement en vigueur le 1 ^er janvier 2004, sauf dispositions spéciales. Ces dernières figurent aux articles 5, 13, 14, 16, 17, 45, 49, 50, 51, 52, 54 et 85 du présent projet de loi.

Décision de la commission : votre commission émet un avis favorable sur cet article.

* ⁷² Source : commission des comptes de la sécurité sociale, rapport de mai 2003.

* ⁷³ Sous les hypothèses retenues, ce portefeuille aurait une probabilité de perte en capital à l'horizon 2025 inférieure à 1 % en terme nominal (par construction), une espérance de rendement nominal moyen de 6,2 %, soit sous nos hypothèses d'inflation, une espérance de rendement réel moyen légèrement inférieure à 4 %.

* ⁷⁴ Griesmar (aff. C-366/99).

* ⁷⁵ Dont les modalités sont par ailleurs assouplies à l'article 47 du présent projet de loi.

* ⁷⁶ Dispositif introduit à l'Assemblée nationale, figurant à l'article 31 bis du présent projet de loi.

* ⁷⁷ Seuil jusqu'auquel les militaires ont droit à une bonification maximale de 5 annuités, et au delà duquel cette bonification maximale est diminuée d'une annuité pour chaque année supplémentaire de service (dans la limite de trois ans, soit jusqu à 58 ans dans le dispositif initial, et jusqu'à 60 ans dans le nouveau dispositif).

* ⁷⁸ L'impact d'une majoration de durée d'assurance est plus faible que celui d'une bonification : s'il en est tenu compte, comme pour la bonification, pour la décote et la surcote (article L. 14 du code des pensions civiles et militaires de retraite), en revanche, il n'en est pas tenu compte pour la durée des services admissibles en liquidation, qui donnent lieu à proratisation (article L. 13 du même code).

* ⁷⁹ Ensuite, la durée de cotisation devrait être portée, de 2008 à 2012, à 41 années, sous réserve de l'évolution des conditions démographiques, économiques et sociales. Ultérieurement, la stabilisation du rapport entre la durée d'assurance et l'espérance de vie à la retraite commanderait une augmentation progressive de la durée de cotisation, jusqu'à 41,75 années en 2020.

* ⁸⁰ A l'issue de la période transitoire instaurée par l'article 45 du présent projet de loi, soit en 2008.

* ⁸¹ Pour le régime général, il est expressément prévu, à l'article 19 du présent projet de loi, une négociation triennale permettant d'apporter, le cas échéant, « une correction au taux de revalorisation (...) en fonction de la situation financière des régimes d'assurance vieillesse et de l'évolution de la croissance économique » .

* ⁸² Article faisant obligation aux Etats membres d'assurer l'application du principe d'égalité des rémunérations entre hommes et femmes pour le même travail (cf commentaire de l'article 27 du présent projet).

* ⁸³ Cf CJCE, Mouflin c/France, 13 décembre 2001.

* ⁸⁴ Cf CE, Choukroun, 5 juin 2002.

* ⁸⁵ Ce mécanisme de solidarité vise en particulier à compenser les différences de situation démographique existant entre les régimes.

* ⁸⁶ Le Sénat est, par un vote unanime, à l'origine de l'article 117 de la loi de finances pour 1999, aux termes duquel le « jaune Fonction publique » « indique l'origine des crédits de toute nature ayant financé les rémunérations et les pensions, énumère les différentes catégories d'indemnités versées ainsi que la proportion de ces indemnités par rapport au traitement. S'agissant des retraites, il comporte des éléments de comparaison avec le régime général et les régimes spéciaux ».

* ⁸⁷ Taux de 7,85 %.

* ⁸⁸ Ce mécanisme est favorable aux titulaires de petite pension.

* ⁸⁹ Ensuite, la durée de cotisation devrait être portée, de 2008 à 2012, à 41 années, sous réserve de l'évolution des conditions démographiques, économiques et sociales. Ultérieurement, la stabilisation du rapport entre la durée d'assurance et l'espérance de vie à la retraite commanderait une augmentation progressive de la durée de cotisation, jusqu'à 41,75 années en 2020.

* ⁹⁰ Il est rappelé que dans le mécanisme de la décote, si le nombre de trimestres manquant pour atteindre 160 trimestres s'avère supérieur au nombre de trimestres séparant la date de départ en retraite de la limite d'âge, la décote s'applique en retenant ce dernier nombre de trimestres. Ainsi, en toute circonstance, la décote s'annule à la limite d'âge. Dans le présent dispositif transitoire, la limite d'âge est en quelque sorte « bonifiée » d'un nombre décroissant de trimestres.

* ⁹¹ A l'exception de celles obtenues pour service militaire au titre du c et du d de l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite.

* ⁹² Soit 160 trimestres en 2008, terme de la période transitoire.

* ⁹³ Ce détachement ne peut intervenir qu'après signature d'une convention passée entre le ministre dont il relève et l'entreprise, qui définit la nature des activités confiées aux fonctionnaires, leurs conditions d'emploi et les modalités du contrôle et de l'évaluation desdites activités. Cette convention, visée par le contrôleur financier, doit notamment définir la nature et le niveau des activités confiées au fonctionnaire, ses conditions d'emploi et de rémunération, les modalités d'appel de retenues pour pension ainsi que les modalités du contrôle et de l'évaluation desdites activités.

* ⁹⁴ Cf. rapport du Sénat n° 328, 1998-1999.

* ⁹⁵ A compter du 1 ^er janvier 2008.

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Page mise à jour le 3 avril 2023

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EXAMEN DES ARTICLES TITRE 1ER : DISPOSITIONS GÉNÉRALES

TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES AU RÉGIME GÉNÉRAL ET AUX RÉGIMES ALIGNÉS

TITRE III : DISPOSITIONS RELATIVES AUX RÉGIMES DE LA FONCTION PUBLIQUE

ARTICLE 24 Coordination entre régimes de la fonction publique

ARTICLE 24 bis (nouveau) Restriction de l'ouverture du droit à liquidation des pension des fonctionnaires devenus parlementaires

ARTICLE 25 Clarification du lien entre radiation des cadres et possibilité de liquidation de la pension

ARTICLE 26 Amélioration de l'énumération des périodes prises en compte pour la constitution des droits à pension, et de la procédure de validation des services réalisés en qualité d'agent non titulaire

ARTICLE 27 Validation de périodes d'interruption ou de diminution d'activité en vue d'élever un enfant

ARTICLE 28 Rachat d'années d'études

ARTICLE 29 Possibilité de prise en compte de services accomplis postérieurement à la limite d'âge

ARTICLE 30 Possibilité offerte aux fonctionnaires travaillant à temps partiel de verser une cotisation majorée en vue d'augmenter la durée des services admissible en liquidation

ARTICLE 31 Mise en cohérence du régime des bonifications avec le droit européen et avec l'allongement de la durée d'activité

ARTICLE 31 bis (nouveau) Attribution d'une majoration de durée d'assurance aux mères fonctionnaires

ARTICLE 31 ter (nouveau) Unification de la désignation des emplois classés dans la catégorie active

ARTICLE 32 Modifications des règles de liquidation des pensions visant à favoriser l'allongement de la durée d'activité des fonctionnaires civils et militaires

ARTICLE 33 Modifications du calcul du niveau minimum garanti des soldes liquidées

ARTICLE 34 Conditions dans lesquelles la liquidation d'une pension peut intervenir

ARTICLE 35 Conditions dans lesquelles la liquidation d'une pension peut être différée

ARTICLE 36 Calcul et revalorisation des rentes d'invalidité

ARTICLE 37 Mise en conformité par rapport au droit communautaire du principe et des conditions du droit à pension de réversion

ARTICLE 38 Mise en conformité au droit communautaire du droit à pension des orphelins

ARTICLE 39 Mise en conformité au droit communautaire du droit à pension de réversion en cas de pluralité de conjoints

ARTICLE 40 Mise en conformité au droit communautaire du dispositif de pension de réversion des militaires

ARTICLE 41 Mise en conformité au droit communautaire du droit à pension ou à rente provisoire d'invalidité au profit de la famille d'un fonctionnaire disparu

ARTICLE 42 Actualisation et codification des droits à pension des ayants cause d'un fonctionnaire décédé dans des circonstances particulières

ARTICLE 42 bis (nouveau) Modification des règles qui définissent les conditions de saisie de la pension de retraite des fonctionnaires

ARTICLE 42 ter (nouveau) Détermination des catégories de ressources finançant les retraites des fonctionnaires de l'Etat

ARTICLE 43 Modification du régime de cumul d'un emploi et d'une pension en vue de favoriser l'allongement de la durée d'activité

ARTICLE 44 Abrogation de dispositions du code des pensions civiles et militaires

ARTICLE 45 Dispositions transitoires

ARTICLE 45 bis (nouveau) Coordination de textes

ARTICLE 45 ter (nouveau) Rapport sur les avancements intervenant les trois années précédant la mise en retraite des fonctionnaires

ARTICLE 46 Maintien en activité au-delà de la limite d'âge

ARTICLE 47 Liberté de choix du temps partiel qui peut être demandé pour élever un enfant

ARTICLE 48 Abrogation de dispositions législatives

ARTICLE 49 Modulation du régime de la cessation progressive d'activité

ARTICLE 50 Situation des fonctionnaires bénéficiant d'un congé de fin d'activité

ARTICLE 51 Situation des fonctionnaires affectés à France Télécom bénéficiant d'un congé de fin de carrière

ARTICLE 52 Création d'un régime public de retraite additionnelle obligatoire pour les fonctionnaires

ARTICLE 53 Mobilité professionnelle des enseignants

ARTICLE 54 Majoration de la durée d'assurance des fonctionnaires hospitaliers placés en catégorie active pour le calcul de la décote

ARTICLE 54 bis (nouveau) Amélioration de l'information concernant le financement du régime des pensions civiles et militaires de l'Etat

ARTICLE 55 Entrée en vigueur des dispositions du titre III « Dispositions relatives au régime de la fonction publique »

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EXAMEN DES ARTICLES
TITRE 1ER :

DISPOSITIONS GÉNÉRALES

TITRE II :

DISPOSITIONS RELATIVES
AU RÉGIME GÉNÉRAL ET AUX RÉGIMES ALIGNÉS

TITRE III :

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RÉGIMES DE LA FONCTION PUBLIQUE

ARTICLE 24

Coordination entre régimes de la fonction publique

ARTICLE 24 bis (nouveau)

Restriction de l'ouverture du droit à liquidation des pension des fonctionnaires devenus parlementaires

ARTICLE 25

Clarification du lien entre radiation des cadres et possibilité de liquidation de la pension

ARTICLE 26

Amélioration de l'énumération des périodes prises en compte pour la constitution des droits à pension, et de la procédure de validation des services réalisés en qualité d'agent non titulaire

ARTICLE 27

Validation de périodes d'interruption ou de diminution d'activité en vue d'élever un enfant

ARTICLE 28

Rachat d'années d'études

ARTICLE 29

Possibilité de prise en compte de services accomplis postérieurement à la limite d'âge

ARTICLE 30

Possibilité offerte aux fonctionnaires travaillant à temps partiel de verser une cotisation majorée en vue d'augmenter la durée des services admissible en liquidation

ARTICLE 31

Mise en cohérence du régime des bonifications avec le droit européen et avec l'allongement de la durée d'activité

ARTICLE 31 bis (nouveau)

Attribution d'une majoration de durée d'assurance aux mères fonctionnaires

ARTICLE 31 ter (nouveau)

Unification de la désignation des emplois classés dans la catégorie active

ARTICLE 32

Modifications des règles de liquidation des pensions visant à favoriser l'allongement de la durée d'activité des fonctionnaires civils et militaires

ARTICLE 33

Modifications du calcul du niveau minimum garanti des soldes liquidées

ARTICLE 34

Conditions dans lesquelles la liquidation d'une pension peut intervenir

ARTICLE 35

Conditions dans lesquelles la liquidation d'une pension peut être différée

ARTICLE 36

Calcul et revalorisation des rentes d'invalidité

ARTICLE 37

Mise en conformité par rapport au droit communautaire du principe et des conditions du droit à pension de réversion

ARTICLE 38

Mise en conformité au droit communautaire
du droit à pension des orphelins

ARTICLE 39

Mise en conformité au droit communautaire
du droit à pension de réversion en cas de pluralité de conjoints

ARTICLE 40

Mise en conformité au droit communautaire du dispositif de pension de réversion des militaires

ARTICLE 41

Mise en conformité au droit communautaire du droit à pension
ou à rente provisoire d'invalidité au profit de la famille d'un fonctionnaire disparu

ARTICLE 42

Actualisation et codification des droits à pension des ayants cause d'un fonctionnaire décédé dans des circonstances particulières

ARTICLE 42 bis (nouveau)

Modification des règles qui définissent les conditions de saisie de la pension de retraite des fonctionnaires

ARTICLE 42 ter (nouveau)

Détermination des catégories de ressources finançant les retraites des fonctionnaires de l'Etat

ARTICLE 43

Modification du régime de cumul d'un emploi et d'une pension en vue de favoriser l'allongement de la durée d'activité

ARTICLE 44

Abrogation de dispositions du code des pensions civiles et militaires

ARTICLE 45

Dispositions transitoires

ARTICLE 45 bis (nouveau)

Coordination de textes

ARTICLE 45 ter (nouveau)

Rapport sur les avancements intervenant les trois années précédant la mise en retraite des fonctionnaires

ARTICLE 46

Maintien en activité au-delà de la limite d'âge

ARTICLE 47

Liberté de choix du temps partiel qui peut être demandé
pour élever un enfant

ARTICLE 48

Abrogation de dispositions législatives

ARTICLE 49

Modulation du régime de la cessation progressive d'activité

ARTICLE 50

Situation des fonctionnaires bénéficiant d'un congé de fin d'activité

ARTICLE 51

Situation des fonctionnaires affectés à France Télécom bénéficiant d'un congé de fin de carrière

ARTICLE 52

Création d'un régime public de retraite additionnelle obligatoire pour les fonctionnaires

ARTICLE 53

Mobilité professionnelle des enseignants

ARTICLE 54

Majoration de la durée d'assurance des fonctionnaires hospitaliers placés en catégorie active pour le calcul de la décote

ARTICLE 54 bis (nouveau)

Amélioration de l'information concernant le financement du régime des pensions civiles et militaires de l'Etat

ARTICLE 55

Entrée en vigueur des dispositions du titre III « Dispositions relatives au régime de la fonction publique »