ARTICLE PREMIER septies (nouveau)
Possibilité, pour les
collectivités territoriales, de bénéficier de la
déductibilité de la TVA ayant grevé la construction ou
l'acquisition d'un immeuble loué
Commentaire : le présent article propose de permettre aux collectivités territoriales de bénéficier de la déductibilité de la TVA ayant grevé la construction ou l'acquisition d'un immeuble loué, même si le loyer de celui-ci est anormalement bas.
I. LE DROIT ACTUEL
Le présent article vise à répondre à un problème ancien, évoqué, notamment, par notre ancien collègue Jacques de Menou, dans une question orale sans débat posée en mai 1998 59 ( * ) . Il s'agit du fait que les collectivités territoriales ne peuvent déduire la TVA ayant grevé la construction ou l'acquisition d'un immeuble loué que si le loyer est « normal » . Cette condition pose certaines difficultés, de nombreuses communes rurales louant des immeubles à usage commercial pour un loyer anormalement faible, afin de maintenir des artisans et des commerçants sur leur territoire.
A. LES CONDITIONS D'ASSUJETTISSEMENT À LA TVA
1. La nécessité d'un loyer suffisant
Le I de l'article 256 du code général des impôts dispose que « sont soumises à la taxe sur la valeur ajoutée les livraisons de biens et les prestations de services effectuées à titre onéreux par un assujetti agissant en tant que tel ».
Si le prix des loyers réclamé par le bailleur apparaît anormalement faible, la location constitue non une activité économique à titre onéreux, mais une libéralité, n'entrant pas dans le champ d'application de la TVA.
2. Un assujettissement de plein droit ou sur option
En matière d'assujettissement des loyers à la TVA, il faut distinguer deux cas de figure :
- les locations d'immeubles aménagés à usage professionnel sont imposables de plein droit à la TVA ;
- les locations d'immeubles nus sont, quant à elles, exonérées de la TVA, mais peuvent être imposées sur option, selon l'article 260 du code général des impôts 60 ( * ) .
B. LES CONDITIONS DE DÉDUCTION DE LA TVA
En cas d'imposition à la TVA, les collectivités territoriales peuvent déduire la TVA ayant grevé la construction ou l'acquisition du bien loué, à condition que les loyers soumis à la TVA soient normaux.
Le loyer normal est égal à l'amortissement des biens, déterminé selon les règles en usage pour le calcul de l'amortissement fiscal, soit :
- 4 % du prix de revient hors taxe pour les immeubles à usage de bureaux ou à usage commercial ;
- 5 % pour les immeubles industriels.
Ainsi, la location d'immeubles dont les loyers sont soumis à la TVA ouvre droit à récupération de la totalité de la taxe ayant grevé les biens donnés en location dès lors que :
- le montant hors taxe des loyers couvre l'amortissement normal des biens ;
- ou, à défaut, que la collectivité territoriale complète sa base d'imposition pour que celle-ci atteigne au moins le loyer normal.
Dans le cas contraire, une activité de location au titre de laquelle le prix des loyers réclamé par le bailleur apparaît anormalement faible constitue non une activité économique à titre onéreux, mais une libéralité, n'entrant pas dans le champ d'application de la TVA, et n'ouvre pas droit à déduction.
II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
Le présent article résulte de trois amendements identiques , présentés par nos collègues députés Yves Coussain, Frédéric Soulier et Jean Auclair (amendement n° 336), Pierre Morel-A-L'Huissier, Yannick Favennec, Jean-Pierre Dupont, Frédéric Soulier et Louis Cosyns (amendement n° 34), et Jean Auclair (amendement n° 735). Ces amendements, qui ont été acceptés à l'unanimité par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, ont été adoptés avec l'avis défavorable du gouvernement .
Le présent article prévoit que dans les ZRR, les communes qui ont financé sur leur propre budget une opération d'implantation, assujettie à la TVA, d'un ensemble immobilier à usage commercial destiné à la location, peuvent appliquer un loyer inférieur au coût de l'amortissement du bien concerné.
Il précise que dans ce cas, la commune n'est pas soumise au « remboursement » de la TVA sur le montant du loyer correspondant au prix de la location fixé par les services fiscaux, mais sur celui qu'elle a consenti.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES
L'objectif poursuivi par le présent article est, bien entendu, légitime. On peut cependant se demander si le moyen retenu est approprié.
A. UN DOUBLE INCONVÉNIENT
1. Une rédaction juridiquement perfectible
Tout d'abord, le présent article évoque le « remboursement » par la commune de la TVA sur le loyer. D'un point de vue juridique, il serait préférable de parler de collecte de la TVA.
2. Une disposition contraire aux règles communautaires
Ensuite, le présent article serait contraire aux règles communautaires en matière de TVA. En effet, la directive 77/388/CEE du 17 mai 1977 sur le système commun de taxe sur la valeur ajoutée, généralement appelée la « sixième directive en matière de TVA », prévoit que la TVA s'applique à toutes les activités commerciales impliquant la production et la distribution de biens et la prestation de services. Dans ces conditions, les collectivités territoriales ne peuvent donc pas « récupérer » la TVA sur la construction ou l'acquisition de l'immeuble si la location ne constitue pas une activité commerciale, car cela susciterait en bout de chaîne une « fuite » de TVA.
B. UN AUTRE DISPOSITIF SERAIT-IL ENVISAGEABLE ?
On pourrait cependant envisager un autre moyen de parvenir à l'objectif recherché. Par exemple, aucune contrainte légale ne semble s'opposer à ce que le versement, par la collectivité territoriale, d'un supplément afin que sa base d'imposition atteigne le loyer normal, soit subventionné par l'Etat.
Afin de ne pas affaiblir l'appel lancé au gouvernement par l'Assemblée nationale, votre commission des finances ne vous propose pas de supprimer le présent article.
Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission émet un avis favorable sur cet article.
* 59 Réponse publiée dans le Journal officiel « Questions » du Sénat, 3 juin 1998, page 2632.
* 60 « Peuvent sur leur demande acquitter la taxe sur la valeur ajoutée (...) les personnes qui donnent en location des locaux nus pour les besoins de l'activité d'un preneur assujetti à la taxe sur la valeur ajoutée ou, si le bail est conclu à compter du 1 er janvier 1991, pour les besoins de l'activité d'un preneur non assujetti ».