B. LES RESSOURCES DE LA CAISSE : DES DIFFICULTÉS DE PRINCIPE AU REGARD DE LA « DOCTRINE » DE LA COMMISSION DES FINANCES
L'article 8 du présent projet de loi prévoit que les ressources de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie seront composées de quatre éléments : une contribution patronale de 0,3 % de la masse salariale ; une contribution de 0,3 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placements ; une fraction du produit de la contribution sociale généralisée ; une participation des régimes obligatoires de base de l'assurance vieillesse.
Les deux premiers produits affectés à la CNSA constituent des ressources nouvelles, tandis que les deux derniers sont actuellement affectés au Fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (FFAPA), dont les biens, droits et obligations sont transférés à la CNSA en application du I de l' article 11 du présent projet de loi.
1. Une contribution de 0,3 % de la masse salariale à la charge des employeurs, qui fait pendant à la journée de solidarité
a) Le dispositif prévu par l'article 8
Le 1° de l' article 8 du présent projet de loi affecte à la CNSA une contribution des employeurs, publics et privés, dont le taux est fixé à 0,3 % et dont l'assiette est identique à celle des cotisations patronales d'assurance maladie affectées au financement des régimes de base de l'assurance maladie. Il a été indiqué à votre rapporteur pour avis que cette référence aux cotisations d'assurance maladie avait l'avantage de la simplicité.
Cette assiette est constituée par les rémunérations des salariés (ou des agents publics), définies par l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale comme « toutes les sommes versées aux travailleurs en contrepartie ou à l'occasion du travail, notamment les salaires ou les gains, les indemnités de congés payés, le montant des retenues pour cotisations ouvrières, les indemnités, primes, gratifications et tous autres avantages en argent, les avantages en nature, ainsi que les sommes perçues directement ou par l'entremise d'un tiers à titre de pourboire ».
Le 1° du II de l' article 12 du présent projet de loi précise que cette contribution s'applique aux rémunérations versées à compter du 1 er juillet 2004, date d'entrée en vigueur des dispositions de la présente loi sous réserve de dispositions spécifiques.
Le produit annuel de cette contribution est évalué, selon les premières estimations, à environ 1,63 milliard d'euros en base 2004, et serait réparti de la manière suivante :
- 1,25 milliard d'euros en provenance des entreprises privées ;
- 379 millions d'euros en provenance des collectivités publiques.
b) Le corollaire de la « journée de solidarité »
Cette contribution, qui constitue un nouveau prélèvement pesant sur les entreprises et les collectivités publiques, est le corollaire de la journée de travail supplémentaire non rémunérée instituée par le titre II du présent projet de loi.
L' article 2 du présent projet de loi dispose en effet qu'une journée de solidarité est instituée en vue d'assurer le financement des actions en faveur de l'autonomie des personnes âgées ou handicapées. Elle prend la forme d'une journée de travail supplémentaire non rémunérée pour les salariés et de la contribution prévue au 1° de l' article 8 de la présente loi.
Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, qui ne fait du lundi de Pentecôte, dans le secteur privé, que la journée de solidarité retenue par défaut, tandis qu'il appartiendra aux autorités compétentes, dans le secteur public, de décider de ce jour, devrait être suffisamment souple pour permettre les adaptations nécessaires, même si l'application d'une telle mesure aux établissements d'enseignement peut susciter certaines interrogations.
Selon les estimations du gouvernement, le travail d'une journée supplémentaire entraînerait une augmentation de la valeur ajoutée dans le secteur marchand de 0,3 % environ au total.
Cette donnée n'est pas équivalente à celle qui résulterait de l'application stricte d'une simple « règle de trois » consistant à calculer le rapport d'une journée de travail supplémentaire par rapport à la production annuelle. On aboutirait alors à un taux d'évolution de la valeur ajoutée de 0,45 %. La différence entre ces deux taux s'expliquerait, notamment, par le fait que les travailleurs indépendants ne sont pas concernés par le dispositif mis en place, et que les estimations ont été effectuées en prenant le lundi de Pentecôte comme jour de référence pour la journée de travail supplémentaire.
Le taux de la contribution a été calculé à partir de l'évolution attendue de la valeur ajoutée résultant de la journée de travail supplémentaire et fixé à 0,3 % de façon à ne pas dégrader le taux de marge des entreprises et de tenir compte de l'usure du capital.
Le choix d'un taux de cotisation de 0,3 % selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie
Le calcul du taux de cotisation d'équilibre suppose de résoudre deux types de difficultés : des difficultés de mesure et l'incertitude sur l'ampleur et le "timing" du surcroît de valeur ajoutée qui sera dégagé.
a. Les difficultés de mesure :
La bonne référence n'est pas celle d'une captation complète de la valeur ajoutée créée, car si c'était le cas il y aurait baisse durable du taux de marge, c'est-à-dire de la rentabilité des entreprises et donc de notre compétitivité extérieure. Sachant que la part des salaires dans la valeur ajoutée est de près de 2/3, il faudrait capter au maximum les 2/3 de la valeur ajoutée créée.
Il faut également tenir compte de l'usure supplémentaire du capital induit par une journée de travail supplémentaire. La dépréciation du capital est difficile à chiffrer et varie fortement d'une entreprise et d'un secteur à l'autre, mais elle est non négligeable (15 % de la valeur ajouté brute marchande produite chaque année d'après les comptes nationaux).
b. L'incertitude sur l'ampleur et le "timing" du surcroît de valeur ajoutée :
A court terme, et dans une situation de retard de demande, un jour de travail en plus se traduira vraisemblablement par une hausse seulement graduelle de la valeur ajoutée produite.
A long terme, c'est-à-dire au-delà de quelques années, les modèles confirment l'effet indéniablement positif de la mesure sur la valeur ajoutée. Le partage de la valeur ajoutée entre les entreprises et les salariés resterait également inchangé sous l'hypothèse d'une bonne acceptation de la mesure, ce qui suppose notamment que les salariés acceptent de donner une journée de travail supplémentaire à rémunération annuelle inchangée.
Au total, du côté des entreprises, il y a un coût certain et immédiat de la mesure : la hausse des cotisations. En face, il y a une opportunité : celle de s'organiser et de produire davantage de richesses pour que ce jour férié en moins se transforme en plus de production et de valeur ajoutée pour la collectivité.
Lorsque l'on intègre ces différents paramètres - potentiel d'augmentation de la production de 0,3 % se matérialisant progressivement, usure du capital et nécessité de ne pas dégrader le taux de marge des entreprises - les modèles économiques indiquent qu'un taux de cotisation de 0,3 % à la charge des employeurs est approprié.
Source : dossier de presse figurant sur le site internet du Premier ministre
Au total, cette mesure entraîne bien une charge supplémentaire pour les entreprises et les collectivités publiques, qui pourra être compensée pour les entreprises si elles s'organisent pour produire davantage de richesses.
c) Un dispositif qui exclut du champ de la contribution les personnes retraitées et les travailleurs indépendants
Le dispositif de financement principal reposant sur la journée de travail supplémentaire non rémunérée et la contribution des employeurs, tant publics que privés, revient à exclure du champ de la contribution les personnes retraitées et les travailleurs indépendants.
S'agissant des retraités, il est indiqué que ceux-ci n'exercent plus d'activité professionnelle et ne peuvent donc effectuer une journée de travail supplémentaire. Leur mise à contribution aurait pour conséquence d'augmenter le poids des prélèvements obligatoires sans création de richesse et se traduirait, pour eux, par une perte nette de pouvoir d'achat. Leur assujettissement à une contribution serait donc contraire à l'esprit du présent projet de loi.
On peut en revanche s'interroger sur les raisons conduisant à exclure du mécanisme de financement la catégorie des actifs non salariés.