N° 75
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2004
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME III
ÉCOLOGIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE
Par M. Ambroise DUPONT,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean-Pierre Bel, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Christian Demuynck, Denis Detcheverry, Mme Muguette Dini, MM. Alain Dufaut, Louis Duvernois, Jean-Paul Emin, Hubert Falco, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Pierre Laffitte, Alain Journet, André Labarrère, Philippe Labeyrie, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Melot, MM.Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, René-Pierre Signé, Mme Catherine Troendle, MM. André Vallet, Marcel Vidal, Jean-François Voguet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345
Sénat : 73 et 74 (annexe n° 9 ) (2004-2005)
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Lois de finances . |
SOMMAIRE
Pages
INTRODUCTION 5
I. UN BUDGET RESSERRÉ AUTOUR DE PRIORITÉS D'ACTIONS CLAIREMENT DÉFINIES 7
A. UN ENGAGEMENT FORT EN FAVEUR DE LA RATIONALISATION DES DÉPENSES 8
1. Un recentrage sur les missions essentielles du ministère 8
a) Le « décroisement » des financements entre l'Etat et les agences de l'eau 9
b) La redéfinition du périmètre d'intervention de l'ADEME 9
2. La contribution du ministère à l'effort de maîtrise des dépenses de structure : la réduction des moyens de fonctionnement 11
3. La poursuite du rétablissement du taux de consommation des crédits 12
B. DE LA PRÉSENTATION PAR AGRÉGAT À LA LOLF : LA NOUVELLE NOMENCLATURE DU BUDGET DE L'ÉCOLOGIE ET DU DÉVELOPEMENT DURABLE EN 2005. 13
1. Une lecture par titre faussée par la modification du rattachement des expérimentations 13
2. La présentation de la nouvelle nomenclature LOLF : des inquiétudes suscitées par l'absence de programme pour la gestion des crédits de l'eau 15
C. LA POURSUITE ET L'EXTENSION DES EXPÉRIMENTATIONS DANS LE CADRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1 ER AOÛT 2001 16
1. L'extension en 2005 aux régions Bourgogne, Provence-Alpes-Côte-d'Azur et Rhône-Alpes de l'expérimentation réalisée en 2004 en région Midi-Pyrénées 17
2. La participation des établissements publics sous tutelle : une première expérimentation menée par l'ADEME 18
II. LE TRAITEMENT DIFFÉRENCIÉ DES CHAMPS D'ACTION DU MINISTÈRE 20
A. LE SOUTIEN AUX POLITIQUES ENVIRONNEMENTALES 22
B. LA PROTECTION DE L'EAU ET DES MILIEUX AQUATIQUES : LA CLARIFICATION DES RÔLES RESPECTIFS DE L'ETAT ET DES AGENCES DE L'EAU, EN PRÉVISION DE L'ADOPTION DE LA LOI SUR L'EAU 24
1. Des crédits en baisse, reflet du décroisement des financements entre le ministère et les agences de l'eau 24
2. La lutte contre les inondations : une priorité nationale 25
3. Vers une nouvelle gouvernance : la réforme de la loi sur l'eau 28
C. LA PRÉVENTION DES POLLUTIONS ET DES RISQUES : DES PRIORITÉS IDENTIFÉES 29
1. La prévention des risques industriels : le renforcement de l'inspection des installations à risque, dans la perspective de la transposition des nouvelles directives 30
2. La prévention des risques naturels : priorité à la poursuite de l'élaboration des plans de préventions des risques (PPR) 31
3. Les subventions aux établissements publics : des évolutions contrastées 33
D. LA PROTECTION DE LA NATURE, DES SITES ET DES PAYSAGES : PRIORITÉ À LA PRÉSERVATION DE LA BIODIVERSITÉ ET À NATURA 2000 35
1. La mise en oeuvre de la stratégie nationale en faveur de la biodiversité 36
2. La traduction budgétaire de la mise en oeuvre de la stratégie nationale 38
III. LE RÉSEAU DES ESPACES RÉGLEMENTÉS ET LA POLITIQUE DES PAYSAGES : QUELLE PLACE DANS LE PROJET DE BUDGET POUR 2005 ? 42
A. LE RÉSEAU DES ESPACES RÉGLEMENTÉS AU TITRE DE LA NATURE ET DES PAYSAGES : LA PRIORITÉ AUX RÉSERVES NATURELLES 43
1. Les réserves naturelles : des crédits en hausse destinés en priorité au « désendettement » et aux réserves existantes. 44
a) Les données budgétaires 44
b) L'exemple de trois réserves naturelles : des hommes engagés au quotidien dans la lutte contre la dégradation du patrimoine naturel. 46
2. Des crédits en baisse pour les parcs nationaux et pour le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres. 51
B. LA POLITIQUE DES PAYSAGES : LA GRANDE OUBLIÉE DU PROJET DE LOI DE BUDGET POUR 2005 ? 56
1. Elle s'appuie sur trois axes principaux 56
2. Initier une réflexion sur les moyens et la place que l'Etat veut consacrer à la préservation et la mise en valeur des sites français. 59
EXAMEN EN COMMISSION 6 1
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Les crédits du ministère de l'écologie et du développement durable s'élèvent en 2005 à un peu plus de 825 millions d'euros , ce qui représente, à structure constante, une réduction nominale de 3,6 % par rapport à 2004.
Alors que les menaces qui pèsent sur le patrimoine naturel s'intensifient : -à titre d'exemple, le rythme d'extinction des espèces connues est actuellement de 1 000 à 10 000 fois supérieur au rythme naturel, du fait des activités humaines-, votre rapporteur ne peut que regretter que le ministère de l'écologie et du développement durable soit si peu doté.
Face à ces inquiétudes, le Gouvernement a répondu qu'il s'était engagé à inscrire en loi de finances rectificative une enveloppe supplémentaire de 141 millions d'euros , dont plus de 90 % renforceraient les crédits d'intervention de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, qui subit une réduction de 47 % de ses crédits dans le projet de loi de finances initial.
Même si cette méthode semble à votre rapporteur refléter la fragilité de la structure financière du budget du ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD), que traduisait déjà en 2004 le prélèvement opéré sur les agences de l'eau (210 millions d'euros dont 135 ont été mis à la disposition de l'ADEME), il lui semble indispensable de soutenir un établissement qui tient un rôle essentiel dans la mise en oeuvre de la stratégie nationale de développement durable.
Particulièrement sensible à la préservation du patrimoine naturel, votre rapporteur ne peut qu'exprimer sa satisfaction face à la décision du ministère d'octroyer des marges financières plus importantes aux gestionnaires des réserves naturelles.
Les difficultés financières dans lesquelles ces gestionnaires ont été placés, faute d'attribution de crédits d'investissement au cours des deux dernières années, dont votre rapporteur a pu concrètement se rendre compte au cours d'un déplacement dans les réserves des ballons des Vosges et de la Petite Camargue alsacienne en juin dernier, rendaient ce rétablissement indispensable.
Il sera particulièrement attentif à ce que les crédits supplémentaires soient destinés en priorité aux réserves qui se trouvent dans les situations les plus critiques.
Enfin, votre rapporteur souhaite attirer l'attention de ses collègues sur deux projets de loi, portant respectivement sur les parcs naturels et sur la politique de l'eau, qui sont actuellement en préparation, et qui devraient être présentés au Parlement dans le courant de l'année 2005.
Il souhaite que leur examen en séance publique soit l'occasion d'un débat approfondi sur chacun de ses sujets, actions essentielles du ministère.
I. UN BUDGET RESSERRÉ AUTOUR DE PRIORITÉS D'ACTIONS CLAIREMENT DÉFINIES
Les crédits du ministère de l'écologie et du développement durable s'élèvent à un peu plus de 825 millions d'euros dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2005, contre 856 millions d'euros en 2004, soit une réduction nominale de - 3,6 % .
Il faut noter que cette baisse ne concerne pas le budget civil de recherche et développement (BCRD), dont le montant augmente de 1,3 million d'euros, soit plus de 1 %.
Hors BCRD, les crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2005 représentent 574, 24 millions d'euros , soit une baisse de 5,4 % par rapport à 2004.
Cette réduction, qui n'est ni uniforme ni généralisée, doit être examinée à la lumière de l'engagement du Gouvernement d'abonder ce budget d'une enveloppe supplémentaire de 141 millions d'euros en loi de finances rectificative pour 2004 , dont 92 % (130 millions), sont destinés à renforcer les crédits d'intervention de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), en baisse de 47 % (passant de 100 à 63 millions d'euros).
Si votre rapporteur ne peut qu'approuver la décision du Gouvernement de soutenir un établissement qui tient un rôle essentiel dans la stratégie des pouvoirs publics pour promouvoir le développement durable, la procédure utilisée, -consistant à présenter un budget qui ne reflète pas la réalité des crédits disponibles et sur lequel portera pourtant le vote du Parlement-, lui semble refléter la fragilité de la structure financière du budget du ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD).
Après le prélèvement opéré en 2004 sur les agences de l'eau (210 millions d'euros dont 135 ont été mis à la disposition de l'ADEME), c'est à un autre détour qu'a recours l'Etat pour parvenir à financer sa politique en faveur de l'environnement.
Si l'on examine le budget du ministère de l'écologie et du développement durable hors des ressources de l'« ADEME » et hors des crédits consacrés à la « recherche » -251 millions regroupés dans un programme interministériel spécifique dans la nouvelle nomenclature de la loi de finances-, les moyens de paiement du ministère consacrés à la mise en oeuvre de ses différentes politiques croissent de + 0,9 % , ce qui correspond à une augmentation nominale de + 5 millions d'euros.
Cette progression douce recouvre des évolutions contrastées, qui sont le reflet :
- d'une part, des arbitrages opérés par le ministère en faveur de politiques jugées prioritaires : notamment le contrôle des installations industrielles et la mise en oeuvre de la stratégie nationale en faveur de la biodiversité (SNB), cette dernière bénéficiant d'une enveloppe globale de 75,6 millions d'euros en 2005 ;
- d'autre part, d'un recentrage des moyens d'actions sur le coeur de compétence du ministère , notamment dans la perspective de l'adoption de deux importants projets de loi dans le courant de l'année 2005, portant respectivement sur l'eau et sur les parcs nationaux.
A. UN ENGAGEMENT FORT EN FAVEUR DE LA RATIONALISATION DES DÉPENSES
Tant la contrainte financière que les impératifs de discipline budgétaire ont conduit le ministère de l'écologie et du développement durable à s'engager, d'une part, dans une stratégie de recentrage sur les missions qui relèvent de son coeur de compétence, d'autre part, dans un effort d'optimisation de ses dépenses de structure. L'amélioration du taux de consommation des crédits devrait, par ailleurs, être poursuivie en 2005.
1. Un recentrage sur les missions essentielles du ministère
La logique qui a présidé à la clarification des missions assumées par les services centraux du ministère a suivi un double mouvement de désengagement, -traduction du transfert progressif de la charge administrative, technique et financière des opérations structurantes locales aux établissements publics sous tutelle ou aux services déconcentrés-, et parallèlement, de recentrage sur des missions d'observation, d'animation et d'expertise, qui relèvent naturellement des compétences de l'échelon national.
On trouve la traduction budgétaire de ce double mouvement, d'une part, dans la poursuite de la politique de « décroisement » des financements entre l'Etat et les agences de l'eau, d'autre part, dans la redéfinition du périmètre d'intervention de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).
a) Le « décroisement » des financements entre l'Etat et les agences de l'eau
Tant les engagements européens de la France -issus notamment de la transposition de la directive cadre du 23 octobre 2000- que les observations de la Cour des comptes, notamment sur la mise en oeuvre décevante du 7 e programme d'intervention des agences de l'eau (9,2 milliards d'euros d'engagements sur les années 1997-2002), ont amené les services du ministère à réfléchir à une meilleure coordination de leurs actions avec celles conduites par ces agences.
Le 26 mars 2002, le ministère de l'environnement a adressé une circulaire aux préfets ordonnateurs de bassin relative au système national d'information sur l'eau, mentionnant une simplification des modalités de financement, visant à « décroiser » les financements provenant des agences de l'eau et du FNSE et une définition des principes d'organisation des réseaux.
La volonté de l'Etat de reprendre à sa charge les missions d'expertise et d'observation se traduit dans le projet de budget pour 2005 par un fort recul des dotations consacrées, d'une part, à la lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques (- 183 % sur « l'action 15 » de la nouvelle nomenclature budgétaire) et, d'autre part, à la prévention des risques technologiques et des pollutions (- 5,2 % sur « l'action 11 »).
b) La redéfinition du périmètre d'intervention de l'ADEME
En concertation avec les ministères de tutelle, l'ADEME a décidé de redéfinir ses orientations stratégiques -notamment dans le domaine des déchets- et de se concentrer davantage sur son coeur de métier, à savoir la mise en oeuvre de ses capacités d'expertise, d'animation et d'apport technique , afin de convaincre non seulement ses partenaires institutionnels et professionnels, mais aussi le grand public, de la nécessité d'agir concrètement en faveur de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, tout en les aidant à monter, à financer et à réaliser leurs futurs projets.
Dans cette perspective, un avenant au contrat de plan pluriannuel a été signé le 7 septembre 2004, dont l'objectif est d'adapter les objectifs de l'ADEME aux priorités des pouvoirs publics et au niveau, en baisse, des moyens financiers qui lui sont alloués.
Un tableau de répartition des autorisations de programme de l'Agence par thème d'intervention (2002-2004) traduit les arbitrages réalisés entre les divers domaines d'action :
(en millions d'euros)
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EPRD initial 2002 |
EPRD
|
EPRD initial 2004 |
|
Déchets |
132,51 |
155,19 |
76,139 |
|
Transport et air |
59,76 |
44,01 |
39,425 |
|
Utilisation rationnelle de l'énergie |
39,25 |
35,91 |
37,136 |
|
Bruit |
17,53 |
17,00 |
1,540 |
|
Énergies renouvelables |
48,00 |
49,75 |
61,473 |
|
Actions transversales |
30,83 |
30,42 |
41,207 |
|
Actions internationales |
3,85 |
5,04 |
5,149 |
|
TOTAL |
331,73 |
337,32 |
262,069 |
Le cas de la politique des déchets , dont la dotation baisse de 47,3 %, traduit par exemple la redéfinition du dispositif d'aides conformément aux nouvelles priorités définies dans la communication en Conseil des ministres du 4 juin 2003. La prévention, le recyclage et l'amélioration de l'information sont désormais privilégiés, via l'organisation de colloques, la mise en place d'opérations telles que « déchets moins 10 % », « Stop Pub », ou le soutien à la recherche et au développement.
Concomitamment, les aides financières destinées aux communes et à leurs groupements, mais aussi aux entreprises, sont dorénavant plus ciblées et restreintes à certains types d'opérations : à titre d'exemple, les soutiens aux usines d'incinération et à la mise en place des collectes sélectives ont cessé.
Parallèlement, le renforcement des moyens alloués à l'utilisation rationnelle de l'énergie (+ 3,4 %), correspond à la montée en charge des interventions portant sur la sensibilisation des consommateurs (aides à la décision, aux opérations exemplaires et au développement des Espaces Info Énergie).
Il s'agit également de développer les outils destinés à la mise en oeuvre du projet de loi sur l'énergie actuellement en préparation (notamment les certificats d'économies d'énergie), la formation et la communication (la campagne relative aux économies d'énergie et au changement climatique « faisons vite, ça chauffe » lancée en mai 2004, notamment) ainsi que la recherche et le développement dans tous les secteurs (habitat, tertiaire, industrie, agriculture, transports), pour préparer les futures évolutions technologiques.
2. La contribution du ministère à l'effort de maîtrise des dépenses de structure : la réduction des moyens de fonctionnement
Afin de disposer de marges d'intervention suffisantes pour financer ses interventions prioritaires, le ministère s'est engagé à soutenir un effort important de réduction de ses moyens de fonctionnement en 2005 : une économie d'environ 3 millions d'euros devrait ainsi être réalisée sur les frais de structure.
La dotation du ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD) en moyens de fonctionnement pour 2005 s'élève à 33,315 millions d'euros , répartis comme suit entre l'administration centrale et les services déconcentrés :
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CHAPITRE/ARTICLE |
DOTATION 2004
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PROJET DE LOI DE FINANCES POUR
2005
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34-98/10 services déconcentrés |
16 862 320 €
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15 841 812 €
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34-98/20 administration centrale |
19 533 834 € |
17 473 625 € |
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TOTAL |
36 396 154 € |
33 315 437 € |
Destinés au fonctionnement des services centraux et déconcentrés, ces crédits serviront notamment à financer :
- les moyens courants hors immobilier et informatique (à hauteur de 11 millions d'euros) ;
- la gestion immobilière (location et maintenance), pour un montant de 8,6 millions d'euros ;
- les systèmes d'information pour un montant de 4,1 millions d'euros ;
- l'information et la communication (2,4 millions d'euros) ;
- la formation (2,1 millions d'euros).
Les efforts de réduction portent sur les moyens de fonctionnement courant des inspections des installations classées (pour un montant de 0,4 million d'euros) et des directions régionales de l'environnement (pour un montant de 0,77 million d'euros).
Ceci n'empêche pas le ministère de l'écologie et du développement durable de figurer parmi les rares départements ministériels à augmenter ses effectifs globaux de 20 emplois.
Cette création nette est issue :
- d'un renfort par création de 25 emplois pour l'inspection des installations classées ;
- d'un renfort par transfert de 25 emplois depuis le ministère chargé de l'industrie pour l'inspection des installations classées ;
- d'un renfort net de 10 emplois dans les services de prévision des crues ;
- d'une suppression de 40 emplois (23 départs à la retraite et 17 postes vacants) au titre de l'effort global du Gouvernement pour l'emploi public.
Par ailleurs, 69 emplois sont créés afin d'accueillir les agents de l'Institut français de l'environnement (IFEN), transformé d'établissement public à caractère administratif en service à compétence nationale à compter du 1 er janvier 2005.
3. La poursuite du rétablissement du taux de consommation des crédits
Après une croissance forte mais mal maîtrisée à la fin des années 90, qui s'est traduite par une sous-consommation des crédits, (moins de 50 % en 2000), et par un gonflement concomitant des reports de crédits, le budget du ministère de l'écologie et du développement durable a renoué avec un taux de consommation approprié, stabilisé à un montant proche du milliard d'euros.
En 1999, en effet, date de l'inscription des crédits destinés à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) au sein du budget du ministère de l'écologie et du développement durable, à la suite de la création de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), un « stock » de trésorerie s'était constitué, dû principalement à la très faible utilisation des crédits de paiement destinés à l'ADEME.
En 2003, ce taux s'était nettement amélioré, tant en fonctionnement qu'en investissement : s'agissant des dépenses ordinaires, en dépit de la levée tardive du gel de la quasi-intégralité des reports de 2002 jusqu'à la fin de la gestion 2003, la consommation des crédits est passée de 66,7 % en 2002 à 96 % en 2003, le taux de consommation dépassant les 90 % sur chaque titre.
L'utilisation des dépenses d'investissement, dans leur généralité, a également fortement progressé en 2003, passant de 54,7 % à 90,3 % pour le titre V et doublant presque pour le titre VI pour atteindre 97,7 % en 2003 contre 48,7 % en 2002.
Le 30 juin 2004, malgré la mise au point tardive de la répartition de la régulation budgétaire, le taux de mandatement atteignait, hors dépenses de personnel, 40,52 % des crédits disponibles et le taux d'engagement comptable 71,77 %, contre 69,39 % en 2003. Cette amélioration est notamment due au recours plus systématique aux engagements provisionnels, qui peuvent aller jusqu'à 80 % des crédits ouverts en loi de finances initiale en corollaire d'une programmation plus précise.
Quant aux chapitres de subvention d'investissement, si le taux de consommation affiché au premier semestre 2004 était de 47 %, il convient de rappeler qu'en 2003, avec un taux de 41 % au premier semestre, la consommation atteignait les 97,65 % en fin d'exercice.
B. DE LA PRÉSENTATION PAR AGRÉGAT À LA LOLF : LA NOUVELLE NOMENCLATURE DU BUDGET DE L'ÉCOLOGIE ET DU DÉVELOPEMENT DURABLE EN 2005.
La présentation par agrégat des crédits du ministère de l'écologie et du développement durable pour 2005, et leur comparaison par rapport au budget voté de 2004 est rendue cette année plus délicate, par la conjonction de deux facteurs :
- l'extension de la préfiguration de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 déjà réalisée en région Midi-Pyrénées aux régions Bourgogne, Provence-Alpes-Côtes-d'Azur et Rhône-Alpes, et à l'ADEME, d'une part ;
- la transformation de l'Institut français de l'environnement (IFEN) en service à compétence nationale à compter du 1 er janvier 2005, d'autre part.
1. Une lecture par titre faussée par la modification du rattachement des expérimentations
Ayant pour objectif de préfigurer une gestion en autorisations d'engagement et crédits de paiement, l'extension des préfigurations de la mise en oeuvre de la LOLF en région s'est traduite par la création au sein de la nomenclature budgétaire de trois chapitres (59-01, 59-02 et 59-03) correspondant aux trois programmes de la mission.
Les modifications de nomenclature qui en ont résulté ont affecté l'ensemble des titres, qui ont subi des diminutions artificielles de crédits :
- 13,5 millions d'euros en moins sur le titre III (matériel et fonctionnement des services), correspondant principalement aux transferts sur les chapitres 59-01 à 59-03 des crédits pour les régions qui préfigureront la LOLF en 2005 ;
- 32,4 millions d'euros soustraits au titre IV (interventions publiques) correspondant quasi exclusivement au transfert sur les 59-01 à 59-03 (12,3 millions d'euros) et 69-01 (30 millions d'euros) respectivement pour les quatre régions et l'ADEME qui préfigureront la LOLF en 2005 ;
Parallèlement, les crédits des titres V et VI ont été artificiellement abondés respectivement de :
- 36,63 millions d'euros inscrits au titre V (investissements exécutés par l'Etat), représentant l'ensemble des crédits des trois programmes du ministère de l'écologie et du développement durable pour les quatre régions où sera préfigurée la LOLF (Midi-Pyrénées, Bourgogne, PACA et Rhône-Alpes) ;
- 63 millions d'euros de dotation sur le titre VI (Subventions d'investissement accordées par l'Etat), représentent la dotation de l'ADEME au titre de l'expérimentation LOLF (subvention de fonctionnement et d'investissement des ex-chapitres 44-20 articles 20 et 67-30).
Par ailleurs, la transformation de l'Institut français de l'environnement (IFEN) en service à compétence nationale à compter du 1 er janvier 2005 a pour conséquence la disparition de la subvention de fonctionnement qui lui était attribuée, inscrite en dépense ordinaire sur l'agrégat relatif au soutien des politiques environnementales (- 5,4 millions d'euros en 2004), augmentant la contraction des crédits figurant au titre III de ce chapitre.
La ventilation des dotations des expérimentations à l'intérieur des titres permet de constater que les crédits de fonctionnement (total des titres III et IV) connaissent une légère hausse (+1 %) par rapport à 2004, alors que les dépenses d'investissement subissent, une contraction de plus de 20 % pour l'ensemble des titres V et VI.
Encore faut t-il distinguer, au sein des crédits d'investissement, ceux qui sont directement exécutés par l'Etat (titre V), dotés d'une enveloppe budgétaire en augmentation de + 18 % par rapport à 2004, et ceux qui prendront la forme de subventions accordées par l'Etat (titre VI).
Ce sont précisément les subventions d'investissement qui accusent le plus fort recul , puisque le projet de loi de finances pour 2005 prévoit une enveloppe de 114 millions d'euros, comprenant la dotation de l'ADEME, en diminution de 30% par rapport à 2004.
Si cette forte diminution sera partiellement compensée en loi de finances rectificative pour 2004, elle traduit également le recentrage des missions du ministère sur son coeur de compétences, à savoir l'animation, l'information, l'observation et le soutien des comportements écologiques, et parallèlement, une sélectivité plus forte des aides financières, ciblées sur des actions restreintes, comme indiqué précédemment.
2. La présentation de la nouvelle nomenclature LOLF : des inquiétudes suscitées par l'absence de programme pour la gestion des crédits de l'eau
Les « actions » qui, dans le cadre de la réforme budgétaire imposée par la loi organique relative aux lois de finances, succèdent aux actuels « agrégats » n'en reprennent pas la configuration actuelle.
La mission « Ecologie et développement durable » du ministère est découpée en trois programmes, portant respectivement sur :
- la « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » (prog. 1), dont le directeur de la prévention des pollutions et des risques du ministère de l'écologie et du développement durable (MEDD) est désigné comme responsable ;
- la « Gestion des milieux et biodiversité » (prog. 2), sous la responsabilité du directeur de la nature et des paysages ;
- le « Soutien aux politiques environnementales et développement durable » (prog. 3), confié à la directrice générale de l'administration, des finances et des affaires internationales.
Par ailleurs, le programme 7, consacré à la « recherche dans le domaine des risques et pollutions », placé sous la responsabilité du directeur des études économiques et de l'évaluation environnementale du ministère de l'écologie et du développement durable, fait partie de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur ». Il regroupe les actions de recherche en appui aux politiques publiques de l'écologie et du développement durable, financées sur le budget civil de la recherche et du développement (BCRD) alloué au ministère.
Il résulte de cette présentation que, notamment, « l'eau et le patrimoine naturel » sont regroupés dans une même « action de politique ».
Votre rapporteur s'inquiétait, l'année dernière, des conséquences de cette fusion et souhaitait qu'elle ne prélude pas à une marginalisation de la politique en faveur du patrimoine naturel.
Si, dans le projet de budget pour 2005, cela ne semble pas être le cas, en revanche, l'absence de programme regroupant les différentes « actions » relatives à la politique de l'eau -réparties dans la nouvelle nomenclature entre les programmes 1 « prévention des risques et lutte contre les pollutions » et 2 « gestion des milieux et biodiversité »- semble susciter des appréhensions, notamment au sein de la direction de l'eau, s'agissant de la coordination nécessaire à la gestion de ces crédits.
Votre rapporteur sera donc particulièrement attentif à cet aspect, au moment du suivi des expérimentations réalisées dans les régions pilotes.
C. LA POURSUITE ET L'EXTENSION DES EXPÉRIMENTATIONS DANS LE CADRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1ER AOÛT 2001
En 2004, la préfiguration de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) ne concernait que la région Midi-Pyrénées.
Elle concernait la globalisation des crédits des chapitres 31-95 (vacations), 33-90 (charges sociales liées aux vacations), 33-91 (prestations sociales), 33-92 (action sociale), 34-98 (moyens de fonctionnement des services) et 44-10 (encouragements et interventions) pour les dépenses ordinaires et des autorisations de programme et des crédits à l'intérieur du titre V (hors immobilier) et du titre VI pour les dépenses en capital, pour un montant global de 5,15 millions d'euros .
Elle avait notamment pour objet de tester les conditions de la programmation et de la réalisation de la gestion au sein d'un budget opérationnel de programme à l'échelle d'une région.
Au 15 juin 2004, quatre enseignements pouvaient être dégagés :
- la mise en place d'un dialogue de gestion interne à la région entre les services chargés de la mise en oeuvre des politiques du ministère s'est traduite par le renforcement des rôles du comité de coordination de l'environnement et du comité de pilotage ;
- la globalisation des crédits, qui demeure certes incomplète dans la mesure où elle conserve le clivage entre dépenses ordinaires et dépenses en capital, a permis de mener une première utilisation de la capacité de fongibilité ;
- en l'absence d'outil de suivi immédiatement disponible, une charte de bonne gestion a été définie et validée par les huit préfets concernés en février 2004, qui précise les engagements des partenaires afin de se doter d'une organisation et de règles permettant d'optimiser la gestion des crédits et de conduire et de renseigner les tableaux de suivi ;
- les échanges de la direction régionale de l'environnement (DIREN), en tant que responsable du budget opérationnel de programme (BOP), avec les 24 unités opérationnelles ont révélé un niveau d'appropriation de la LOLF très hétérogène, faisant apparaître la nécessité d'un dispositif de formation, afin que la mobilisation pour le suivi des crédits et des actions soit suffisante.
Ces premiers enseignements ont débouché sur l'élaboration d'un plan d'action partagé qui doit permettre d'optimiser la gestion des crédits, d'achever le travail sur les indicateurs de performance régionaux et d'élaborer les trois BOP 2005 (un pour chacun des trois programmes).
1. L'extension en 2005 aux régions Bourgogne, Provence-Alpes-Côte-d'Azur et Rhône-Alpes de l'expérimentation réalisée en 2004 en région Midi-Pyrénées
En 2005, tous les services des régions considérées mettant en oeuvre les actions du ministère participeront à l'expérimentation , alors qu'en 2004, les crédits de fonctionnement des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) de la direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) de Midi-Pyrénées en étaient exclus, d'où la modification de la présentation dans le projet de loi de finances pour 2005, consistant à rattacher ces préfigurations aux actions correspondantes de la mission écologie et développement durable.
Les crédits sont regroupés au sein de trois chapitres en fonction des programmes : le 59-01, correspondant à la prévention des risques et à la lutte contre les pollutions (programme 1), le 59-02, relatif à la gestion des milieux et à la biodiversité (programme 2) et le 59-03, lié au soutien aux politiques environnementales et au développement durable (programme 3). Ils s'élèvent à un montant de 49,5 millions d'euros , inscrits au titre V de l'ancienne nomenclature budgétaire.
L'expérimentation est basée sur trois axes :
- la mise en oeuvre de la gestion par programme ;
- le rapprochement de la DRIRE et de la DIREN (dans les régions concernées, la responsabilité des deux directions est fusionnée) ;
- la mise en place de chefs de pôle.
Il faut enfin noter que, selon les documents transmis par le ministère, la région Midi-Pyrénées sera la seule à ne disposer que d'un BOP par programme, soit trois en tout, incluant, en ce qui concerne les programmes 1 et 2, les crédits de bassin. Dans les autres régions, en effet, il est prévu que le programme 1 et le programme 2 auront, chacun, deux BOP.
Par ailleurs, dans les régions où la direction régionale de l'environnement (DIREN) gère les crédits d'un bassin hydrographique, des unités opérationnelles ont été mises en place correspondant aux objectifs et moyens à l'échelle d'un bassin.
2. La participation des établissements publics sous tutelle : une première expérimentation menée par l'ADEME
Sous l'impulsion de la direction de la réforme budgétaire, il a été décidé d'engager une préfiguration de la LOLF afin d'appréhender l'intervention des établissements publics dans le nouveau cadre budgétaire.
L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), établissement sous co-tutelle du ministère de l'écologie et du développement durable et des ministères chargés de l'industrie et de la recherche, s'est portée candidate pour préfigurer le changement au titre du ministère.
La préfiguration est pilotée, au sein du ministère, par la direction de la prévention des pollutions et des risques (DPPR), direction de tutelle, et par la direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales (DGAFAI).
A compter du 1 er janvier 2006, l'ADEME participera donc à l'exécution du programme intitulé « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » et plus particulièrement à la mise en oeuvre des actions « Prévention des risques technologiques et des pollutions », « Gestion des déchets et évaluation des produits » et « Lutte contre le changement climatique ».
La préfiguration avec l'ADEME se limite donc à la mission écologie et développement durable, c'est-à-dire aux crédits des chapitres 44-20, (article 20), et 67-30 pour l'ensemble des articles de la nomenclature de prévision actuelle qui seront regroupés dans un chapitre unique, le 69-01, pour un montant de 63 millions d'euros.
Cette préfiguration poursuit trois objectifs principaux :
- établir la manière dont l'ADEME s'inscrit dans la maquette de la mission écologie et développement durable ;
- tester les circuits de mise à disposition à l'ADEME des crédits ;
- définir les conditions du compte rendu par l'ADEME de la mise en oeuvre des objectifs correspondant aux actions auxquelles elle participe.
Elle doit permettre de vérifier les conditions de la compatibilité du mode de financement tel qu'il résultera de la mise en oeuvre de la LOLF, c'est-à-dire à partir d'un programme budgétaire, avec le régime budgétaire et comptable de l'ADEME.