N° 77
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
Annexe au procès-verbal de la séance du 25 novembre 2004
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2005 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME II
RELATIONS CULTURELLES EXTÉRIEURES
ET
FRANCOPHONIE
Par Mme Monique CERISIER-ben GUIGA,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Serge Vinçon, président ; MM. Jean François-Poncet, Robert Del Picchia, Jacques Blanc, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Jean-Pierre Plancade, Philippe Nogrix, Mme Hélène Luc, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, Jean-Guy Branger, Jean-Louis Carrère, André Rouvière, secrétaires ; MM. Bernard Barraux, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Pierre Biarnès, Didier Borotra, Didier Boulaud, Robert Bret, Mme Paulette Brisepierre, M. André Dulait, Mme Josette Durrieu, MM. Jean Faure, Jean-Pierre Fourcade, Mmes Joëlle Garriaud-Maylam, Gisèle Gautier, MM. Francis Giraud, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Robert Hue, Joseph Kergueris, Robert Laufoaulu, Louis Le Pensec, Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Charles Pasqua, Jacques Pelletier, Daniel Percheron, Jacques Peyrat, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Jean Puech, Yves Rispat, Josselin de Rohan, Roger Romani, Gérard Roujas, Mme Catherine Tasca, MM. André Trillard, André Vantomme, Mme Dominique Voynet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 1800 , 1863 à 1868 et T.A. 345
Sénat : 73 et 74 (annexe n° 1 ) (2004-2005)
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Lois de finances . |
SOMMAIRE
Pages
INTRODUCTION 3
I. LE FINANCEMENT DE L'ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE 4
II. L'AGENCE POUR L'ENSEIGNEMENT FRANÇAIS À L'ÉTRANGER 13
A. EXÉCUTION DU BUDGET 2004 13
a) Les recettes 13
b) Les dépenses 15
B. LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE BUDGET 2005 16
1. Les mesures de réajustement pour le budget 2005 17
2. Les mesures nouvelles pour le budget 2005 17
C. LES RAPPORTS SUR L'AEFE PUBLIÉS EN 2004 18
1. Le rapport de la Cour des Comptes 18
2. Le rapport du sénateur Ferrand 20
3. Le projet gouvernemental pour l'AEFE 22
III. LES CENTRES CULTURELS ET L'ALLIANCE FRANÇAISE 26
A. LES FUSIONS DE FONCTIONS ET CELLES DES CENTRES CULTURELS AVEC LES ALLIANCES FRANÇAISES 27
B. LE RÉSEAU DES ALLIANCES FRANÇAISES 29
C. SITUATION DE L'ALLIANCE FRANÇAISE DE PARIS 32
IV. L'ACCUEIL DES ÉTUDIANTS ÉTRANGERS EN FRANCE 34
A. EVOLUTION DU NOMBRE D'ÉTUDIANTS ÉTRANGERS EN FRANCE 35
B. L'ÉVOLUTION ET LA RÉPARTITION DES BOURSIERS 37
C. LES PROGRÈS DE L'ACCUEIL DES ÉTUDIANTS ÉTRANGERS EN FRANCE 40
V. L'AUDIOVISUEL EXTÉRIEUR FRANÇAIS 47
A. LES ACTEURS DE LA POLITIQUE AUDIOVISUELLE EXTÉRIEURE 47
B. RFI 49
C. TV5 MONDE 51
1. Refléter la diversité du Monde 53
2. Apporter une information de référence en français 54
D. PEUT-ON ENVISAGER UNE CHAÎNE D'INFORMATION INTERNATIONALE ? 60
E. L'INITIATIVE INTÉRESSANTE DE LA DIFFUSION DE FILMS FRANÇAIS PAR INTERNET 61
F. L'EXCELLENTE INITIATIVE DES CAMPUS NUMÉRIQUES 64
CONCLUSION 66
EXAMEN EN COMMISSION 68
ANNEXE I - PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES 70
ANNEXE II - PROJET DE LOI DE FINANCES 2005 - TABLEAU CRÉDITS DGCID 71
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
L'action culturelle extérieure n'est pas une priorité politique pour 2005. Le projet de budget n'est pas à la hauteur des déclarations de principes et d'intentions. Les baisses de moyens financiers, certes difficiles à évaluer exactement compte tenu des premières expérimentations LOLF, la diminution du nombre des personnels frappent de trop nombreux secteurs. Même l'audio-visuel extérieur, dont le Président de la République a réaffirmé plusieurs fois l'importance, n'est pas épargné. RFI et TV5 dont le développement est pourtant impressionnant, devront se contenter d'une subvention constante. Quant à la chaîne d'information internationale, elle ne bénéficie pas de crédit budgétaire pour 2005 et souffre d'une orientation initiale mal étudiée.
Des progrès sont cependant enregistrés dans l'accueil des étudiants étrangers en France.
Par ailleurs, on peut espérer que les déclarations du ministre délégué à la Coopération, au Développement et à la Francophonie, datées du 3 novembre 2004, sur le plan du gouvernement pour l'enseignement français à l'étranger, seront suivies de mesures concrètes et permettront notamment à l'AEFE de devenir réellement « un dispositif scolaire à vocation européenne, recherché par les élèves étrangers » en étant dotée des moyens correspondants à ce rôle.
Enfin, on peut suivre avec intérêt l'utilisation des nouvelles technologies et tout particulièrement l'initiative des campus numériques, développée par l'Agence universitaire de la francophonie, qui constituent des sources informatiques d'accès à l'information et à la formation pour les élèves de tous les niveaux et pour les enseignants du secondaire, dans déjà 39 centres de consultation à l'étranger.
I. LE FINANCEMENT DE L'ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE
L'expérimentation de la LOLF pour les actions culturelles et de développement dans 10 pays rend difficile l'examen des chapitres et articles budgétaires tels que présentés dans le projet de loi de finances.
Dans le cadre de l'application de la loi organique du 1er août 2001, la nomenclature, d'un point de vue strictement budgétaire, conservera la forme d'une répartition par nature des crédits. Cependant, à l'exception des dépenses de personnel, cette répartition sera désormais simplement indicative (article 7.II, 2ème alinéa de la loi organique du 1er août 2001). La classification énoncée à l'article 5.I sera la suivante : titre 2 (dépenses de personnel), titre 3 (dépenses de fonctionnement), titre 5 (dépenses d'investissement), titre 6 (dépenses d'intervention).
La LOLF prévoit également la présentation du budget de l'Etat selon une nouvelle nomenclature par destination de la dépense : missions, programmes et actions. Les crédits du ministère des affaires étrangères seront répartis entre quatre programmes qui participent à deux missions : une mission interministérielle « Aide publique au développement » et une mission ministérielle « Action extérieure de l'Etat ».
La mission « Action extérieure de l'Etat » regroupe les trois programmes suivants : programme 1 « Action de la France en Europe et dans le monde », programme 2 « Rayonnement culturel et scientifique », programme 3 « Français à l'étranger et étrangers en France ».
La mission « Action extérieure de l'Etat »
Le programme 2 « rayonnement culturel et scientifique » vise à mettre en oeuvre la coopération et l'action culturelles françaises dans les pays ne relevant pas de l'aide publique au développement telle que définie par le Comité d'Aide au Développement de l'OCDE. Plus largement, ces actions visent à encourager et à préserver la diversité culturelle. Il est mis en oeuvre par la DGCID et les services de coopération et d'action culturelle (SCAC) chargés de la conception et de l'animation des actions de coopération de la France dans les domaines de la culture et du développement. Ces services s'appuient sur un réseau de 69 centres et instituts culturels français, 73 Alliances françaises et 8 centres de recherches.
Ce programme se compose de trois actions :
- action 1 : animation du réseau, qui regroupe les personnels des SCAC et des services d'administration centrale concernés (une partie de la Direction générale de la coopération internationale et du développement) ;
- action 2 : promotion du français et de la diversité culturelle et comporte les effectifs et moyens consacrés à notre réseau culturel (Alliances françaises, centres culturels, coopérants culturels ;
- action 3 : renforcement des échanges scientifiques, techniques et universitaires et regroupe les crédits consacrés à la recherche et le réseau des établissements de recherche à autonomie financière.
Pour l'essentiel, le programme « Rayonnement culturel et scientifique » regroupe les crédits des chapitres de rémunérations (articles 31) des personnels du réseau de coopération hors pays bénéficiant de l'aide publique au développement. Il comporte également les crédits du chapitre 37-95 (centres culturels, établissements à autonomie financière, EAF) et du chapitre 42-15 article 13 (Alliances françaises).
Les crédits de paiement du Programme Rayonnement culturel et scientifique évoluent de la LFI 2004 au PLF 2005 et se répartissent de la façon suivante :
CRÉDITS DE PAIEMENT ET RAYONNEMENT CULTUREL ET SCIENTIFIQUE
|
|
2004 |
2005 |
|
Titre 2 : dépenses de personnel |
|
|
|
Rémunérations d'activité
|
101 200 335
|
92 450 084
|
|
Total titre 2 |
114 383 539 |
105 276 618 |
|
Titre 3 : dépenses de fonctionnement |
|
|
|
Dépenses de fonctionnement autres que celles du personnel |
12 800 932 |
18 168 892 |
|
Titre 5 : dépenses d'investissement |
|
|
|
Dépenses pour immobilisations corporelles de l'Etat |
877 048 |
1 012 199 |
|
Titre 6 : dépenses d'intervention |
|
|
|
Transferts aux ménages
|
22 467 507
|
23 149 592
|
|
Total titre 6 |
218 424 528 |
221 108 305 |
|
Totaux crédits de paiement |
346 486 047 |
345 566 014 |
Par ailleurs deux actions du budget des relations culturelles extérieures se retrouvent dans le Programme LOLF « Solidarité à l'égard des pays en développement ».
On constate bien évidemment en analyse LOLF une baisse des crédits de paiements de 920 000 euros.
Par ailleurs, si l'on se réfère au document dénommé « Action extérieure de l'Etat » (préfiguration de la loi organique relative aux lois de finances), on constate clairement que l'action « Promotion de la langue française et de la diversité culturelle » passe en LFI 2004 de 242 552 432 euros à 238 624 7813 euros en PLF 2005, soit une diminution de près de 4 millions d'euros.
Il s'agit des actions 2 et 3.
L'action 2 « Affirmer la dimension culturelle du développement » comporte les crédits consacrés aux EAF (37-95) 1 ( * ) et Alliances françaises (42-15) des pays concernés.
L'action 3 « Promouvoir l'enseignement supérieur et la recherche au service du développement » concerne la coopération scientifique (EAF de recherches notamment chapitre 37-95).
Ces actions se détaillent ainsi :
AFFIRMATION DE LA DIMENSION CULTURELLE DU DÉVELOPPEMENT
|
|
CP 2004 |
CP 2005 |
|
Titre 2 : dépenses de personnel |
|
|
|
Rémunérations d'activité
|
48 745 941
|
46 208 066
|
|
Total titre 2 |
52 575 754 |
50 497 279 |
|
Titre 3 : dépenses de fonctionnement |
|
|
|
Dépenses de fonctionnement autres que celles du personnel |
15 227 067 |
13 655 126 |
|
Titre 5 : dépenses d'investissement |
|
|
|
Dépenses pour immobilisations corporelles de l'Etat |
984 184 |
1 155 272 |
|
Titre 6 : dépenses d'intervention |
|
|
|
Transferts aux ménages
|
15 683 855
|
15 504 785
|
|
Total titre 6 |
84 315 403 |
77 950 418 |
|
Totaux crédits de paiement |
153 102 408 |
143 258 095 |
PROMOTION DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
ET
RECHERCHE AU SERVICE DU DÉVELOPPEMENT
|
|
CP 2004 |
CP 2005 |
|
Titre 2 : dépenses de personnel |
|
|
|
Rémunérations d'activité
|
73 033 407
|
72 283 709
|
|
Total titre 2 |
74 600 849 |
74 012 097 |
|
Titre 3 : dépenses de fonctionnement |
|
|
|
Dépenses de fonctionnement autres que celles du personnel |
6 628 898 |
6 736 704 |
|
Titre 6 : dépenses d'intervention |
|
|
|
Transferts aux ménages
|
48 094 500
|
47 745 085
|
|
Total titre 6 |
114 114 620 |
124 638 532 |
|
Totaux crédits de paiement |
195 344 367 |
205 387 333 |
On conçoit que cette année les parlementaires aient une visibilité très réduite.
Par exemple, des chapitres tels que titre III 31-90 art. 31 (rémunération des personnels des services et établissements culturels et de coopération) ou 37-95 art. 31 (moyens des services-établissements culturels, de coopération et de recherche à l'étranger) font apparaître des baisses de crédits très importantes qui ne correspondent pas à la réalité. En effet, les chapitres traditionnels ont été « déversés » dans les chapitres expérimentaux 39-01, 02 et 03 sur la base des chiffres de la programmation de dépense 2005.
Par ailleurs, des transferts de crédits sont effectués. Ainsi, la subvention pour les élèves francophones des écoles françaises à l'étranger (1,2 M€) (Francophonie FMU), qui apparaissait dans un chapitre 42-32 du titre IV « Interventions publiques », est transférée au budget de l'AEFE. La subvention ne transitera donc plus par les institutions francophones qui différaient les versements et prélevaient des frais de gestion. Ce transfert contribue à atténuer optiquement la baisse du budget de l'AEFE. L'une des approches qui semble la plus cohérente est la comparaison de la LFI 2004 et du PLF 2005, sur la base du tableau récapitulatif des crédits de la DGCID issus de la conférence budgétaire de deuxième phase, qui permet de détecter des variations négatives, sachant que toutes les demandes exprimées par les ministères ne sont pas acceptées, lors des arbitrages, par le ministère des finances (voir Annexe II).
Les difficultés rencontrées cette année en raison d'une expérimentation de la LOLF, qui ne porte que sur 10 pays, laissent présager de celles de l'an prochain. Il faudra que l'exécutif fournisse au Parlement les moyens de comparer les budgets d'une année à l'autre en dépit du changement de présentation du budget.
Cette difficulté ne signifie pas que la LOLF, à terme et surtout si le gouvernement donne tous les éléments d'information au Parlement, ne permette pas d'améliorer la lisibilité pour tous de l'action administrative.
Pour revenir à une présentation plus conventionnelle, on peut noter que l'ensemble des crédits consacrés par les différents ministères à l'action culturelle extérieure passe de 1,352 milliard d'euros en 2004 à 1,362 milliard d'euros inscrits au projet de loi de finances 2005.
Cependant, cette évolution globale n'est qu'indicative puisque le total des dépenses agrège, non des dépenses effectives, mais le coût de projets déclarés par les différents ministères.
EVOLUTION DE 2004 À 2005 DES CRÉDITS D'ACTION CULTURELLE DES DIFFÉRENTES SECTIONS BUDGÉTAIRES
crédits exprimés en M€
|
|
ACTION CULTURELLE
|
ACTION CULTURELLE
|
|
I. BUDGET GÉNÉRAL
|
||
|
Affaires étrangères |
1 100,30 |
1 107,89 |
|
Ecologie et développement durable |
0,03 |
0,03 |
|
Culture et communication |
26,27 |
26,24 |
|
Education nationale, enseignement supérieur et recherche :
I. Enseignement scolaire
|
73,29
|
72,87
|
|
Equipement, transports, aménagement du territoire, tourisme et mer :
I. Services communs et urbanisme
|
4,26
|
4,26
|
|
Travail, santé et cohésion sociale : IV Logement |
0,16 |
0,16 |
|
Jeunesse, sports et vie associative |
14,93 |
15,19 |
|
Totaux I |
1 290,20 |
1 298,75 |
|
|
|
|
|
II. COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR |
|
|
|
902.10 Soutien financier de l'industrie cinématographique et de l'industrie des programmes audiovisuels |
|
|
|
902.15 Compte d'emploi de la taxe parafiscale affectée au financement des organismes de service public de la radiodiffusion sonore et de la télévision |
|
|
|
Totaux II |
62,78 |
63,54 |
|
Total général : I + II |
1 352,98 |
1 362,29 |
Les crédits concourant à l'action culturelle extérieure de la France à l'étranger s'élèvent à 1,362 milliard d'euros et sont principalement mis en oeuvre par le ministère des affaires étrangères (81 % des crédits) et le ministère de l'éducation nationale et de la recherche (7,8 %) : ces deux ministères couvrant ainsi près de 89 % des dépenses d'action culturelle de la France à l'étranger.
Les dépenses imputées sur le budget du ministère des affaires étrangères recouvrent principalement :
- les dépenses de fonctionnement du réseau des services de coopération et d'action culturelle, ainsi que des établissements culturels à l'étranger ;
- les subventions versées par le ministère à l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) ;
- les crédits de coopération culturelle et scientifique (hors BCRD) et de coopération technique et au développement concourant au rayonnement de la culture française dans tous les domaines et à l'accès des pays en voie de développement à une communauté de culture francophone ;
- la contribution de la France auprès de certaines organisations internationales (UNESCO, Agence de la Francophonie, Union latine ...).
En totalisant les titres III, IV, V et VI, on constate que le total des actions culturelles du ministère des affaires étrangères (DO + CP) passerait de 1,100 milliard d'euros en 2004 à 1,107 milliard d'euros en 2005, soit une augmentation très minime de 0,64 %, qui ne compense pas la diminution de 8,14 millions d'euros (- 0,74 %) subie en 2004.
En 2004, les crédits DGCID étaient sectoriellement ventilés de la façon suivante :
VENTILATION DES CRÉDITS DGCID PAR SECTEURS
(année 2004)
Crédits de coopération internationale et
développement
Dépenses ordinaires Titres III et
IV
(Crédits géographisés et crédits
centraux)
en milliers d'euros
|
Direction |
Secteur |
Titre IV Crédits d'intervention |
Titre III dont EAF et AEFE |
Total |
|
DATC ( ( * )1) |
Opérateurs de l'action audiovisuelle |
165 000 |
|
165 000 |
|
DATC |
Cinéma et coopération culturelle |
16 146 |
|
16 146 |
|
DATC |
Nouvelles technologies de l'information |
811 |
|
811 |
|
Total DATC |
|
181 957 |
0 |
181 957 |
|
DCCF ( ( * )2) |
AEFE |
|
332 279 |
332 279 |
|
DCCF |
Personnels Alliances françaises |
29 396 |
|
29 396 |
|
DCCF |
Coopération culturelle et artistique |
65 925 |
44 087 |
110 013 |
|
DCCF |
DCCF |
52 544 |
|
52 544 |
|
Total DCCF |
|
147 867 |
376 367 |
524 234 |
|
DDCT ( ( * )3) |
Développement économique et environnement |
47 020 |
|
47 020 |
|
DDCT |
Développement social et coopération éducative |
72 690 |
|
72 690 |
|
DDCT |
Coopération institutionnelle |
48 138 |
|
48 138 |
|
DDCT |
Appuis financiers et études économiques |
14 160 |
|
14 160 |
|
DDCT |
Actions transversales |
1 124 |
|
1 124 |
|
Total DDCT |
|
183 133 |
0 |
183 133 |
|
DSUR ( ( * )4) |
Coopération universitaire et scientifique |
101 163 |
|
101 163 |
|
DSUR |
Recherche |
46 040 |
6 912 |
52 953 |
|
DSUR |
Actions transversales |
108 |
|
108 |
|
Total DSUR |
|
147 312 |
6 912 |
154 225 |
|
SME (2 ( * )) |
Communication et évaluation/études |
|
2 372 |
2 372 |
|
SME |
Multilatéral |
8 800 |
|
8 800 |
|
SME |
Interdirections et non ventilé |
7 621 |
|
7 621 |
|
Total SME |
|
16 421 |
2 372 |
18 794 |
|
CNG |
Coopération non gouvernementale |
35 500 |
|
35 500 |
|
|
TOTAL |
710 193 |
385 652 |
1 095 846 |
Le projet de loi de finances pour 2005 reste comme en 2004 plus favorable à l'Aide publique au développement qu'aux relations culturelles extérieures.
En 2005, l'Aide publique au développement issue du ministère des affaires étrangères progressera de 226 millions d'euros. Quant aux crédits destinés aux relations culturelles extérieures, les principaux éléments peuvent être ainsi analysés, compte tenu des difficultés d'interprétation précédemment évoquées et liées aux expérimentations LOLF.
Quelques remarques ne sont pas inutiles :
- les abondements de bourses scolaires (290 000 euros) et des bourses d'excellence (58 280) sont faibles ;
- la part respective des emplois budgétaires des services et établissements culturels et de coopération dans le total des emplois budgétaires du ministère des affaires étrangères est en léger mais constant recul :
12,9 % en 2003
12,7 % en 2004
12,4 % en 2005
- le projet de loi de finances 2005 prévoit que les suppressions d'emplois budgétaires des services et établissements culturels et de coopération représenteront 28,3 % des suppressions totales d'emplois budgétaires (43 sur 152).
En ce qui concerne l'AEFE, même si un redéploiement de personnel au sein du ministère des affaires étrangères permet de créer 14 emplois à l'Agence, on peut regretter que, dans le domaine des « moyens nouveaux » présentés parmi les mesures de dépenses ordinaires, le coût de la création de 18 postes de résidents (liée à la mise en oeuvre de la loi 84-16 du 11 janvier 1984) et celui de la transformation de 20 postes de « titulaires non résidents » en postes de « résidents » soient pris en charge par les établissements eux-mêmes.
On peut également évoquer les subventions allouées aux opérateurs de l'action audiovisuelle qui sont encore fixées à 165 millions d'euros ce qui ne permet pas de retrouver le montant de 2002 (rappelons que celui-ci avait régressé de 1,9 % entre 2002 et 2003).
* 1 Etablissements dotés de l'autonomie financière
* (1) Direction de l'audiovisuel et des techniques de communication
* (2) Direction de la Coopération culturelle et du français
* (3) Direction du Développement et de la Coopération technique
* (4) Direction de la Coopération scientifique, universitaire et de recherche
* (2) Service de la stratégie, des moyens et de l'évaluation