EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est saisi en premier lieu du projet de loi n° 240 (2004-2005) sur l'eau et les milieux aquatiques.
Ce texte était attendu : la dernière réforme substantielle de la politique de l'eau, depuis la loi fondatrice du 16 décembre 1964, remonte à la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 et le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale au mois de janvier 2002 ne fut jamais inscrit à l'ordre du jour de notre assemblée.
Il a fait l'objet d'une longue concertation en 2003 et 2004, dans le cadre d'un débat national sur l'eau organisé par le ministère de l'écologie et du développement durable, avant d'être examiné en Conseil des ministres le 8 mars dernier.
Plusieurs objectifs lui sont assignés : lutter contre les pollutions diffuses, reconquérir la qualité écologique des cours d'eau, simplifier et renforcer la police de l'eau, donner des outils nouveaux aux communes et à leurs groupements pour gérer les services publics de distribution d'eau et d'assainissement dans la transparence, renforcer la gestion locale et concertée des ressources en eau, rénover les comités de bassin et les agences de l'eau, réformer l'organisation de la pêche.
Le projet de loi comprend 50 articles répartis en 4 titres respectivement consacrés à la préservation des ressources en eau et des milieux aquatiques, à l'alimentation en eau et à l'assainissement, à la planification et à la gouvernance ainsi qu'à des dispositions transitoires et diverses. Aussi a-t-il été renvoyé à la commission des Affaires économiques, dont le rapporteur est notre collègue M. Bruno Sido.
Votre commission des Lois a décidé de se saisir pour avis des dispositions intéressant les collectivités territoriales et relevant de son champ de compétences. Il s'agit :
- des articles 22 à 27, qui réforment les services de distribution d'eau et d'assainissement ;
- de l'article 28, qui étend les missions des services départementaux d'assistance technique à l'exploitation des stations d'épuration (SATESE) ;
- des articles 35 et 36, qui modifient la composition des comités de bassin, renforcent leur rôle et étendent les missions des agences de l'eau.
Votre commission des Finances s'est elle aussi saisie pour avis des dispositions relevant de son champ de compétences et a nommé notre collègue Mme Fabienne Keller rapporteure.
Après avoir rappelé la nécessité d'une réforme des services publics de distribution d'eau et d'assainissement, des comités de bassin et des agences de l'eau, votre rapporteur pour avis présentera les dispositions du projet de loi dont votre commission s'est saisie pour avis et les mesures qu'elle propose pour les améliorer ou les compléter.
I. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE DES SERVICES PUBLICS DE DISTRIBUTION D'EAU ET D'ASSAINISSEMENT, DES COMITÉS DE BASSIN ET DES AGENCES DE L'EAU
La politique de l'eau est définie en partenariat entre l'Etat, les collectivités territoriales et les usagers. L'alimentation en eau et l'assainissement sont soumis à des normes de plus en plus contraignantes. Les besoins de financement des collectivités territoriales s'avèrent considérables.
A. UNE POLITIQUE DE L'EAU PARTENARIALE
Le partenariat entre l'Etat, les collectivités territoriales et les usagers se noue au niveau des bassins versants. La gestion des services publics de distribution d'eau et d'assainissement relève de la compétence des communes. Toutefois, les intercommunalités et les départements leur apportent un concours indispensable.
1. Une gestion au niveau des bassins versants
Au plan national, le comité national de l'eau , constitué d'élus et de représentants des milieux socio-économiques et associatifs, est consulté sur les grandes orientations et les projets de textes législatifs ou réglementaires.
A l'échelle des bassins, les institutions de bassin -comités de bassin et agences de l'eau- regroupent des élus locaux, des représentants des milieux socioprofessionnels et associatifs ainsi que des agents de l'Etat.
Souvent qualifiés de « parlement de l'eau », les comités de bassin sont des instances de concertation dépourvues de la personnalité civile. On en dénombre onze actuellement : six pour la France continentale, la Corse,et les quatre départements d'outre-mer ; un douzième est en cours de création à Mayotte.
Le comité de bassin est chargé de donner un avis sur toute question d'intérêt commun au bassin. Il élabore le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et donne un avis conforme sur les taux des redevances décidés par l'agence de l'eau. Il désigne des administrateurs au conseil d'administration de l'agence. Depuis, la loi n° 2005-157 du 23 février 2005, il est également consulté sur les actions de coopération internationale de l'établissement.
Au niveau de chaque bassin métropolitain a été créée une agence de l'eau , établissement public de l'Etat doté de l'autonomie financière et de la personnalité civile. Elle est chargée de faciliter les diverses d'action d'intérêt commun au bassin.
L'agence de l'eau attribue des subventions et des avances remboursables pour la réalisation de travaux d'intérêt commun au bassin dans le cadre de programmes pluriannuels d'intervention. Elle perçoit des redevances auprès des personnes publiques ou privées dans la mesure où ces personnes rendent nécessaire ou utile l'intervention de l'agence ou dans la mesure où elles y trouvent leur intérêt.
Les six agences emploient 1.500 personnes, accordent 2 milliards d'euros d'aides chaque année mais n'ont aucun pouvoir de police des eaux, ce dernier demeurant du ressort de l'Etat.
Au niveau des sous-bassins , une commission locale de l'eau , composée majoritairement d'élus mais aussi de représentants des usagers et des administrations, participe à l'élaboration du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) qui précise les objectifs plus détaillés d'utilisation de l'eau.
Cette organisation, qui remonte à la loi sur l'eau de 1964, doit être rénovée . Conformément à la directive cadre européenne sur l'eau du 23 octobre 2000, qui prône la gestion par bassins hydrographiques et l'association du public, les prérogatives des comités de bassin doivent être étendues et la place qu'y occupent les élus locaux renforcée . Le régime actuel des redevances perçues par les agences de l'eau manque de base juridique : ayant été qualifiées d'impositions de toutes natures par le Conseil constitutionnel, elles doivent en conséquence être encadrées par la loi .
2. Une compétence communale
La distribution publique d'eau potable et l'assainissement relèvent de la responsabilité des communes .
Le service public de distribution d'eau a pour objet de fournir à tout usager une eau courante qui doit satisfaire à toutes les exigences la rendant propre à la consommation humaine. C'est l'un des services de proximité par excellence et l'un des plus anciens pris en charge par la commune. Elle en assume la responsabilité depuis une loi de 1790.
Les communes détiennent un monopole de fait de la distribution de l'eau : ce sont elles, en effet, qui accordent les autorisations d'occupation du domaine public indispensables à tout réseau de distribution d'eau potable.
Par ailleurs, dans le cadre de ses pouvoirs de police , le maire est appelé à prendre des mesures touchant la salubrité publique, non seulement en ce qui concerne l'eau potable mais aussi celle des eaux de baignade.
Depuis la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, le service public d'assainissement constitue un service public obligatoire des communes. Ce service est chargé en tout ou partie de la collecte, du transport et de l'épuration des eaux usées.
Les communes ont l' obligation de prendre en charge les dépenses relatives aux systèmes d'assainissement collectif , notamment aux stations d'épuration des eaux usées et à l'élimination des boues qu'elles produisent, et les dépenses de contrôle des systèmes d'assainissement non collectif (également appelé autonome). Elles ont la faculté de prendre également en charge les dépenses d'entretien des systèmes d'assainissement non collectif.
Le code de la santé publique impose le raccordement des immeubles aux égouts disposés pour recevoir les eaux usées domestiques et établis sous la voie publique. Les immeubles non raccordés aux égouts doivent être dotés d'un assainissement autonome dont les installations seront maintenues en bon état de fonctionnement. Cette obligation ne s'applique pas aux immeubles abandonnés ni à ceux qui, en application de la réglementation, doivent être démolis ou doivent cesser d'être utilisés.
Les services publics de distribution d'eau et d'assainissement revêtent un caractère industriel et commercial. A ce titre, ils doivent faire l'objet d'un budget annexe, être équilibrés en recettes et en dépenses et être financés par leurs usagers au moyen de redevances. La collecte et le traitement des eaux pluviales et de ruissellement doivent en revanche être financés par le budget général de la commune.
On dénombre 16.300 services d'eau et 18.000 services d'assainissement. Ils peuvent être exploités en régie ou être délégués à des sociétés publiques ou privées, dans le cadre de contrats de durée déterminée. La gestion déléguée , qui représente 75 % de la distribution d'eau en nombre d'usagers et 50% de l'assainissement , est caractéristique du modèle français. L'intervention d'opérateurs privés dans le secteur de l'eau remonte aux premiers réseaux urbains. Elle a permis d'associer des capitaux et des compétences privés aux objectifs définis par les pouvoirs publics.
3. Un rôle croissant des intercommunalités et des départements
La Cour des comptes soulignait à juste titre dans un rapport public particulier sur la gestion des services publics d'eau et d'assainissement paru en décembre 2003 que : « Le territoire des communes n'est pas toujours d'une taille suffisante et adaptée pour permettre la maîtrise et l'équilibre économique des services. En outre, dans un secteur d'activités dominé par la concentration des entreprises et nécessitant un savoir-faire et une technicité accrue, les collectivités de taille petite ou moyenne ne peuvent rester isolées. Leur dispersion multiplie les contrats avec un même délégataire qui exploite alors un réseau d'alimentation commun dans le cadre de clauses contractuelles et de tarifications pouvant varier substantiellement d'une collectivité à l'autre . 1 ( * ) »
Le développement de la coopération intercommunale constitue donc une nécessité . Elle doit permettre aux communes de rééquilibrer leurs rapports dans la négociation des contrats et le contrôle de leur mise en oeuvre avec les grands opérateurs du secteur de l'eau et de l'assainissement. Le regroupement des services doit également faciliter la qualité du service et en unifier le prix pour les usagers.
La forme la plus répandue de coopération intercommunale en matière d'eau ou d'assainissement est le syndicat intercommunal, à vocation unique ou à vocations multiples.
La compétence d'un syndicat à vocation unique peut être limitée à l'alimentation en eau - il fournit alors la ressource « en gros » aux communes membres qui en assurent la distribution - ou s'étendre à la distribution. En matière d'assainissement, il peut prendre en charge l'ensemble de la chaîne, de la collecte des eaux usées à l'épuration, ou n'assurer, par exemple, que le traitement des eaux usées en prenant en charge la gestion de la station d'épuration intercommunale.
En zone rurale, le syndicat intercommunal à vocation multiple assume fréquemment, en sus d'autres attributions, les compétences des communes en matière d'eau ou d'assainissement.
Enfin, l'assainissement constitue une compétence obligatoire des communautés urbaines, qui doivent également prendre en charge la distribution d'eau, une compétence optionnelle des communautés d'agglomération et une compétence facultative des communautés de communes.
Au 1 er janvier 2005, 32.311 soit 88 % des communes françaises, étaient membres d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, c'est-à-dire d'une communauté urbaine, d'une communauté d'agglomération, d'une communauté de communes ou d'un syndicat d'agglomération nouvelle. Elles regroupent 84 % de la population totale, soit 52,2 millions d'habitants. Selon une étude de l'Institut français de l'environnement, les dépenses des établissements publics de coopération intercommunale ont été deux fois supérieures à celles des communes dans le domaine de l'eau en 2002 .
Le développement de la coopération intercommunale ne doit pas faire oublier le concours précieux apporté par les départements aux communes rurales.
En 1999, toujours selon l'Institut français de l'environnement, ils finançaient ainsi 24,9 % des dépenses des administrations publiques consacrées aux eaux usées (532,5 sur 2.136 millions d'euros), compte tenu cependant des sommes provenant du Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE) qu'ils étaient chargés de répartir avant sa suppression par la loi de finances rectificative pour 2004.
En sus de cette aide financière, les départements peuvent peut mettre à la disposition des communes un « service d'assistance technique aux stations d'épuration publiques », dirigé par un comité associant l'Etat et ses établissements publics s'ils participent à son financement.
B. DES EXIGENCES DE PLUS EN PLUS STRICTES
Trois directives européennes et une abondante réglementation nationale définissent les obligations des services de distribution d'eau et d'assainissement en matière de qualité de l'eau distribuée, d'assainissement et de gestion.
1. Les normes relatives à la qualité de l'eau distribuée
La directive 98/83/CE du 3 novembre 1998 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine a renforcé les normes de qualité, définies précédemment par une directive du 16 juin 1975, auxquelles doit se conformer l'eau distribuée dans les réseaux de distribution.
Elle a été transposée par le décret n° 2001-1220 du 20 décembre 2001 relatif aux eaux destinées à la consommation humaine qui introduit plusieurs innovations, parmi lesquelles la modification des paramètres de la qualité de l'eau et la diminution de la teneur en plomb, qui doit passer progressivement de 50 ug/l à 10 ug/l avant la fin de l'année 2013.
2. Les normes en matière d'assainissement
Les règles et les échéances en matière d'assainissement sont fixées par la directive 91/271/CEE du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines, la loi du 3 janvier 1992, un décret n° 94-469 du 3 juin 1994 et divers arrêtés.
Obligation est faite aux communes de délimiter avant le 31 décembre 2005 , après enquête publique :
- les zones d'assainissement collectif où elles sont tenues d'assurer la collecte des eaux usées domestiques et le stockage, l'épuration et le rejet ou la réutilisation de l'ensemble des eaux collectées ;
- les zones d'assainissement non collectif où elles sont tenues, afin de protéger la salubrité publique, d'assurer le contrôle des dispositifs d'assainissement non collectif et, si elles le décident, leur entretien ;
- les zones où des mesures doivent être prises pour limiter l'imperméabilisation des sols, assurer la maîtrise du débit et l'écoulement des eaux pluviales et de ruissellement .
3. Les normes en matière de tarification et de transparence
La directive cadre 2000/60/CE du 23 octobre 2000 pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau impose, d'ici 2010, de veiller à ce que la politique de tarification de l'eau incite les usagers à utiliser les ressources de façon efficace et contribue ainsi à la réalisation des objectifs environnementaux. Elle a été transposée par la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004.
En ce qui concerne la tarification , depuis l'entrée en vigueur des dispositions de la loi sur l'eau de 1992, la facturation de l'eau au forfait n'est possible que par autorisation préfectorale.
Les droits d'entrée qui étaient parfois versés lors de l'attribution de certaines délégations de services ont été supprimés. Cette suppression permet localement d'alléger les charges des contribuables. L'article 76 de la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement interdit désormais de telles pratiques.
Il s'avère nécessaire de réformer les règles de la tarification de l'eau afin de respecter les objectifs fixés par la directive cadre, tout en veillant au respect du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.
En ce qui concerne la transparence de la gestion des services de distribution d'eau et d'assainissement, la loi du 3 janvier 1992 prévoit les obligations générales d'information sur la qualité de l'eau. Un décret n° 94-841 du 26 septembre 1994 énumère les données devant figurer dans les analyses de qualité de l'eau distribuée et les règles de communication (affichage en mairie...).
La loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement et son décret d'application du 6 mai 1995 ont prévu que les communes et leurs groupements qui assurent la gestion du service de distribution de l'eau et d'assainissement publient un rapport annuel sur le prix et la qualité des services publics de l'eau potable et de l'assainissement. Un rapport est établi par le maire, un autre par le gestionnaire du service de l'eau. Le rapport est présenté au conseil municipal et adressé au préfet. Dans les communes de plus de 3.500 habitants, il doit être mis à la disposition du public.
La transparence est également assurée par des règles financières. Il s'agit, d'une part, de l'obligation d'établir un budget annexe imposée aux communes de plus de 3.500 habitants, d'autre part, de la normalisation du contenu de la facture d'eau, opérée par un arrêté du 10 juillet 1996.
Enfin, la concertation avec les usagers est assurée au sein de diverses instances -comités de bassin, commissions locales de l'eau, commissions consultatives des services publics locaux- et par le recours aux enquêtes publiques.
Les charges induites par ces normes de plus en plus contraignantes, concernant la qualité de l'eau, les rejets de celle-ci par les 15.300 stations d'épuration collectives ou le renouvellement des réseaux, sont de plus en plus lourdes à assumer financièrement, tout particulièrement dans les communes rurales.
C. DES CHARGES FINANCIÈRES CONSIDÉRABLES
Selon le Bureau d'information et de prévisions économiques, dont les analyses sont reproduites dans le rapport précité de la Cour des comptes, les dépenses d'exploitation des services de l'eau et de l'assainissement ont représenté environ 11,7 milliards d'euros en 2000.
Ces services ont investi autour de 6,1 milliards d'euros dont 2,7 milliards d'euros pour l'alimentation en eau potable (1,8 pour les réseaux, dont la moitié en renouvellement, et 0,9 pour les installations de production) et 3,378 milliards d'euros pour l'assainissement (2,428 pour les réseaux, dont 15 à 20 % de renouvellement, et 0,95 pour les stations d'épuration).
Trois enjeux majeurs peuvent être identifiés : l'amélioration de la qualité de l'eau, la poursuite de l'effort d'assainissement et le renouvellement des installations.
1. L'amélioration de la qualité de l'eau
La qualité de l'eau distribuée, eu égard aux normes strictes fixées par la directive du 3 novembre 1998 relative à l'eau alimentaire et transcrites par le décret du 20 décembre 2001, impose des travaux de mise en conformité des réseaux. Ainsi, pour respecter la norme de 10 ug/l relative à la concentration en plomb, les travaux à réaliser par les services de distribution d'eau ont été estimés à 4,5 milliards d'euros (dont 1 milliard d'euros ont déjà été réalisés) et ceux de remplacement des canalisations de la partie privée des réseaux à 7,6 milliards d'euros. L'ensemble des mises en conformité conduit à une enveloppe de dépenses de 11,3 milliards d'euros d'ici 2013 .
2. La poursuite de l'effort d'assainissement
La mise aux normes européennes des réseaux d'assainissement des agglomérations de plus de 2.000 équivalent-habitants reste à achever, avec un important retard par rapport à l'échéance de 2005. L'effort restant à accomplir a été chiffré à 9,15 milliards d'euros à partir de 2000, après une dépense d'environ 7 milliards d'euros depuis 1992.
3. Le renouvellement des installations
Le renouvellement des équipements et réseaux déjà construits, notamment ceux de production et de distribution d'eau, constitue également un enjeu majeur. Le patrimoine actuel des services d'eau et d'assainissement est, imparfaitement, estimé à environ 200 milliards d'euros. Les ouvrages les plus anciens doivent être remplacés. Rien que pour les réseaux d'eau, un effort annuel de 1,5 milliard d'euro est à prévoir pour remplacer les canalisations en plomb ou en amiante-ciment.
* 1 Rapport public particulier sur la gestion des services d'eau et d'assainissement - décembre 2003 - page 66.