2. Une réforme nécessaire des conditions de versement des aides au logement
a) Les anomalies du dispositif actuel
Plus de six millions de ménages bénéficient aujourd'hui d'une aide personnelle au logement, leur permettant d'avoir accès à un logement ou d'accéder à la propriété. Ces aides sont attribuées en fonction du niveau de revenu des personnes bénéficiaires, selon un barème dégressif, ce qui permet un ciblage social au profit des ménages les plus modestes : les trois quarts des locataires bénéficiaires ont des revenus inférieurs au Smic et, pour 92 %, inférieurs à 1,5 Smic.
On distingue trois types d'aides au logement :
- l'allocation de logement à caractère familial (ALF) est une prestation familiale attribuée sous conditions de ressources aux personnes isolées, aux couples ayant des personnes à charge ou aux jeunes ménages sans enfant mariés depuis moins de cinq ans. Elle est financée par le fonds national des prestations familiales, alimenté par les cotisations familiales et une partie de la contribution sociale généralisée ;
- l'aide personnalisée au logement (APL) s'applique aux occupants de logements locatifs conventionnés financés avec des prêts aidés 9 ( * ) ou de logements en accession à la propriété financés avec des prêts aidés de l'Etat ;
- l'allocation de logement à caractère social (ALS) est attribuée, seulement sous conditions de ressources, à toute personne qui ne peut bénéficier de l'ALF ou de l'APL.
L'ALS et l'APL relèvent du financement du programme « aide à l'accès au logement », tandis que l'ALF est financée par la branche famille de la sécurité sociale. A compter du 1 er janvier 2006, l'APL et l'ALS seront financées par le fonds national d'aide au logement (Fnal), alimenté par une contribution de l'Etat et par les cotisations des employeurs.
Le code de la sécurité sociale précise les conditions de versement des aides au logement. Si le système dans son ensemble respecte des règles propres à en assurer l'équité et l'efficacité, deux d'entre elles font l'objet de critiques récurrentes de votre commission.
Tout d'abord, le versement des aides personnelles au logement n'est effectif que si leur montant mensuel dépasse 24 euros , montant minimal fixé par les décrets n os 2004-463 et 2004-464 du 28 mai 2004, même lorsque le demandeur remplit les conditions de l'attribution. Cette limite avait été fixée pour éviter que le coût financier que représentent le traitement administratif de la demande et le versement mensuel de l'allocation n'excède le montant de la prestation. Il résulte de cette disposition réglementaire que près de 75.000 familles modestes se sont trouvées privées d'allocation de logement depuis son entrée en vigueur en juin 2004. Votre commission s'était déjà élevée contre cette mesure lors de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005, considérant que, rapportée à un budget limité, l'allocation de logement constitue un appoint dont il n'est pas légitime de priver les familles. Pour remédier à cette situation, elle propose que l'allocation de logement, dont le montant mensuel est inférieur au seuil minimal, soit versée sur une base trimestrielle . Elle observe toutefois avec satisfaction qu'un premier pas a été fait, puisque le montant estimé des charges du Fnal pour 2006, qui figure dans le document budgétaire de la mission, affirme tenir compte du « retour du seuil minimal de versement à 15 euros par mois », ce qui constitue, à son sens, un engagement de l'Etat. Toutefois, aucun décret n'a encore confirmé cet engagement. C'est pourquoi votre commission confirme sa préférence pour un versement trimestriel au premier euro.
En outre, le code de la sécurité sociale prévoit que l'allocation de logement est due à compter du premier jour du mois civil suivant celui du dépôt de la demande . Cette mesure d'économie, instituée par la loi de finances pour 1995, retarde ainsi de quinze jours en moyenne le versement de cette allocation. Or, ce mois de carence est particulièrement pénalisant pour les ménages à revenus modestes : il les contraint souvent à recourir à l'aide des fonds de solidarité pour le logement (FSL), sur lesquels est transférée la charge financière du non-versement de l'aide. Aussi, votre commission propose de supprimer le mois de carence pour le versement des trois aides au logement.
Enfin, votre commission déplore que la revalorisation des aides n'intervienne que tardivement dans l'année, le mois de juillet apparaissant préférable au mois de septembre, afin de permettre une estimation sincère pour le projet de loi de finances.
b) Une contribution de l'Etat en baisse
Le Fnal assure le financement de l'APL, de la prime de déménagement, de l'ALS, des dépenses du conseil national de l'habitat et des frais de gestion liés au trois allocations. Ses recettes proviennent, d'une part, des cotisations employeurs des entreprises ayant au moins vingt salariés, de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et des employeurs relevant du régime agricole, d'autre part, des contributions des régimes de prestations familiales, la dotation de l'Etat permettant in fine d'assurer l'équilibre du fonds.
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Financement du Fnal en 2006 |
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(en millions d'euros) |
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Ressources du Fnal |
Charges du Fnal |
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Contribution des régimes sociaux |
3.649 |
Prestations APL |
6.375 |
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- dont Cnaf |
3.560 |
Prestations ALS |
4.317 |
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- dont ALS |
89 |
Frais de gestion |
214 |
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Cotisation des employeurs |
1.850 |
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Diversification des ressources du FNAL |
300 |
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Contribution de l'État |
5.107 |
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- dont modification clefs de financement APL |
- 270 |
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TOTAL |
10.906 |
10.906 |
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Source : projet annuel de performance |
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Pour 2006, la contribution de l'Etat s'élève à 5,107 milliards d'euros, soit une baisse de 1,44 % , qui provient d'estimations des charges et des recettes fondées sur des prévisions optimistes d'évolution du taux de chômage. Ces estimations prennent également en compte le relèvement de 3 euros de la participation minimale, qui devrait entraîner une augmentation des recettes du fonds d'environ 120 millions d'euros, ainsi que l'abaissement du seuil minimal de versement de 24 à 15 euros et la revalorisation des aides.
Votre commission émet des réserves sur la fiabilité des estimations des charges et des recettes du Fnal et craint que les engagements de l'Etat ne soient pas tenus, notamment en ce qui concerne l'abaissement du seuil minimal de versement des aides. Il lui semble, que compte tenu de l'accroissement de la charge financière que représente le logement dans le budget des ménages, la contribution de l'Etat au financement des aides personnelles au logement aurait dû être augmentée.
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Evolution de la contribution de l'Etat au financement des aides au logement |
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(en millions d'euros) |
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1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 (1) |
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4.925,1 |
5.187,3 |
5.261,4 |
5.141,3 |
5.378,9 |
5.346 |
5.503 |
5.529 |
5.107 |
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(1) projet de loi de finances pour 2006 |
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* 9 Tels que les PLUS, les PLS, les PAP, les PC, les Palulos ou les aides de l'Anah.