Projet de loi de finances pour 2008 : Administration générale et territoriale de l'État

3. L'adaptation continue du contrôle de légalité

Le contrôle de légalité a fait l'objet d'une rénovation importante ces dernières années ^{20 ( * )} .

Le nombre d'actes des collectivités territoriales soumis à obligation de transmission au représentant de l'Etat (actes dits transmissibles) a été significativement réduit par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Ces dispositions législatives ont été complétées par le décret du 29 avril 2004, qui a, grâce à l'institutionnalisation des pôles de compétences départementaux, consolidé le caractère interministériel du contrôle et donné au préfet des outils efficaces d'organisation des services déconcentrés.

En outre, la circulaire du ministre d'Etat et du ministre délégué aux collectivités locales du 17 janvier 2006, a orienté le contrôle des actes vers trois domaines principaux : l'intercommunalité, la commande publique ainsi que l'urbanisme et l'environnement .

L'objectif recherché est de permettre à l'administration territoriale de mieux contrôler la légalité des actes qui lui restaient soumis et qui sont considérés comme les plus importants.

En 2006, ces dispositions sont entrées en vigueur et les préfets ont reçu environ 6,3 millions d'actes des collectivités territoriales, représentant ainsi une baisse de plus de 27 % par rapport à 2005. En moyenne, 91 % des actes prioritaires reçus ont été contrôlés par les préfectures et les sous- préfectures.

TABLEAU A MODIFIER

Actes des collectivités territoriales et leurs établissements publics transmis aux préfets en 2005 et 2006

	2005	2006	Évolution 2005-2006
Nombre total d'actes reçus par les préfets	8 702 846	6 347 752	- 27 %
Nombre de délibérations reçues des collectivités locales et des établissements publics	2 791 467	2 585.232	- 7 %
Nombre d'actes de fonction publique territoriale reçus des collectivités locales et des établissements publics	2 867 991	1 523 977	- 47 %
Nombre d'actes divers d'urbanisme et permis de construire reçus des communes	935 353	855 253	- 9 %
Nombre de décisions de police reçues des communes	862 290	331.889	- 62 %
Nombre d'autres actes reçus des collectivités locales et des établissements publics	767 571	632.640	- 18 %
Nombre de marchés publics reçus des collectivités locales et des établissements publics	351 246	305 587	- 13 %
Nombre d'actes divers de commande publique (hors marchés publics) reçus des collectivités locales et des établissements publics	126 928	131.174	3 %

Source : données issues des questionnaires budgétaires de 2007 et 2008.

En 2006, les préfets ont émis 81.803 lettres d'observation, correspondant à 1,3 % du total des actes reçus (contre 1,25 % en 2005). Ils ont porté 1.411 recours devant le juge administratif.

Toujours en 2006, 2 635 agents (équivalents temps plein travaillé - ETPT -) étaient affectés à la mission de contrôle et de conseil aux collectivités territoriales. L'amélioration de la capacité d'expertise des préfectures se confirme : 74 % des actes reçus font l'objet d'un contrôle et le taux de déférés gagnés par les préfets est de 86 %.

Il convient enfin de souligner que dans la logique de la loi du 13 août 2004, la proposition de loi de simplification du droit en cours de discussion ^{21 ( * )} prévoit la suppression de la transmission au contrôle de légalité des actes du maire autorisant des débits de boisson temporaires .

A elle seule, cette mesure devrait réduire substantiellement le nombre d'actes transmis au représentant de l'Etat : en effet, ces dérogations concernent essentiellement les très nombreuses associations ou certaines manifestations sportives qui trouvent dans cette activité temporaire des sources de revenus. Le nombre d'arrêtés relatifs à l'octroi de ces dérogations est donc quantitativement important alors même que leur portée juridique est relativement limitée et qu'il existe un dispositif juridique, notamment sous la forme de sanctions pénales, de nature à faire cesser les abus éventuels qui pourraient être constatés.

La rénovation du contrôle de légalité s'est également manifestée par le développement de la dématérialisation des actes des collectivités territoriales (application ACTES) , dont la création a été autorisée par la loi précitée du 13 août 2004 et les modalités techniques de transmission fixées par le décret n° 2005-324 du 7 avril 2005 ^{22 ( * )} . Ce projet comprend deux volets complémentaires.

Le premier consiste à permettre aux collectivités de transmettre par voie électronique, au représentant de l'Etat, les actes soumis au contrôle de légalité afin que les préfectures et sous-préfectures puissent suivre et automatiser un certain nombre d'opérations.

Le second volet vise à ce que l'application ACTES intègre un module dédié permettant d'exploiter l'ensemble des flux budgétaires transmis au représentant de l'Etat.

Au total, ce programme d'administration électronique doit permettre des gains qualitatifs et une revalorisation des fonctions liées aux missions de contrôle de légalité en favorisant, à terme, le redéploiement d'emplois dédiés à des tâches administratives répétitives au profit d'emplois d'analyse et d'expertise juridiques.

Mise en service en avril 2005 dans quatre départements pilotes après une expérimentation dans les Yvelines depuis décembre 2003, cette transmission des actes par voie électronique devrait simplifier les procédures, réduire les délais de traitement et offrir des gains de productivité au sein des services préfectoraux (réception et enregistrement des actes, tri...).

En 2006, le déploiement d'ACTES sur tout le territoire a débuté et le dispositif a été validé par la CNIL (délibération du 2 mars 2006).

Au 10 septembre, soixante quatorze préfectures étaient raccordées à l'application . Pour le seul mois de juillet 2007, plus de 14.000 actes ont été transmis par voie électronique, soit au total, depuis ces derniers mois, plus de 111.000 actes.

L'objectif du ministère de l'intérieur, de l'outre mer et des collectivités territoriales est de finaliser le déploiement de l'application ACTES sur l'ensemble du territoire, d'ici la fin de l'année 2007, avec la perspective de permettre à toutes les collectivités qui le souhaitent de recourir à la transmission de leurs actes par voie électronique.

Enfin, votre rapporteur pour avis insiste sur la nécessité de renforcer la formation juridique des personnels de l'administration préfectorale chargés du contrôle de légalité. Lors de son audition devant votre commission des Lois, madame Michèle Alliot-Marie a estimé que ces personnels devaient faire bénéficier les collectivités territoriales, et en particulier les petites communes, de leur expertise juridique et a signalé que la dématérialisation de certaines procédures allait permettre de dégager des gains de productivité susceptibles de permettre aux agents de compléter leur formation juridique.

* ²⁰ Voir l'avis n° 104-tome I (Sénat, 2005-2006) de M. José Balarello au nom de la commission des Lois.

* ²¹ Proposition de loi n° 177 (XIIIème législature) de MM. Jean-Luc Warsmann et Etienne Blanc, députés. Pour l'examen en première lecture au Sénat, voir le rapport n° 36 (2007-2008) de notre collègue Bernard Saugey, au nom de la commission des Lois.

* ²² Décret n° 2005-324 du 7 avril 2005 relatif à la transmission par voie électronique des actes des collectivités territoriales soumis au contrôle de légalité et modifiant la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales.