II. DES DISPOSITIFS SPÉCIFIQUES ONT, AU FIL DU TEMPS, ÉTÉ MIS EN PLACE EN FAVEUR DE L'OUTRE-MER
A. LA MULTIPLICATION DE TEXTES SUR L'OUTRE-MER SANS ÉVALUATION
Les deux dernières décennies ont été marquées par la multiplication des textes portant spécifiquement sur l'outre-mer :
- la loi n° 86-824 du 11 juillet 1986 de finances rectificative pour 1986, dite « loi Pons » ;
- la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte , dite « loi Perben » ;
- la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 de programme pour l'outre-mer, dite « loi Paul » ;
- la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, dite « loi Girardin ».
Tous ces textes ont eu pour objectif de mettre en place des dispositifs spécifiques à l'outre-mer destinés à assurer le développement économique et social des territoires ultramarins. Cependant cette multiplication de textes a nui à la sécurité juridique recherchée par les investisseurs et a empêché une véritable évaluation des différents dispositifs , comme l'a souligné le Conseil économique et social dans son avis sur le présent projet de loi : « depuis deux décennies, les lois de programme se succèdent sans une évaluation des mesures permettant de garantir des dispositions spécifiques pérennes indispensables à un développement de l'outre-mer sur le long terme » 15 ( * ) .
Plusieurs des interlocuteurs de votre rapporteur pour avis ont ainsi regretté que cette profusion de textes nuise à l'efficacité des différents dispositifs et à leur évaluation. En effet, pour être vraiment efficace, un dispositif doit bénéficier d'une certaine durabilité et d'une réelle lisibilité. Les multiples changements de règles perturbent en effet les projections et les prévisions des acteurs locaux.
Pour illustration, votre rapporteur note que les différents dispositifs de la « loi Girardin » devaient durer quinze ans , afin de « restaurer la confiance des investisseurs et de permettre aux acteurs économiques publics et privés de connaître clairement le cadre dans lequel ils auraient à prendre des décisions » 16 ( * ) . Le rapporteur de la commission des finances sur ce texte soulignait ainsi que la loi constituait « une avancée certaine dans la création d'un cadre stabilisé permettant d'envisager un développement économique et social plus efficace pour l'outre-mer » 17 ( * ) . Cette loi comportait différentes mesures dont les principales étaient les suivantes :
- la mise en place de mécanismes spécifiques d'allègement de charges sociales afin de favoriser la création d'emplois outre-mer ;
- un renforcement du mécanisme de défiscalisation des investissements productifs 18 ( * ) : la loi a prolongé le dispositif de quinze ans, tout en étendant le champ des secteurs éligibles. Le taux de défiscalisation a par ailleurs été relevé pour certains secteurs (notamment l'hôtellerie et le logement) ;
- la création d'une dotation de continuité territoriale .
* 15 Conseil économique, social, « Projet de loi de programme pour le développement économique et la promotion de l'excellence outre-mer », avis présenté par M. Alain Saubert, mars 2008.
* 16 Conseil économique et social, Evaluation de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003, Avis présenté par M. Alain Saubert, juillet 2006.
* 17 Rapport n° 296 (2002-2003), Loi de programme pour l'outre-mer, M. Roland du Luart, commission des finances.
* 18 Pour illustration de l'instabilité normative, on peut relever que le régime de la défiscalisation, introduit par la « loi Pons » sous sa forme actuelle a été modifié, avant la « loi Girardin » à sept reprises : par la loi de finances pour 1992, par la loi de finances rectificative pour 1993, la loi de finances pour 1994, la loi de finances pour 1996, la loi de finances pour 1998, la loi de finances pour 1999 et par la « loi Paul ».